淺談電子煙未來(lái)監(jiān)管方向

摘 要：2019年10月30日，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局及國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局聯(lián)合頒布了《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人面授電子煙侵害的通告》，首次在銷(xiāo)售人群限制上做了要求，算是緊急性針對(duì)未成年人群吸食電子煙做了限制。2021年3月22日，國(guó)家工信部發(fā)布了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例>的決定（征求意見(jiàn)稿）》，附加第65條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，這也是電子煙等新型煙草制品首次擬正式納入專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)管當(dāng)中，但目前也僅是初步明確了電子煙產(chǎn)品的監(jiān)管大方向，而具體配套的相關(guān)法律法規(guī)的修改、產(chǎn)業(yè)鏈條的管理等，目前仍在制定當(dāng)中。

關(guān)鍵詞：電子煙;現(xiàn)狀;監(jiān)管;方向

電子煙如今已經(jīng)成為了全世界煙民的一個(gè)流行話題，它從“出生”開(kāi)始，便以其時(shí)尚科技的外觀、多樣的口感以及號(hào)稱(chēng)較小的對(duì)個(gè)人的危害便開(kāi)始在煙民中興起一陣風(fēng)潮，新的電子煙民的加入與部分老煙民的轉(zhuǎn)向電子煙的使用，讓電子煙類(lèi)產(chǎn)品在卷煙市場(chǎng)中占有一席之地，作為傳統(tǒng)卷煙的替代品，電子煙市場(chǎng)占有率呈逐年上升趨勢(shì)。

但是隨之而來(lái)的，傳統(tǒng)法律領(lǐng)域卻未能及時(shí)跟進(jìn)對(duì)電子煙類(lèi)的監(jiān)管，電子煙類(lèi)產(chǎn)品的無(wú)序管理、行業(yè)的虛假宣傳、電子煙產(chǎn)品的質(zhì)量安全管控一直處于空白階段，電子煙從“出生”就一直處在灰色地帶。因此，本文將從電子煙國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀、電子煙管控中的問(wèn)題以及監(jiān)管方向探討電子煙發(fā)展的未來(lái)。

1 電子煙國(guó)內(nèi)外發(fā)展情況

1.1 國(guó)內(nèi)電子煙發(fā)展情況

電子煙于2003年由韓力申報(bào)發(fā)明專(zhuān)利，2004年中國(guó)如煙公司成立了首個(gè)銷(xiāo)售電子煙的企業(yè)。此后，電子煙作為一種新興制品，在短短的17年時(shí)間，在全球飛速發(fā)展。2020年，我國(guó)電子煙產(chǎn)品產(chǎn)量增長(zhǎng)至1.03億套，電子煙配套產(chǎn)品產(chǎn)量約為14.35億個(gè)。我國(guó)電子煙行業(yè)規(guī)模總計(jì)約58億元。

我國(guó)吸煙人口基數(shù)已經(jīng)超過(guò)3億人，人群吸煙率達(dá)到了盡三成，是名副其實(shí)的全球吸煙大國(guó)。而與之配套的，2019年數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)電子煙創(chuàng)業(yè)注冊(cè)企業(yè)已經(jīng)達(dá)到20余家，其中，2018年開(kāi)始，電子煙行業(yè)創(chuàng)業(yè)企業(yè)注冊(cè)就開(kāi)始井噴式增長(zhǎng)。

在國(guó)際市場(chǎng)上，我國(guó)并沒(méi)有生產(chǎn)電子煙的上市企業(yè)，在電子煙市場(chǎng)中，我國(guó)主要處于產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的前端和后端，面對(duì)規(guī)模日益增長(zhǎng)的電子煙市場(chǎng)，我國(guó)作為電子煙的初生國(guó)家，顯然需要保持住先發(fā)優(yōu)勢(shì)，努力成為電子煙市場(chǎng)發(fā)展大國(guó)，而配套的行業(yè)監(jiān)管，就是維護(hù)電子煙良性發(fā)展的基石。

1.2 國(guó)外電子煙市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀

早在2010年左右，國(guó)際電子煙市場(chǎng)主要大國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始針對(duì)電子煙監(jiān)管進(jìn)行了一系列政策探討。國(guó)際市場(chǎng)上針對(duì)電子煙產(chǎn)品的分類(lèi)主要集中在醫(yī)藥制品或者是煙草產(chǎn)品，而根據(jù)分類(lèi)的不同也交由不同的專(zhuān)業(yè)對(duì)口部門(mén)來(lái)出臺(tái)政策、實(shí)施監(jiān)管。而在政策層面，主要集中在產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)批發(fā)許可、銷(xiāo)售人群限制等方面。2018年，美國(guó)爆發(fā)電子煙肺炎，俗稱(chēng)白肺病，進(jìn)一步迫使卷煙監(jiān)管力度更進(jìn)一步，對(duì)電子煙的口味管理也由此誕生。

1.3 我國(guó)電子煙監(jiān)管新政策

2019年10月30日，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局及國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局聯(lián)合頒布了《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人面授電子煙侵害的通告》，首次在銷(xiāo)售人群限制上做了要求，算是緊急性針對(duì)未成年人群吸食電子煙做了限制。2021年3月22日，國(guó)家工信部發(fā)布了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例>的決定（征求意見(jiàn)稿）》，附加第65條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，這也是電子煙等新型煙草制品首次擬正式納入專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)管當(dāng)中，但目前也僅是初步明確了電子煙產(chǎn)品的監(jiān)管大方向，而具體配套的相關(guān)法律法規(guī)的修改、產(chǎn)業(yè)鏈條的管理等，目前仍在制定當(dāng)中。

2 電子煙產(chǎn)品簡(jiǎn)介

電子煙目前缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的定義。它主要是一種模仿卷煙的電子產(chǎn)品，主要由煙油、加熱系統(tǒng)、電源和過(guò)濾嘴四部分組成。電子煙嚴(yán)格來(lái)說(shuō)有兩種類(lèi)別，一種是開(kāi)放式電子煙，煙機(jī)和煙油是分開(kāi)銷(xiāo)售的，需要自己將煙油注入空煙彈和煙機(jī)，優(yōu)點(diǎn)是可以自行制作喜歡口味的煙油;一種是封閉式電子煙，是相對(duì)主流的電子煙模式，煙油事先灌裝在煙彈當(dāng)中，有換彈或者是一次性使用的特性。

電子煙產(chǎn)業(yè)鏈主要就在于霧化體系和煙油，霧化設(shè)備就是煙機(jī)和煙彈兩樣，核心材料就是發(fā)熱芯，目前在霧化設(shè)備方面，我國(guó)積累的經(jīng)驗(yàn)較為豐富，水平也比較高。煙油原料主要的區(qū)別就在于保護(hù)包含尼古丁，這也是將電子煙分在醫(yī)藥制品或煙草制品的區(qū)別。

3 目前我國(guó)電子煙行業(yè)存在的問(wèn)題

3.1 法律法規(guī)管理滯后的風(fēng)險(xiǎn)

如前所述，電子煙作為新興產(chǎn)品存在僅有17年的發(fā)展歷程，且隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的開(kāi)啟，傳統(tǒng)卷煙市場(chǎng)和電子煙市場(chǎng)都面臨著銷(xiāo)售模式的巨大變化，在對(duì)電子煙的整個(gè)成分研究、生產(chǎn)過(guò)程研究、銷(xiāo)售模式研究等各類(lèi)領(lǐng)域，目前我國(guó)的配套法律制度均存在明顯的滯后性，在對(duì)電子煙市場(chǎng)的管理方面目前也僅是明確了由煙草專(zhuān)賣(mài)局作為專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法管理部門(mén)，如《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》中第24條，關(guān)于無(wú)證銷(xiāo)售50條以上卷煙視為違法的規(guī)定，電子煙的銷(xiāo)售就陷入了無(wú)法可依的困境，如何界定電子煙的違法銷(xiāo)售行為，需要進(jìn)一步確認(rèn)。

3.2電子煙行業(yè)虛假宣傳的亂象

無(wú)論是傳統(tǒng)卷煙還是電子煙，在吸食過(guò)程中都是會(huì)產(chǎn)生焦油等危害物質(zhì)。目前，電子煙已經(jīng)被確認(rèn)為卷煙類(lèi)產(chǎn)品，接受了《實(shí)施條例》和《廣告法》的共同管理，自然也和傳統(tǒng)卷煙一樣，將不再能做廣告宣傳。但因其仍然出于多家生產(chǎn)企業(yè)門(mén)下生產(chǎn)，出于追逐利潤(rùn)的目的，在市場(chǎng)監(jiān)管不能到位的情況下，各類(lèi)變相宣傳仍然大量存在，且宣傳內(nèi)容存在夸大、虛假成分，對(duì)于電子煙目前也沒(méi)有強(qiáng)制使用“吸煙有害健康”等強(qiáng)制性標(biāo)語(yǔ)。

3.3 電子煙危害元素的無(wú)法把握

電子煙長(zhǎng)期以來(lái)歐變宣傳為“無(wú)毒、無(wú)害”等形象，因?yàn)樾蜗蟮撵趴帷⒏鞣N香精添加劑的使用，吸引了大量年輕人嘗試使用電子香煙。但多項(xiàng)數(shù)據(jù)證明，年輕人吸食電子香煙往往是吸食傳統(tǒng)香煙的開(kāi)始，其他的危害還有添加劑超標(biāo)濫用、劣質(zhì)電子器件爆裂、突然著火等危險(xiǎn)，2018年爆發(fā)的電子煙肺炎事件證明，對(duì)于電子煙添加劑的危害性我們了解程度依然不夠。

4 電子煙監(jiān)管方向探討

4.1 推進(jìn)電子煙監(jiān)管法治化

以工信部《征求意見(jiàn)稿》為依據(jù)，加快推進(jìn)電子煙監(jiān)管法治化。首當(dāng)其沖的，就是加快對(duì)《煙草專(zhuān)賣(mài)法》及《實(shí)施條例》的修改，盡快針對(duì)電子煙相關(guān)生產(chǎn)方式及特性的研究，配套出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、使用者進(jìn)行規(guī)范。從生產(chǎn)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，核心成分、產(chǎn)品功能、消費(fèi)方式以及推廣宣傳方式都必須做出明確說(shuō)明，在產(chǎn)品醒目位置需要標(biāo)識(shí)“吸煙有害健康”等標(biāo)語(yǔ);從產(chǎn)品轉(zhuǎn)運(yùn)輸環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，則需要明確產(chǎn)品轉(zhuǎn)運(yùn)數(shù)量、方式，需要辦理的相關(guān)證件，必須嚴(yán)格按照專(zhuān)賣(mài)品進(jìn)行管理。除開(kāi)煙草相關(guān)法律法規(guī)，產(chǎn)品質(zhì)量管理、稅務(wù)相關(guān)法律，也需要協(xié)調(diào)配合盡快進(jìn)行調(diào)整。

4.2 加快形成對(duì)電子煙產(chǎn)業(yè)的科學(xué)論證及研究

在生產(chǎn)領(lǐng)域，我國(guó)目前是走在世界前列的。但是，對(duì)于電子煙產(chǎn)品的規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)、添加劑使用的科學(xué)研究，更多的是經(jīng)驗(yàn)主義，而無(wú)足夠的科學(xué)依據(jù)。作為一款只加熱不燃燒的化學(xué)合成的產(chǎn)物，面向的消費(fèi)群體目前是整個(gè)人群。一旦標(biāo)準(zhǔn)空泛，沒(méi)有有效的依據(jù)引導(dǎo)企業(yè)按規(guī)則生產(chǎn)，對(duì)吸食人群造成的危害是顯而易見(jiàn)的。在沒(méi)有足夠權(quán)威有效的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)前，不法商家往往是通過(guò)買(mǎi)通、勾結(jié)相關(guān)的雜牌協(xié)會(huì)、機(jī)構(gòu)，開(kāi)具產(chǎn)品“無(wú)毒、無(wú)害”等證明，更有違法企業(yè)直接通過(guò)二手電子煙設(shè)備改造，降低成本，坑害消費(fèi)者。國(guó)家煙草管理機(jī)構(gòu)作為煙草產(chǎn)品的監(jiān)管主體單位，顯然需要進(jìn)一步發(fā)揮自身職能，成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，制定電子煙市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 加強(qiáng)對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法的嚴(yán)肅性

在無(wú)確切證據(jù)及科學(xué)依據(jù)之前，地方煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)該依據(jù)《實(shí)施條例》進(jìn)行擴(kuò)大解釋?zhuān)娼闺娮訜煯a(chǎn)品的廣告推廣、贊助及銷(xiāo)售。在相關(guān)的《煙草專(zhuān)賣(mài)法》及《實(shí)施條例》沒(méi)有做明確的修改之前，配合其他相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)限制電子煙產(chǎn)品在各地方銷(xiāo)售點(diǎn)及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的銷(xiāo)售，這既是出于對(duì)廣大社會(huì)群眾負(fù)責(zé)任的精神，也是正確規(guī)范卷煙市場(chǎng)的應(yīng)有之義。另外，作為一種新型的卷煙專(zhuān)賣(mài)品，電子煙銷(xiāo)售也應(yīng)配發(fā)專(zhuān)門(mén)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，無(wú)證照經(jīng)營(yíng)需被視為違法行為。

4.4 加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的正確宣傳

目前，市場(chǎng)上充斥著各類(lèi)商家基于盈利目的的電子煙宣傳內(nèi)容，如電子煙“無(wú)害”論，有電子煙“有益戒煙”論，更有甚者，部分商家借鑒了檳榔行業(yè)中關(guān)于“枸杞檳榔”補(bǔ)益的說(shuō)法，宣傳其煙彈中加入了多種補(bǔ)益材料，對(duì)身體“有益”。作為煙草管理單位，顯然需要在基于客觀科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，填補(bǔ)上向公眾宣傳的官方空白面，以煙草管理部門(mén)為唯一的普及、宣傳口，向公眾推廣電子煙的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，消除市場(chǎng)上長(zhǎng)期充斥的電子煙無(wú)毒、無(wú)害、是戒煙神器的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，向大眾標(biāo)明電子煙就是卷煙的常識(shí)，其依然是有害的、會(huì)成癮的。

4.5 加強(qiáng)多部門(mén)的協(xié)同配合

在國(guó)外，如日本、英國(guó)等電子煙銷(xiāo)售先進(jìn)國(guó)家，將電子煙納入了“醫(yī)藥產(chǎn)品”進(jìn)行管理，依據(jù)是煙彈中的添加成分屬于傳統(tǒng)醫(yī)藥領(lǐng)域管理范疇。足以說(shuō)明，電子煙的管理，屬于一個(gè)多部門(mén)參與的領(lǐng)域。根據(jù)我國(guó)的具體情況來(lái)說(shuō)，納入卷煙制品，接受煙草專(zhuān)賣(mài)管理，同時(shí)，協(xié)同醫(yī)藥、市場(chǎng)監(jiān)督進(jìn)行管理，共同探索電子煙生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用等環(huán)節(jié)的管理依據(jù)、模式，如此，電子煙管控有望得到進(jìn)一步改善。

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作者簡(jiǎn)介：

梁杰，男，漢族，湖南婁底人，19880703，本科，研究方向法律 專(zhuān)賣(mài)稽查員。