沈陽市河長制技術(shù)保障體系研究

趙 博 張更元

(1.遼寧江河水利水電新技術(shù)設(shè)計研究院有限公司，遼寧 沈陽 110003；2.沈陽市河長制辦公室、沈陽市水務(wù)事務(wù)服務(wù)與行政執(zhí)法中心，遼寧 沈陽 110016)

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院始終高度重視水安全和河湖管理保護工作。2017年2月14日，遼寧省政府辦公廳印發(fā)了《遼寧省實施河長制工作方案》(遼政辦發(fā)〔2017〕30號)，2017年6月沈陽市委辦公廳和市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《沈陽市實施河長制工作方案》，標(biāo)志著沈陽市河長制工作全面展開。

沈陽市于2017年設(shè)立河長制辦公室以來，已經(jīng)形成了常態(tài)化運行，河長制辦公室與市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任的市級河長間建立起了獨立且順暢的通信渠道，做到了“日事日結(jié)”。在省政府“五水共治、五措并舉”方針的要求下，沈陽市河長辦不斷壓實巡河、治河及護河職責(zé)，成了遼寧省市級河長制工作的先鋒。這其中，科學(xué)合理的技術(shù)支撐是沈陽市河長制工作得以順利開展并取得顯著成效的關(guān)鍵。

1 河長制技術(shù)保障體系的構(gòu)建

隨著沈陽市河長制的深入推進，河長制辦公室與各級河長組成了全方位的治河隊伍，既有實際管理的行政人員，又有水利、環(huán)保、城市建設(shè)等多個專業(yè)的技術(shù)服務(wù)部門的支撐，共同有效推動河長制“有名”向“有實”的轉(zhuǎn)變。沈陽市河長制辦公室采用尋求技術(shù)服務(wù)和第三方監(jiān)督的方式，落實了一大批技術(shù)支撐項目，涵蓋規(guī)劃、方案、信息化、宣傳、監(jiān)督、評估等多個方面，建立了完善的技術(shù)保障體系。

a.“一河一策”是綱領(lǐng)?！耙缓右徊摺笔侨嫱菩泻娱L制的重要組成部分，是實施河湖治理的指導(dǎo)性方略，通過發(fā)現(xiàn)問題、制定目標(biāo)、明確任務(wù)措施和責(zé)任、制定方案，明確各行業(yè)的治理重點。

b.“河湖劃界”是基礎(chǔ)。通過測量和計算，明確河流岸線和管理保護的清晰界限，是開展河流“清四亂”和執(zhí)法監(jiān)管的基礎(chǔ)技術(shù)要件，是執(zhí)法依據(jù)。

c.全方位巡河是保障。河流治理工作進展及日常問題巡視，都是在各級河長巡河、民間組織和第三方日常監(jiān)督下完成的，通過采用無人機和巡河APP，讓河流問題無處遁形，得到最快速有效的解決。

d.項目后評估是鞏固。通過對項目實施內(nèi)容進度及資金使用情況的評價，建立適宜的指標(biāo)體系來評估項目建設(shè)效果，查找存在問題并給出合理化的改進意見，是對河長制工作的一種考核和鞏固。

沈陽市河長制技術(shù)保障體系構(gòu)建見圖1。

圖1 沈陽市河長制技術(shù)保障體系構(gòu)建

2 沈陽市河長制技術(shù)保障體系

2.1 “一河一策”方案編制

沈陽市地域遼闊，河流眾多，流域水土條件、經(jīng)濟發(fā)展水平和河流存在的問題各不相同。沈陽市河長辦于2017年組織編制了市管34條河流和沈陽境內(nèi)的省管54條河流的“一河一策”方案(2018—2020年)，并由分管市級河長簽發(fā)和發(fā)布實施，在河長制管理工作中發(fā)揮了重要作用。沈陽市“一河一策”方案具有自身的特色，總結(jié)出了如下經(jīng)驗：

a.掌握基層需求。調(diào)查過程中主動請教當(dāng)?shù)鼗鶎雍娱L辦，詳細(xì)詢問河流情況，了解實際問題，方案編制不流于表面，真實地反映河流兩岸居民訴求和管理問題，如調(diào)查過程中了解到老窯河的河道下切嚴(yán)重，兩岸防洪存在安全隱患等問題。

b.部門聯(lián)動，聽取各方建議。河長制管理和“一河一策”方案的制定都是多部門協(xié)同完成的工作，在沿河調(diào)查的過程中橫向到各部門聽取治河的重點問題、治理方法措施，方案制定后再發(fā)至各相關(guān)責(zé)任部門征求意見，反饋修改。做到行政管理與技術(shù)支撐的匹配，快速、有序、持久、健康地促進了河流的治理和保護。

c.增加自定義內(nèi)容。在水利部總體要求的基礎(chǔ)上沈陽市方案編制增加了水系河流的關(guān)聯(lián)分析，在水污染等重點問題上對河流進行分類，按照農(nóng)村河流、城鄉(xiāng)結(jié)合段河流、城區(qū)河流的不同污染程度進行分類，并對黑臭水體河流開具治理清單。另外在方案中，除制定了工程措施外，還增加了治理的管理措施和群眾參與措施，盡可能地調(diào)動群眾積極性，讓治河成為全社會的行為。

d.按水系匯編“一河一策”方案。先以每一條河流為單元，詳細(xì)調(diào)查，摸清河流現(xiàn)狀、存在問題，制定治理措施，形成了每條河流的單行本方案。然后按照市級河長設(shè)置，以市級河長分管的水系為單元，對88條河方案進行匯總分析和有機整合，形成14個水系方案，對水系共性問題重新梳理，理清河流治理方案，繪制河流治理存在問題及整改措施魚刺圖(見圖2)，讓水系及河流治理內(nèi)容清晰，便于管理與實施，更好地發(fā)揮“一河一策”的技術(shù)優(yōu)勢。

圖2 沈陽市河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)存在問題及整改措施魚刺圖

2.2 河湖劃界

貫徹落實《水利部關(guān)于加快推進河湖管理范圍劃定工作的通知》(水河湖〔2018〕314號)、《遼寧省河湖管理范圍劃定工作實施方案》(遼水河湖轉(zhuǎn)〔2019〕43號)，以相關(guān)法律、法規(guī)、技術(shù)要求等為依據(jù)，沈陽市目前已完成流域面積1000km2以上的8條河流和4個湖泊管理范圍劃定，11月底完成全市流域面積50km2(含)以上97條河流管理范圍劃定。另外，各縣區(qū)還依據(jù)屬地管理模式，對管轄權(quán)限內(nèi)的重點河流進行了管理范圍的劃定。相關(guān)成果已經(jīng)完成了審查，多條河流依據(jù)劃界成果，正在開展河流岸線規(guī)劃的編制。通過劃定河道管理范圍，明確管理界線，設(shè)立界樁等，達(dá)到河道管理界限明確，邊界清楚，權(quán)屬清晰，為規(guī)范河道岸線的開發(fā)利用提供更加清晰準(zhǔn)確的范圍依據(jù)，為依法管理河道提供法律依據(jù)，有效保障規(guī)劃的科學(xué)性、完整性和可操作性。

在劃界過程中，進行必要的外業(yè)測繪工作，提交報告及帶有管理范圍線的地形圖，根據(jù)沿線實際情況設(shè)置公示牌，管理范圍線上每個控制點處設(shè)置界樁，界樁上標(biāo)明水利標(biāo)志等。最終將劃界成果歸檔，建立數(shù)據(jù)庫。

2.3 全方位巡河體系

a.建立多維巡河組織體系。多維巡河組織體系以市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長為主導(dǎo)，由民間組織及具有相關(guān)資質(zhì)的第三方監(jiān)督隊伍聯(lián)合組成，其中各級河長共有2200名，民間組織包括護河員1715名，正風(fēng)肅紀(jì)監(jiān)督員1973名，志愿者2981名，巡河監(jiān)督第三方隊伍共有技術(shù)人員112名，構(gòu)成了全方位立體巡河模式。巡河組織體系見圖3。

圖3 沈陽市巡河組織體系

b.制定重點河流網(wǎng)格化巡河體系。繪制網(wǎng)格化巡河責(zé)任分區(qū)圖，制定河長制巡河工作細(xì)則。目前，9個城區(qū)巡河網(wǎng)格化系統(tǒng)已建立，并實現(xiàn)了常態(tài)化運行。制定了“定格、定人、定量、定責(zé)、定線、定時、定質(zhì)、定論”八項工作原則，從而保證河流管理責(zé)任明晰，效果明朗。

c.依托第三方巡河。對市級河長負(fù)責(zé)的88條河流實行每日巡查、即時交辦、限期整改、重訪復(fù)查、催辦督辦工作機制，2020年上半年，累計發(fā)現(xiàn)影響河流水環(huán)境、水生態(tài)等的各類問題92件，均已完成整改。

d.實行數(shù)字化巡河。2020年6月1日，沈陽市河長制信息系統(tǒng)正式運行，2200名河長、護河員手機全部安裝APP系統(tǒng)，將問題通過手機信息系統(tǒng)填報，可以自行解決的立即解決，無法自行解決的第一時間上報上級河長解決。6月1日運行以來，共發(fā)現(xiàn)和解決問題138件。

2.4 項目后評估

2019年，沈陽市開展了一系列圍繞河長制工作項目的實施效果后評估工作，通過對項目實施情況、資金使用情況、實施效果的評估，肯定治河成效，并及時找出并解決工作中的問題。

以河流封育項目后評估為例，沈陽市通過劃定河岸緩沖帶，并在緩沖帶內(nèi)采取以自然恢復(fù)為主的方式，進行退耕封育，封育區(qū)非開放段實施封閉管理，封育總面積31.9萬畝，設(shè)置隔離措施660km。為及時有效地對項目效果進行系統(tǒng)評估，沈陽市河長辦通過采購咨詢服務(wù)的方式，委托有資質(zhì)的單位，通過現(xiàn)場測量、內(nèi)業(yè)復(fù)核、內(nèi)容評估、繪制河流封育圖的方式，對封育工作中的圍欄工程建設(shè)情況、封育退耕情況及封育后的河流生態(tài)恢復(fù)效果進行評估，評估內(nèi)容包括封育建設(shè)項目過程、建設(shè)質(zhì)量梳理情況、資金使用情況、項目影響和項目的實現(xiàn)程度與持續(xù)能力(見圖4)。

圖4 生態(tài)封育后評估內(nèi)容框圖

通過系統(tǒng)的評估工作，肯定了河流自然封育的成果，形成了清晰的封育邊界，減少了農(nóng)業(yè)面源污染入河，河流生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能得以恢復(fù)，優(yōu)質(zhì)水生態(tài)環(huán)境和原生態(tài)格局初步形成。同時，找到了3個主要問題：?存在封育圍欄工程建設(shè)滯后點位；?河流退耕合同簽訂合規(guī)，但資金發(fā)放滯后；?部分河流存在極少量復(fù)耕的現(xiàn)象。提出了兩個建議：?建議改為年初發(fā)放補償費，保障工作實施；?建議加強圍欄運行管護和定期巡查，及時修補、加強宣傳，保證封育成果。

3 建 議

3.1 技術(shù)支撐應(yīng)助力市級河湖“強監(jiān)管、補短板”

沈陽市“十四五”規(guī)劃正在編制中，河湖治理仍然面臨部分河流防洪標(biāo)準(zhǔn)不足、生態(tài)用水短缺、污染治理缺乏長效性、河湖面積廣管理難度大等問題。因此，需要通過技術(shù)研究，進一步提高防洪工程標(biāo)準(zhǔn)，治理險工險段；完善水資源優(yōu)化配置，促進高效節(jié)水，探索生態(tài)調(diào)水方案。通過岸線利用規(guī)劃和水利空間布局明確河湖管理范圍等，為河湖治理“強監(jiān)管、補短板”提供技術(shù)支撐。

3.2 技術(shù)支撐應(yīng)服務(wù)于構(gòu)建新型智慧水利、智慧河湖管理

目前，沈陽市河長制體系基本建立，四級河長巡河已成為基層工作日常。充分利用衛(wèi)星遙感、視頻監(jiān)控、無人機、APP等技術(shù)手段輔助巡河，提高河湖監(jiān)管的信息化、現(xiàn)代化水平。及時錄入河湖劃界成果、岸線規(guī)劃成果、水利工程空間規(guī)劃成果，不斷補充完善全方位巡河技術(shù)體系。

3.3 進一步夯實技術(shù)支撐體系的作用

隨著市級河長制工作不斷深化，“十四五”期間著重于“找區(qū)別、抓重點、解難題、明責(zé)任”。河長制技術(shù)保障體系應(yīng)服務(wù)于河長辦，有針對性地提出創(chuàng)新和有效的解決方案，助力河湖長簡化和明確工作重點和流程，使河長制治理及管理保護做到布局清晰、問題明朗、治理精準(zhǔn)。