電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量安全審計(jì)探析

◆梁飛 鄧新彬 吳勇剛/國(guó)網(wǎng)四川省電力公司審計(jì)中心

人們?cè)谏a(chǎn)生活中所用的電能，由發(fā)電廠生產(chǎn)之后通過(guò)各類(lèi)變、配電站，以及輸、配電線路進(jìn)行傳輸應(yīng)用。在此過(guò)程中，關(guān)于各輸配電線路的架設(shè)，以及整體的基建工程稱(chēng)之為電網(wǎng)建設(shè)工程。電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量安全審計(jì)是審計(jì)部門(mén)通過(guò)查閱建設(shè)過(guò)程資料、檢查建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)工程實(shí)體質(zhì)量等方法，對(duì)電網(wǎng)建設(shè)工程管理過(guò)程的合法合規(guī)性和工程實(shí)體質(zhì)量安全是否符合規(guī)范要求進(jìn)行審計(jì)，查找工程質(zhì)量安全管理中存在的問(wèn)題，并提出審計(jì)建議和處理意見(jiàn)，以提高電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量，保障電網(wǎng)安全施工、安全運(yùn)行，保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

一、電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理特點(diǎn)

（一）建設(shè)地點(diǎn)多偏遠(yuǎn)，監(jiān)督管理困難

電網(wǎng)涵蓋從1000kV到10kV多個(gè)不同電壓等級(jí)，包括城市和農(nóng)村配網(wǎng)，電網(wǎng)建設(shè)遍布全國(guó)城市和農(nóng)村、山區(qū)高原和平原丘陵，不論人口密集還是人煙稀少的地區(qū)，凡是有人們生活生產(chǎn)的地方都有電網(wǎng)建設(shè)工程項(xiàng)目。越是建設(shè)投資大的高壓線路越遠(yuǎn)離城市，建設(shè)地點(diǎn)多在高山密林等偏遠(yuǎn)地區(qū)，而且線路長(zhǎng)、跨域廣，容易成為管理和監(jiān)督的弱點(diǎn)和盲點(diǎn)，形成質(zhì)量安全隱患。

（二）施工企業(yè)較特殊，分包現(xiàn)象普遍

電網(wǎng)建設(shè)工程項(xiàng)目與房屋建筑等其他基本建設(shè)項(xiàng)目相比有其特殊性，施工企業(yè)需具備電力工程施工總承包的資質(zhì)，不同電壓等級(jí)的電網(wǎng)建設(shè)工程對(duì)施工企業(yè)資質(zhì)要求不同，分為特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)。當(dāng)前電力工程施工企業(yè)承攬電網(wǎng)建設(shè)工程項(xiàng)目存在分布不均衡的狀況，某些電力工程施工在招投標(biāo)環(huán)節(jié)管理得好可能會(huì)承攬更多的項(xiàng)目，為追求企業(yè)利潤(rùn)最大化，可能會(huì)出現(xiàn)承攬的項(xiàng)目超出自身承載能力的情況，通常會(huì)以勞務(wù)分包或?qū)I(yè)分包的方式將部分工作分包出去，在分包過(guò)程中容易出現(xiàn)違法分包和轉(zhuǎn)包的問(wèn)題，會(huì)使電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量安全失去保障。

（三）質(zhì)量安全要求高，一點(diǎn)影響一片

由于電網(wǎng)供電是從高壓線路逐步降壓至用戶(hù)需求的電壓，一條線路保障一片區(qū)域的供電，電壓等級(jí)越高的線路影響供電的范圍越大。如果線路某一個(gè)點(diǎn)出現(xiàn)了問(wèn)題，會(huì)影響到該條線路的正常運(yùn)行，就可能出現(xiàn)大面積停電。另外，由于很多高壓線路都穿過(guò)山林，線路的質(zhì)量安全問(wèn)題很可能導(dǎo)致森林火災(zāi)，威脅人民生命安全，損毀國(guó)家自然資源，造成的損失不可估量。

二、電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量安全審計(jì)主要內(nèi)容

電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量安全審計(jì)內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是法律法規(guī)和管理制度執(zhí)行是否有效；二是工程實(shí)體質(zhì)量安全是否滿(mǎn)足規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及設(shè)計(jì)要求，是否存在質(zhì)量問(wèn)題和安全隱患。法律法規(guī)和管理制度是否有效執(zhí)行是影響電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量是否安全的主要因素。

（一）法律法規(guī)和管理制度執(zhí)行方面

一是審查勘察設(shè)計(jì)情況?？辈煸O(shè)計(jì)階段不僅是確定工程項(xiàng)目造價(jià)的主要階段，也是工程質(zhì)量的決定性環(huán)節(jié)。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注勘察設(shè)計(jì)單位是否具備相應(yīng)資質(zhì)和技術(shù)實(shí)力，是否按照電力線路勘測(cè)規(guī)范與設(shè)計(jì)規(guī)范要求進(jìn)行勘察和設(shè)計(jì)，勘察成果與實(shí)際是否存在差異，設(shè)計(jì)深度是否符合要求。

二是審查分包管理情況。電網(wǎng)建設(shè)工程專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，線路點(diǎn)多面廣，且經(jīng)常高空作業(yè)、臨近帶電體作業(yè)，以及跨越高壓線、高鐵和高速公路等高風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)?！吨腥A人民共和國(guó)建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定，施工單位不得轉(zhuǎn)包或者違法分包工程。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注是否存在受施工企業(yè)本身承載能力有限、建設(shè)環(huán)境和條件不理想、地方保護(hù)主義等因素的影響，出現(xiàn)以勞務(wù)分包的合法形式來(lái)掩蓋違法分包和轉(zhuǎn)包的事實(shí)。

三是審查工程驗(yàn)收情況?！吨腥A人民共和國(guó)建筑法》和《建筑工程施工質(zhì)量驗(yàn)收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)法規(guī)對(duì)建設(shè)工程驗(yàn)收都作出具體的要求，企業(yè)內(nèi)部對(duì)電網(wǎng)建設(shè)工程各相關(guān)單位的職責(zé)和驗(yàn)收的內(nèi)容、程序等也都有明確的規(guī)定。但由于相關(guān)人員責(zé)任心不夠或者相關(guān)單位部門(mén)之間存在利益關(guān)系，工程驗(yàn)收不規(guī)范、流于形式的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注是否存在未按規(guī)定程序和內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收；項(xiàng)目驗(yàn)收資料不全，缺少隱蔽工程的驗(yàn)收記錄，缺少主要材料的抽檢報(bào)告；相關(guān)資料缺少監(jiān)理等相關(guān)人員簽字等問(wèn)題。

四是審查監(jiān)理履職情況。監(jiān)理單位代表建設(shè)單位對(duì)施工質(zhì)量實(shí)施監(jiān)理，并對(duì)施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任是工程質(zhì)量安全的一道重要保障。在電網(wǎng)建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，部分監(jiān)理單位盲目追求利益，可能存在監(jiān)理履職不到位的情況。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注是否存在以下問(wèn)題：一是總監(jiān)理工程師違規(guī)同時(shí)擔(dān)任多個(gè)項(xiàng)目總監(jiān)，未能按照合同約定在現(xiàn)場(chǎng)履職，相關(guān)簽字由他人代簽；二是監(jiān)理人員被施工單位拉攏，未能對(duì)重要材料、重點(diǎn)部位和關(guān)鍵工序進(jìn)行有效監(jiān)督，在虛假驗(yàn)收記錄中簽字；三是監(jiān)理人員玩忽職守，監(jiān)理內(nèi)容缺失，監(jiān)理資料不齊全，或者事后補(bǔ)充虛假的監(jiān)理資料。

（二）工程實(shí)體質(zhì)量安全方面

一是審查按圖施工情況。對(duì)于直觀可視的工程實(shí)體，施工單位一般會(huì)嚴(yán)格按圖施工，偷工減料往往發(fā)生在隱蔽工程中。在電網(wǎng)建設(shè)工程項(xiàng)目中，基礎(chǔ)的作用是確保桿塔不發(fā)生變形、傾倒或者下沉，線路的基礎(chǔ)工程是質(zhì)量安全管控的重點(diǎn)部位。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題。其一，竣工圖與施工圖不一致，未按圖施工。施工單位為節(jié)約材料減少成本，未按照施工圖施工，竣工圖中顯示的基礎(chǔ)尺寸比施工圖小。其二，竣工圖與施工圖一致，但與實(shí)際不一致，偷工減料。利用隱蔽工程問(wèn)題難以被發(fā)現(xiàn)的特點(diǎn)，偷工減料編制虛假竣工資料；利用電力線路長(zhǎng)度計(jì)算有難度，虛增線路長(zhǎng)度，多計(jì)列線路材料等。

二是審查材料使用情況。由于電網(wǎng)建設(shè)點(diǎn)多面廣、地區(qū)多偏遠(yuǎn)，施工材料的運(yùn)輸成本相對(duì)較高，施工企業(yè)為了取材方便和節(jié)約成本，可能采取就地取材的方式，材料質(zhì)量無(wú)法得到保證。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注是否存在：鐵塔基礎(chǔ)部分未按施工圖設(shè)計(jì)要求施工，基礎(chǔ)鋼筋的型號(hào)、數(shù)量和密度不達(dá)標(biāo)，基礎(chǔ)混凝土配合比不達(dá)標(biāo)，以漿砌塊石代替混凝土結(jié)構(gòu)等情況。

三是審查按規(guī)作業(yè)情況。在《電力建設(shè)安全工作規(guī)程》等規(guī)章制度中，對(duì)電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目施工安全質(zhì)量有相關(guān)規(guī)定。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注是否存在因管理不到位、相關(guān)人員能力不過(guò)關(guān)以及責(zé)任心不強(qiáng)等原因，出現(xiàn)未按規(guī)定施工影響工程質(zhì)量安全的情況。如鐵塔接地連接采用并溝線夾，未按規(guī)定要求焊接，連接部位未做防銹處理等，會(huì)導(dǎo)致接地不良，雷擊時(shí)可能會(huì)造成短路跳閘，影響線路安全運(yùn)行。

四是審查房屋拆遷情況。由于電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，在建設(shè)過(guò)程中征地及拆遷是一項(xiàng)重要工作。在電力安全工作規(guī)程中對(duì)民居建筑周?chē)邏壕€的安全距離有明確規(guī)定，所以在線路建設(shè)過(guò)程中必須對(duì)安全距離內(nèi)的房屋建筑進(jìn)行拆除，排除安全隱患。但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，由于政府的賠償標(biāo)準(zhǔn)與住戶(hù)的期望值有差距，以及各種當(dāng)?shù)乜陀^原因等，拆遷一直是個(gè)老大難問(wèn)題。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注是否存在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中有房屋拆遷不到位的情況。

三、電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量安全審計(jì)主要方法

（一）從設(shè)計(jì)資料與變更簽證入手，審計(jì)勘察設(shè)計(jì)的合規(guī)性。往往變更簽證量大的項(xiàng)目，其勘察設(shè)計(jì)可能存在不到位、深度不足的問(wèn)題，審計(jì)可以先梳理電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的變更簽證總體情況，快速將變更簽證量大的項(xiàng)目鎖定為疑點(diǎn)項(xiàng)目。再結(jié)合變更簽證的具體情況，對(duì)比勘察報(bào)告、初設(shè)報(bào)告、施工圖及設(shè)計(jì)說(shuō)明等成果資料，分析是否存在因勘察不到位或者設(shè)計(jì)深度不足造成重大施工變更，進(jìn)而影響工程建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量的問(wèn)題。

（二）從施工單位承載能力入手，審計(jì)分包管理的合法性。分析施工單位的承載能力，統(tǒng)計(jì)單位項(xiàng)目管理及施工人員的總體情況、施工設(shè)備臺(tái)賬，根據(jù)單位實(shí)際分析單位能夠組成多少項(xiàng)目部，能夠承攬多少量的工程項(xiàng)目，對(duì)比其一段時(shí)期內(nèi)實(shí)際承攬的項(xiàng)目，從而可以從總體上判斷是否存在違法分包和轉(zhuǎn)包的問(wèn)題。同時(shí)，抽查部分勞務(wù)分包或?qū)I(yè)分包比例較高的項(xiàng)目資料，對(duì)比承攬項(xiàng)目的合同和分包合同，審查施工過(guò)程及結(jié)算資料，核實(shí)其是否存在違法分包和轉(zhuǎn)包的事實(shí)。

（三）從工程竣工歸檔資料入手，審計(jì)驗(yàn)收管理的規(guī)范性。一是要看竣工歸檔資料是否齊全，特別是隱蔽工程的驗(yàn)收記錄、材料抽檢報(bào)告等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的資料是否齊全，往往缺少的部分可能就是存在質(zhì)量安全問(wèn)題的地方。二是要看驗(yàn)收資料中相關(guān)人員簽字和單位蓋章是否完整，有無(wú)代簽字的嫌疑，特別是電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目使用單位的簽字，如果建設(shè)項(xiàng)目有后遺癥，對(duì)使用單位影響最大。三是要注重各類(lèi)外部檢測(cè)報(bào)告的真實(shí)性，通過(guò)整體觀察判斷、檢查其蓋章是否鮮章等方法核實(shí)外部檢測(cè)報(bào)告是否偽造，通過(guò)電話或函證向檢測(cè)機(jī)構(gòu)核實(shí)。

（四）從項(xiàng)目總監(jiān)履歷信息入手，審計(jì)監(jiān)理履職的有效性。查詢(xún)統(tǒng)計(jì)一段時(shí)期內(nèi)監(jiān)理工程師的任職履歷，從而快速核實(shí)同一時(shí)段一人同時(shí)擔(dān)任多個(gè)建設(shè)工程項(xiàng)目總監(jiān)的問(wèn)題，并通過(guò)其他方式加以佐證，核實(shí)是否存在監(jiān)理未有效履職的問(wèn)題。如通過(guò)審查單位報(bào)賬記錄或者考勤記錄等，核實(shí)監(jiān)理某段時(shí)期的行程軌跡；要求監(jiān)理人員現(xiàn)場(chǎng)拍照、簽字，核實(shí)其當(dāng)時(shí)是否在建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)，并且比對(duì)項(xiàng)目資料中的簽字筆跡，看是否存在其他人員代簽的情況。

（五）從線路搶修文件記錄入手，審計(jì)實(shí)體質(zhì)量的合格性。通過(guò)檢索電力單位的搶修文件記錄，篩查出線路停電搶修記錄較多的線路，快速找準(zhǔn)疑點(diǎn)，再有針對(duì)性地現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)線路質(zhì)量安全情況。由于線路點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，受審計(jì)時(shí)間成本限制，審計(jì)人員不可能對(duì)整條線路的每個(gè)點(diǎn)都進(jìn)行核實(shí)，可以根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際，結(jié)合交通條件選取部分關(guān)鍵點(diǎn)位進(jìn)行重點(diǎn)檢查。

（六）從衛(wèi)星遙感技術(shù)應(yīng)用入手，審計(jì)線路運(yùn)行的安全性。衛(wèi)星遙感是以人造衛(wèi)星為平臺(tái)，從遠(yuǎn)距離、高空以至外層空間的平臺(tái)上，利用可見(jiàn)光、紅外、微波等探測(cè)儀器，通過(guò)攝影或掃描、信息感應(yīng)、傳輸和處理，識(shí)別地面物資的性質(zhì)和運(yùn)動(dòng)狀態(tài)的現(xiàn)代化技術(shù)。在電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量安全審計(jì)中，利用衛(wèi)星遙感技術(shù)可以查看線路施工前后圖像的變化，快速、準(zhǔn)確判斷是否有應(yīng)拆除的房屋實(shí)際未拆除，影響線路安全運(yùn)行。

四、強(qiáng)化電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量安全審計(jì)的相關(guān)配套措施

（一）加強(qiáng)理論研究，完善規(guī)章制度。目前，在電力企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理制度中已涉及工程安全質(zhì)量方面內(nèi)容，但是對(duì)于審計(jì)程序、方法及手段等缺少明確規(guī)定，所以在實(shí)施審計(jì)中均是根據(jù)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)在工程項(xiàng)目審計(jì)中適當(dāng)涉及安全質(zhì)量方面內(nèi)容。建議加強(qiáng)研究電網(wǎng)建設(shè)工程安全質(zhì)量審計(jì)的程序、方法及手段等內(nèi)容，明確制度規(guī)范，為審計(jì)實(shí)施提供遵循。

（二）抓好人才培養(yǎng)，鍛煉過(guò)硬隊(duì)伍。電網(wǎng)建設(shè)工程建設(shè)項(xiàng)目的技術(shù)性較強(qiáng)，對(duì)相關(guān)人員的安全意識(shí)和安全技能知識(shí)都有很高要求。目前，審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)與工程質(zhì)量安全管理審計(jì)工作的內(nèi)容和要求還不相匹配，缺少現(xiàn)場(chǎng)施工管理經(jīng)驗(yàn)豐富且熟知工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理的專(zhuān)業(yè)人才。建議一方面抽調(diào)具有豐富管理經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人才充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍，另一方面加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的工程質(zhì)量安全方面的知識(shí)培訓(xùn)。

（三）創(chuàng)新手段方法，提高審計(jì)效率。在電網(wǎng)建設(shè)工程質(zhì)量安全審計(jì)中，審計(jì)人員往往需要對(duì)單項(xiàng)工程的實(shí)體質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)，而建設(shè)項(xiàng)目隱蔽工程較多，如鐵塔基礎(chǔ)、埋地電纜等，以往的審計(jì)手段基本上是對(duì)驗(yàn)收資料進(jìn)行檢查復(fù)核，無(wú)法對(duì)實(shí)體工程質(zhì)量作出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。審計(jì)人員需要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)手段，運(yùn)用科學(xué)檢驗(yàn)方法和先進(jìn)檢測(cè)技術(shù)，有效開(kāi)展工程質(zhì)量安全審計(jì)。