探索“城市眼·云共治”管理新模式

鐘鳴

地處京杭大運(yùn)河南端的杭州市拱墅區(qū)小河街道是典型的城區(qū)老街道，轄區(qū)面積6.38平方公里，人口約7.2萬，商品房、回遷安置房、老舊小區(qū)中居住人口比例為3：3：4。內(nèi)有以小河直街歷史保護(hù)街區(qū)、運(yùn)河CBD商圈核心區(qū)塊和杭絲聯(lián)166文創(chuàng)園等為代表的傳統(tǒng)與現(xiàn)代交融共存的區(qū)域。城區(qū)老街道存在的基礎(chǔ)設(shè)施差異、管理客體多元、管理資源有限和管理工具缺乏等問題，小河同樣一直面臨，也必須面對。

近年來，小河街道嘗試將數(shù)字技術(shù)與多元共治相結(jié)合，探索實(shí)踐了“城市眼·云共治”城市管理新模式。

一、模式運(yùn)行的基點(diǎn)：讓城市管理成本低于違規(guī)成本

城市管理之所以難，有些城市管理問題之所以被稱為頑疾，關(guān)鍵在于城市管理的成本長期高于被管理主體的違規(guī)成本。有三條主要原因：一是“管不過來”的發(fā)現(xiàn)難。城市管理問題隨時(shí)隨地隨機(jī)發(fā)生，管理力量有限、時(shí)間有限、資源有限，量大且第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)難，造成了“想管，但管不過來”的情況，日常管理中也產(chǎn)生了“見怪不怪、習(xí)以為常，多一事不如少一事”的現(xiàn)象。二是“管不住”的監(jiān)管難。城市管理問題通常存在屢管屢犯，屢禁不止的反復(fù)性。如街道兩個(gè)城管執(zhí)法隊(duì)員1臺車，管一個(gè)出店經(jīng)營，至少需要30分鐘，好不容易商家收進(jìn)去了，車一走，1分鐘之內(nèi)可能又?jǐn)[出來，如此反復(fù)。三是“管不了”的執(zhí)法難。日常管理中，常會(huì)存在與商家和攤販對違規(guī)事實(shí)的爭議，以及取證難等問題。同時(shí)，也會(huì)被質(zhì)疑因人情世故而存在選擇性執(zhí)法等問題。

2017年下半年，小河街道與中電?？岛献?，嘗試構(gòu)建“城市眼·云共治”模式，利用現(xiàn)有城市監(jiān)控探頭資源，運(yùn)用全球領(lǐng)先的AI行為識別技術(shù)，對城市管理中的違規(guī)行為進(jìn)行有效識別，并通過基層多元共治方式形成閉環(huán)管理，力求城市管理成本低于違規(guī)成本。其邏輯框架為：

“城市眼”，即：整合公安、城管執(zhí)法、綜治、社會(huì)面現(xiàn)有監(jiān)控探頭，以及其他各類前端感知設(shè)備采集大數(shù)據(jù)，使之成為24小時(shí)工作、實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)和記錄各類問題的城市眼睛。

“云”，即：運(yùn)用AI行為識別技術(shù)，對城市管理中常見的廢棄垃圾、出店經(jīng)營、游商經(jīng)營、沿街晾曬、機(jī)動(dòng)車違停、非機(jī)動(dòng)車亂停和違規(guī)廣告等不規(guī)范行為進(jìn)行有效識別。

“共治”，即：探索由社區(qū)、物業(yè)、業(yè)委會(huì)、商家、房東、行政執(zhí)法力量共同參與城市管理的“街域自治”管理模式，形成治理閉環(huán)（見圖1）。

在此組織框架基礎(chǔ)上，再造運(yùn)行流程、工作閉環(huán)，以“出店經(jīng)營”為例，該流程為以下步驟（見圖2）：

第一步：“城市眼”發(fā)現(xiàn)問題。通過原有攝像頭對城市重點(diǎn)區(qū)域采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行AI分析，全天候抓取違規(guī)事件。同時(shí)，注明事件門類，標(biāo)注違規(guī)區(qū)域，固定事件證據(jù)，解決隨機(jī)性事件的同時(shí)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，降低了事件發(fā)現(xiàn)成本。

第二步：事件直接推送至網(wǎng)格員手機(jī)APP。違規(guī)事件實(shí)時(shí)告警圖片第一時(shí)間推送至網(wǎng)格員（片區(qū)城管執(zhí)法隊(duì)員、社區(qū)城管副主任），讓一線人員第一時(shí)間得到第一手事件信息，改變事件傳遞至指揮中心后，人工操作、層層派發(fā)的流程，降低了行政運(yùn)行成本。

第三步：構(gòu)建網(wǎng)上共治微網(wǎng)格。以街域?yàn)閱挝唤⒂缮鐓^(qū)、商家、業(yè)委會(huì)、物業(yè)和執(zhí)法單位組成的微網(wǎng)格（共治微信群），由網(wǎng)格員將問題圖片信息發(fā)至相應(yīng)微信群，并@相應(yīng)商家，公開告知并監(jiān)督整改。解決一對一的行政執(zhí)法狀態(tài)，形成相互制約、監(jiān)督的公開透明的共治環(huán)境，降低了協(xié)調(diào)溝通成本。

第四步：由商家自行整改。在群內(nèi)@商家自行整改時(shí)，首先這是一種善意的提醒，而不是行政強(qiáng)制，從心理學(xué)態(tài)度效應(yīng)來看，商家一般會(huì)有一個(gè)善意的反饋，而這一反饋就是自行糾正違規(guī)問題。同時(shí)，在勸導(dǎo)教育該商家時(shí)，也對其他商家起到提醒及警示作用，逐步促成商家自律，降低了監(jiān)管整改成本。

第五步：由社區(qū)、物業(yè)監(jiān)督整改。當(dāng)商家未自行整改，由社區(qū)、物業(yè)等相關(guān)人員在群內(nèi)再次提醒督促商家及時(shí)整改。社區(qū)、物業(yè)人員只需在辦公室，簡單動(dòng)動(dòng)手指，十幾秒就可以完成一次有效監(jiān)督，解決各方原本因監(jiān)督難度選擇視而不見的監(jiān)督缺失問題，降低了共治各方參與監(jiān)督成本。

第六步：行政執(zhí)法保障。當(dāng)經(jīng)網(wǎng)格員和社區(qū)工作人員等兩次勸導(dǎo)后，違規(guī)商家仍未整改時(shí)，則由城管執(zhí)法隊(duì)員上門進(jìn)行依法依規(guī)處理。因有了兩次的勸導(dǎo)，此時(shí)已極大緩解了商家的對立情緒，回歸了行政執(zhí)法的本意，達(dá)到服務(wù)社會(huì)的作用，降低了城管執(zhí)法過程的對抗性。

其他廢棄垃圾、非機(jī)動(dòng)車亂停等事件也相應(yīng)建立了不同主體構(gòu)建的網(wǎng)上共治群，并形成處置閉環(huán)。通過流程再造，有效降低了城市管理局部領(lǐng)域的管理成本問題。

二、數(shù)據(jù)賦能的價(jià)值：變傳統(tǒng)思維為數(shù)據(jù)思維

“城市眼·云共治”城市管理模式運(yùn)轉(zhuǎn)以來，真切地從數(shù)字的變化感受到了管理的變化，開始有意識嘗試“用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)服務(wù)”。

（一）3514∶176325

系統(tǒng)變“人工搜索”為“智能采集”。自2018年8月“城市眼·云共治”正式運(yùn)行以來至2019年8月，城管事件人工采集數(shù)3514件，而“城市眼·云共治”案卷采集數(shù)卻高達(dá)176325件。目前已基本實(shí)現(xiàn)街道范圍視頻監(jiān)控高清化覆蓋，陸續(xù)選擇了277個(gè)探頭點(diǎn)位接入“城市眼·云共治”系統(tǒng)，雖還存在一些重復(fù)抓拍、識別誤差、探頭覆蓋面不夠等問題，但數(shù)據(jù)采集量提升50倍，仍讓管理者感受到了問題發(fā)現(xiàn)的及時(shí)性、高效性和全面性。

“城市眼·云共治”系統(tǒng)經(jīng)過150余萬次樣本場景的模擬訓(xùn)練，當(dāng)前端探頭抓拍到與這些模擬場景相違背的情況，系統(tǒng)就會(huì)自動(dòng)識別。目前，該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對城市管理中最為常見的廢棄垃圾、出店經(jīng)營、游商經(jīng)營、沿街晾曬、機(jī)動(dòng)車違停等不規(guī)范行為的有效識別，不僅速度快而且準(zhǔn)確率高達(dá)95%以上（見圖3）。

（二）1708∶449;1123∶90

系統(tǒng)變“事后處理”為“實(shí)時(shí)處置”。自“城市眼·云共治”運(yùn)行以來，城管執(zhí)法隊(duì)員在接到系統(tǒng)推送的告警信息后，平均15分鐘內(nèi)即可趕到現(xiàn)場，而此時(shí)例如游動(dòng)商販的移動(dòng)攤位一般還未搭好。實(shí)時(shí)高效的處置間接降低了違規(guī)事件發(fā)生數(shù)，以“出店經(jīng)營”“游商經(jīng)營”兩組數(shù)據(jù)為例：2018年8月“城市眼·云共治”啟用初始，全街道出店經(jīng)營事件探頭抓取數(shù)為1708起，而2019年8月抓取數(shù)為449起，下降幅度約74%。游商經(jīng)營發(fā)現(xiàn)數(shù)量從2018年8月的1123起下降至2019年8月的90起，下降幅度高達(dá)92%。

“智能”的本質(zhì)就是一種“主動(dòng)服務(wù)”，變事后為實(shí)時(shí)。傳統(tǒng)的城市管理，主要依靠電話等語音方式進(jìn)行信息傳達(dá)，導(dǎo)致對事件的處置情況、處置結(jié)果無法進(jìn)行有效跟蹤、考核，容易積累成為“難點(diǎn)”。

（三）1∶46;7∶2∶1

街道下轄的和美弄有46家沿街商家，而初期僅有1個(gè)探頭可用于商家管理。1個(gè)探頭如何管住46家商戶？街道工作人員探索成立由社區(qū)、物業(yè)、業(yè)委會(huì)、商家、房東、行政執(zhí)法六方人員組成的街域自管委員會(huì)，制定自治工作辦法和商家自治公約，通過建立巡查、考核等機(jī)制，構(gòu)建物業(yè)常態(tài)化管理、商家常態(tài)化自治、部門常態(tài)化執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

在和美弄，有家“蔬比得”蔬菜門店一直存在出店經(jīng)營、垃圾亂堆等情況。后經(jīng)了解，蔬菜店李老板是一名黨齡37年的老黨員，當(dāng)通過引導(dǎo)讓其擔(dān)任和美弄街區(qū)自管委員會(huì)理事職務(wù)后，商家自律意識明顯增強(qiáng)，并主動(dòng)添置垃圾桶?，F(xiàn)在閑時(shí)，李老板也會(huì)主動(dòng)監(jiān)督周邊商戶，以同理心對存在違規(guī)經(jīng)營的商家進(jìn)行勸導(dǎo)。在自管委員會(huì)的牽頭協(xié)調(diào)下，和美弄街域規(guī)劃建設(shè)起智能充電樁、集中晾曬點(diǎn)、錯(cuò)峰卸貨區(qū)等，解決了一批商家提出的實(shí)際困難，昔日的管理難點(diǎn)成了示范街。共治的力量，讓和美弄以1個(gè)探頭的單薄數(shù)據(jù)力量解決了1條街的復(fù)雜問題。

目前，全街1436家沿街商戶已100%建立一店一檔，像李老板這樣自覺參與到共治中的商戶已有546家，商家自律初步形成。全街10個(gè)共治群，平均每周互動(dòng)500余次，街道微信公眾號每周曝光部分商家的違規(guī)行為，強(qiáng)化了社會(huì)輿論監(jiān)管。目前，“出店經(jīng)營”這類事件已初步實(shí)現(xiàn)7分自治、2分管理、1分執(zhí)法的效果。

（四）45%

系統(tǒng)對街道內(nèi)不同片區(qū)、不同道路的違規(guī)事件，能實(shí)現(xiàn)同一時(shí)間、同一要素的多場景統(tǒng)計(jì)分析，并及時(shí)自動(dòng)生成日報(bào)、周報(bào)、月報(bào)，分析數(shù)據(jù)歷史態(tài)勢，為城市管理提供數(shù)據(jù)支撐。據(jù)此形成的城市管理精準(zhǔn)化決策機(jī)制，減少了路面巡查力量，增加了機(jī)動(dòng)力量，有針對性安排巡查時(shí)段、片區(qū)及執(zhí)法力量開展相關(guān)整治工作，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)執(zhí)法?！俺鞘醒邸ぴ乒仓巍眴⒂弥两?，路面巡查人員由原先的29人，減少到16人，人員精簡了45%，巡查精簡人員經(jīng)重組，建立起專門的集中整治隊(duì)伍。 2020年3月以來，全街共組織專項(xiàng)整治行動(dòng)310場次，涉及9個(gè)社區(qū)的30條主要道路，教育沿街店面商戶4600余家次，整治問題1000余個(gè)。

三、實(shí)踐探索的所思：讓科技支撐與基層共治相融

從社會(huì)發(fā)展趨勢來看，數(shù)字技術(shù)與社會(huì)治理的融合是大勢所趨，也必定大有可為。

（一）以高科技為支撐，探索基層治理工作環(huán)節(jié)的“機(jī)器換人”，讓處置更精準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)增效

“城市眼·云共治”攝像頭24小時(shí)工作，通過AI行為識別發(fā)現(xiàn)問題后，自動(dòng)取證并派單給一線處置人員，解決了基層治理中存在的問題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、監(jiān)管缺乏有效性和執(zhí)法難度大等三大難題，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，精準(zhǔn)高效處置問題，為基層減負(fù)增效。同時(shí)，鑒于數(shù)據(jù)的無限性，應(yīng)對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類運(yùn)用：第一類是“看的”，即顯性數(shù)據(jù)應(yīng)用，主要用于實(shí)時(shí)案件處置，提高執(zhí)法及時(shí)性和精準(zhǔn)性;第二類是“算”的，即隱性數(shù)據(jù)應(yīng)用，主要是根據(jù)數(shù)據(jù)的變化，經(jīng)分析后用于提升集中整治針對性和有效性;第三類是“用”的，即綜合數(shù)據(jù)應(yīng)用，主要用于態(tài)勢分析，從而科學(xué)評估城市秩序狀態(tài)。

（二）以“互聯(lián)網(wǎng)+”為平臺，建構(gòu)線上線下聯(lián)動(dòng)的新型治理網(wǎng)格，調(diào)動(dòng)參與共治的內(nèi)生動(dòng)力

構(gòu)筑科學(xué)的基層治理體系，必須發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在其中的支撐作用，但更核心的是通過科學(xué)技術(shù)發(fā)現(xiàn)的這些問題能夠?qū)で蟮饺罕妳⑴c的共治路徑?！俺鞘醒邸ぴ乒仓巍蓖ㄟ^在微網(wǎng)格上建立了“網(wǎng)上共治生態(tài)圈”，一方面為街域違法行為提供了客觀的事實(shí)證據(jù)，另一方面也調(diào)動(dòng)了參與各方的內(nèi)生動(dòng)力，解決了從“他治”向“自治”轉(zhuǎn)化。通過相關(guān)數(shù)據(jù)分析，明確問題出現(xiàn)的重點(diǎn)時(shí)段重點(diǎn)區(qū)域，自動(dòng)生成“紅茶議事會(huì)” 的民主協(xié)商選題，各參與主體通過民主協(xié)商發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，節(jié)約民主協(xié)商成本，提高民主協(xié)商效率。

（三）以機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，深化從“城市管理”到“數(shù)字治理”領(lǐng)域的探索實(shí)踐

“城市眼·云共治”作為基層數(shù)字治理的邏輯構(gòu)架依然可行，但須正視基層治理的多元性和復(fù)雜性，正視數(shù)字治理與原有治理模式思維方式的差異。由此可延伸為：“城市眼”多維度匯聚有效數(shù)據(jù);“云”多維度提取有效數(shù)據(jù);“共治”以數(shù)字思維再造協(xié)同治理流程。這意味著，將基于“城市眼·云共治”的邏輯構(gòu)架，搭建一個(gè)多維匯聚、多元應(yīng)用、協(xié)同治理的基層數(shù)字治理樞紐平臺，以街道體制改革設(shè)定的機(jī)構(gòu)為框架，以 “看的”（動(dòng)態(tài)掌握）、“用的”（事件處置）、“算的”（決策參考）三個(gè)維度拓展數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，構(gòu)建融科技支撐與民主協(xié)商為一體的、多元參與的基層數(shù)字治理“駕駛艙”。

（責(zé)任編輯：榮榮）