農(nóng)作物種子監(jiān)管中的雙隨機模式應(yīng)用

熊羅森

（湖北省武穴市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，武穴 435400）

隨著國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58 號）和國務(wù)院《關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2019〕5 號）的全面實施，各地各部門紛紛出臺配套規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也先后印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部推廣隨機抽查工作實施方案》（農(nóng)政發(fā)〔2015〕4 號）和《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展隨機抽查監(jiān)督檢查事項清單》（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第102 號），將“種子監(jiān)督抽查，種畜禽質(zhì)量監(jiān)督檢查，桑蠶、柞蠶種質(zhì)量監(jiān)督抽查”等14 項隨機抽查監(jiān)督檢查事項納入清單管理，由此，正式啟動了種子監(jiān)管中的雙隨機模式。

為了便于基層全面開展農(nóng)作物種子雙隨機執(zhí)法監(jiān)管工作，降低監(jiān)管成本，防范執(zhí)法風(fēng)險，優(yōu)化種子生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，本文通過對種子常規(guī)監(jiān)管的特點進(jìn)行分析，提出了農(nóng)作物種子雙隨機監(jiān)管的原則、要求、方法和步驟，供執(zhí)法工作者參考。

1 農(nóng)作物種子常規(guī)監(jiān)管

1.1 監(jiān)管主體《種子法》規(guī)定，縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是農(nóng)作物種子的監(jiān)管主體，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可以依法委托種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)對種子質(zhì)量進(jìn)行檢驗，其所屬的綜合執(zhí)法機構(gòu)或者受其委托的種子管理機構(gòu)可以開展種子執(zhí)法相關(guān)工作。由此可見，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門所屬的綜合執(zhí)法機構(gòu)或者受其委托的種子管理機構(gòu)、種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)均可依法承擔(dān)相應(yīng)的種子監(jiān)管工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門持有執(zhí)法證件的工作人員都可以從事種子執(zhí)法監(jiān)管工作。

1.2 監(jiān)管方式從現(xiàn)行法律規(guī)定看，種子監(jiān)管機構(gòu)主要通過現(xiàn)場檢查，對種子進(jìn)行取樣測試、試驗或者檢驗，查閱和復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿、生產(chǎn)經(jīng)營檔案及其他有關(guān)資料，查封、扣押違法生產(chǎn)經(jīng)營的種子，以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備，查封違法從事種子生產(chǎn)經(jīng)營活動的場所等方式，實現(xiàn)管理目的。在基層種子管理工作中，種子監(jiān)管機構(gòu)一般通過以下5 種方式進(jìn)行種子監(jiān)管：（1）頒發(fā)種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證件；（2）對經(jīng)營不再分裝的包裝種子進(jìn)行登記備案；（3）到種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)或門店現(xiàn)場檢查；（4）種子案件查處；（5）處理種子質(zhì)量糾紛。

1.3 監(jiān)管內(nèi)容從農(nóng)作物種子日常監(jiān)管看，主要是針對種子生產(chǎn)經(jīng)營主體的合法性，種子質(zhì)量的可靠性，品種的真實性，包裝、標(biāo)簽和使用說明的規(guī)范性，審定登記的合規(guī)性，品種權(quán)的保護(hù)性，生產(chǎn)經(jīng)營的可追溯性等方面進(jìn)行監(jiān)督檢查。具體內(nèi)容包括：種子質(zhì)量是否合格，標(biāo)簽是否規(guī)范，主要農(nóng)作物品種是否通過審定，非主要農(nóng)作物品種是否與登記內(nèi)容一致，引種是否合法，品種有沒有侵權(quán)，種子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營檔案、種子生產(chǎn)基地書面委托生產(chǎn)合同、委托生產(chǎn)備案等情況是否符合規(guī)定。

1.4 存在問題從全國人大常委會《種子法》執(zhí)法檢查組反饋的報告看，現(xiàn)階段《種子法》實施中存在五大問題：一是種子資源保護(hù)滯后；二是種業(yè)科技創(chuàng)新不夠；三是種子龍頭企業(yè)普遍不強；四是監(jiān)管能力偏弱；五是種業(yè)保障不到位[1]。在基層，種子監(jiān)管還存在執(zhí)法力量不足、執(zhí)法經(jīng)費短缺、執(zhí)法裝備投入不足、種子檢驗設(shè)施不健全等問題。

2 農(nóng)作物種子雙隨機監(jiān)管

2.1 監(jiān)管原則農(nóng)作物種子雙隨機監(jiān)管改變了過去種子管理機構(gòu)獨家管理隨意檢查的形式，變成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門或與其他行政機關(guān)聯(lián)合行動隨機抽查或部門內(nèi)多機構(gòu)共同管理隨機檢查的格局，在開展具體工作時應(yīng)遵循6個原則：一是屬地管理原則?？h級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)根據(jù)其管轄范圍和法定職權(quán)編制一單兩庫，即隨機抽（檢）查事項清單、執(zhí)法檢查人員名錄庫、隨機抽（檢）查對象名錄庫。二是抽（檢）查隨機原則。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)通過搖號或機選等方式從執(zhí)法檢查人員名錄庫、隨機抽（檢）查對象名錄庫中隨機抽取執(zhí)法檢查人員和檢查對象。三是抽（檢）查適度原則。隨機抽（檢）查的比例和頻次既要保證必要的抽（檢）查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過多和執(zhí)法擾民。四是檢查例外原則。核實投訴、舉報線索或辦理其他部門移送、上級部門交辦的案件以及對發(fā)現(xiàn)的違法行為依法進(jìn)行查處，原則上均不適用雙隨機監(jiān)管模式。五是依法處理原則。對抽（檢）查發(fā)現(xiàn)的違法行為，必須依法予以查處，屬于其他部門管轄的，應(yīng)當(dāng)及時移送相關(guān)部門查處，涉嫌構(gòu)成犯罪的，依法移送公安機關(guān)追究刑事責(zé)任。六是結(jié)果公開原則。雙隨機抽（檢）的結(jié)果必須在公眾可以查閱的位置及時公開。

2.2 監(jiān)管要求由于農(nóng)作物種子雙隨機監(jiān)管以抽查為主要監(jiān)管形式，以信用管理為監(jiān)管基礎(chǔ)，因此，開展農(nóng)作物種子雙隨機監(jiān)管工作時，應(yīng)注意把握好以下6點要求：一是建立隨機抽（檢）查對象名錄庫時應(yīng)將本地種子生產(chǎn)經(jīng)營單位和個人全部納入，對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題較多的企業(yè)以及被舉報、投訴較多的門店，可以單獨建立重點對象名錄庫重點管理。二是執(zhí)法檢查人員名錄庫由各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門分級建立。上級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可以將基層執(zhí)法骨干單獨建庫，從中抽取執(zhí)法人員參與本級種子雙隨機抽（檢）查活動。開展跨部門跨區(qū)域聯(lián)合檢查活動的，可以并庫抽取執(zhí)法檢查人員。執(zhí)法檢查人員與檢查對象有利害關(guān)系的，應(yīng)依法回避。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門還可以根據(jù)工作實際，建立專家?guī)?，必要時抽取專家參與雙隨機抽（檢）查活動。三是雙隨機監(jiān)管應(yīng)按照種子年度抽（檢）查計劃或種子專項抽（檢）查方案統(tǒng)一部署安排[2]，檢查對象和執(zhí)法檢查人員均須通過搖號、機選等方式，從抽（檢）查對象名錄庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫中隨機抽取。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門也可以根據(jù)需要，采取定向抽（檢）查和不定向抽（檢）查方式，確保執(zhí)法效能。在采取搖號、機選等方式隨機抽取檢查對象和選派執(zhí)法檢查人員時，應(yīng)當(dāng)采取錄音、錄像等方式記錄抽（檢）查過程，確保全程留痕，責(zé)任可追溯。四是抽（檢）查品種、檢查對象比例和頻次應(yīng)根據(jù)本地農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)以及種子生產(chǎn)經(jīng)營主體實際情況，結(jié)合種子生產(chǎn)經(jīng)營特點合理確定。對列入“重點對象名錄庫”的市場主體，要適當(dāng)加大隨機抽（檢）查力度，提高抽（檢）查比例和頻次，對主要農(nóng)作物品種和種子生產(chǎn)基地要做到全覆蓋，其他檢查對象的隨機抽（檢）查比例應(yīng)不低于檢查對象名錄庫的10%，抽（檢）查頻次每年應(yīng)確保春秋季各抽（檢）查一次。對于近年來監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)有問題的企業(yè)和品種，以及被舉報、投訴較多的門店，應(yīng)納入重點對象名錄庫管理。監(jiān)督抽查中抽取樣品數(shù)量應(yīng)占被抽查企業(yè)和門店生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)作物品種數(shù)量的60%以上?？梢耘c農(nóng)藥、肥料等其他抽（檢）查事項合并開展檢查的，應(yīng)一起部署一同安排，確保每家農(nóng)資經(jīng)營門店的檢查頻次不超過規(guī)定次數(shù)。五是抽（檢）查必須符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)定，抽（檢）查工作結(jié)束后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)向被檢查對象反饋檢查結(jié)果，并在辦公場所或通過官方網(wǎng)站等方式向社會公布檢查處理結(jié)果，立案查處的還應(yīng)按照《農(nóng)業(yè)行政處罰案件信息公開辦法》的要求，及時公開行政處罰案件信息。六是應(yīng)當(dāng)將嚴(yán)重違法違規(guī)市場主體的行政處罰信息，納入企業(yè)社會信用記錄，與相關(guān)部門實現(xiàn)信息共享，實施聯(lián)合懲戒，讓失信者一處違法、處處受限。

2.3 監(jiān)管方法一是建立監(jiān)管平臺。要以全國信用信息共享平臺和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等為依托，加快建成省級“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作平臺[3]，省市縣執(zhí)法部門相關(guān)監(jiān)管信息通過省級平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，上下聯(lián)動（圖1）。二是實施公正監(jiān)管。要依法編制種子隨機抽（檢）查事項清單、檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，嚴(yán)格按照隨機抽（檢）查年度工作計劃，開展種子雙隨機監(jiān)管工作。三是推進(jìn)綜合監(jiān)管。要建立跨區(qū)域、跨部門執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機制，實現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、違法線索互聯(lián)、處理結(jié)果互認(rèn)，消除監(jiān)管死角，降低執(zhí)法監(jiān)管成本。

圖1 “雙隨機、一公開”執(zhí)法監(jiān)管示意圖

2.4 監(jiān)管步驟抽查程序示意圖見圖2。一是種子管理機構(gòu)依法編制農(nóng)作物種子隨機抽（檢）查事項清單，制定種子年度抽（檢）查計劃或種子專項抽（檢）查方案。農(nóng)作物種子隨機抽（檢）查事項清單應(yīng)包括隨機抽（檢）查的事項名稱、抽（檢）查主體、抽（檢）查依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、抽（檢）查對象、抽（檢）查方式、抽（檢）查內(nèi)容、抽（檢）查要求等，并在網(wǎng)上和辦公場所公示。一般包括種子質(zhì)量監(jiān)督抽（檢）查、種子生產(chǎn)基地專項檢查、一般性執(zhí)法檢查等事項。二是法制工作機構(gòu)制定雙隨機執(zhí)法監(jiān)管年度計劃，編制隨機抽（檢）查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，在網(wǎng)上和辦公場所公示。種子隨機抽（檢）查對象名錄庫應(yīng)包括轄區(qū)內(nèi)全部種子生產(chǎn)經(jīng)營者，檢查對象信息應(yīng)包括檢查對象營業(yè)執(zhí)照基本信息（企業(yè)統(tǒng)一信用代碼），法定代表人、負(fù)責(zé)人和經(jīng)營者居民身份證號碼和聯(lián)系方式，種子生產(chǎn)經(jīng)營地址（包括生產(chǎn)基地、倉儲、門店等具體地址），以及其他必要信息。執(zhí)法檢查人員名錄庫應(yīng)包括本部門全部持有執(zhí)法證件的人員，并根據(jù)工作變動、崗位調(diào)整等因素及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，對于種子管理機構(gòu)、種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)等未取得執(zhí)法證件但有相應(yīng)專業(yè)職稱的人員，可建立專家名錄庫。執(zhí)法檢查人員信息應(yīng)包括所在單位、姓名、性別、年齡、政治面貌、學(xué)歷學(xué)位、所學(xué)專業(yè)、職業(yè)資格、所在崗位、職務(wù)、農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作年限、證件號碼、專長信息、業(yè)績信息等內(nèi)容[4]。三是法制工作機構(gòu)按照雙隨機執(zhí)法監(jiān)管年度計劃和種子專項抽（檢）查方案要求，通過搖號或機選，確定檢查對象名單和任務(wù)執(zhí)行人名單。四是任務(wù)小組持執(zhí)法證和抽（檢）查文件開展現(xiàn)場抽（檢）查工作，發(fā)現(xiàn)違法情形應(yīng)依法予以處罰的，將相關(guān)材料轉(zhuǎn)交綜合執(zhí)法機構(gòu)立案查處，無違法情形的，檢查材料交給種子管理機構(gòu)存檔。五是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門公示檢查結(jié)果。

3 農(nóng)作物種子監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變面臨的問題與對策

從種子常規(guī)監(jiān)管的形勢及監(jiān)管手段、方式、問題及相關(guān)法律法規(guī)看，推行種子領(lǐng)域雙隨機監(jiān)管，既是當(dāng)前深化“放、管、服”改革的需要，也是解決長期困擾種業(yè)發(fā)展的有效途徑，是積極可行的得力舉措。但是實施雙隨機監(jiān)管模式中，必須做到系統(tǒng)監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管、公正監(jiān)管、廉潔監(jiān)管、信用監(jiān)管，同時，注意在監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變過程中可能出現(xiàn)的新問題。

3.1 種子管理體系與雙隨機監(jiān)管銜接的問題種子常規(guī)監(jiān)管通常是由各級種子管理機構(gòu)根據(jù)上級管理機構(gòu)安排，結(jié)合各地實際，開展種子監(jiān)管工作。實行雙隨機執(zhí)法監(jiān)管模式后，種子管理由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的一個機構(gòu)獨立管理向多個機構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變，管理方式由全覆蓋一體化管理向比例化組合管理轉(zhuǎn)變。因此，必須建立上下順暢管理有效的新型管理體系。

3.2 種子監(jiān)管經(jīng)費、裝備充分保障的問題種子常規(guī)監(jiān)管中，種子監(jiān)管經(jīng)費一般都是單獨預(yù)算或在相關(guān)項目內(nèi)安排，種子檢驗等設(shè)備、執(zhí)法取證裝備也是自上而下逐步解決的。實行雙隨機執(zhí)法監(jiān)管模式后，種子管理機構(gòu)獨立承擔(dān)的事務(wù)將相對減少，管理職能也會隨之弱化。因此，必須明確種子管理機構(gòu)的經(jīng)費渠道，確保種子檢查檢驗和新品種示范推廣能力不下降。

3.3 雙隨機執(zhí)法監(jiān)管中的種子管理責(zé)任邊界問題種子管理專業(yè)性非常強，因此在監(jiān)督抽（檢）查中，一般要求到被抽（檢）查企業(yè)進(jìn)行扦樣時，至少有一名持種子檢驗員證的扦樣員。而且，由于種子產(chǎn)品的區(qū)域性、周期性和季節(jié)性特征明顯，因此要求抽（檢）查人員具有相應(yīng)的種子專業(yè)基礎(chǔ)。而雙隨機執(zhí)法監(jiān)管中種子抽（檢）查人員組成復(fù)雜，難以保證圓滿完成抽（檢）查任務(wù)，由此導(dǎo)致的失職失責(zé)難以追究。因此，必須盡快培養(yǎng)全能執(zhí)法監(jiān)管人員，出臺種子監(jiān)管追責(zé)問責(zé)辦法，明確追責(zé)情形和免責(zé)情形。