2014-2020年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的措施、成效與啟示

摘 要：通過分析歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策制定提供借鑒和參考。以歐盟共同農(nóng)業(yè)政策第5個(gè)實(shí)施周期（2014-2020年）的相關(guān)政策為研究對(duì)象，進(jìn)行解讀并分析其取得的成效。結(jié)果顯示：該周期內(nèi)共同農(nóng)業(yè)政策主要從共同市場(chǎng)措施、直接收入補(bǔ)貼、農(nóng)村發(fā)展和融資、管理與監(jiān)督共4個(gè)方面制定支持政策，在糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)收入、自然環(huán)境保護(hù)、地區(qū)均衡發(fā)展等方面取得了不錯(cuò)成效?；诖?，在擴(kuò)大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持范圍、引導(dǎo)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)更多的青年人才從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、推進(jìn)社會(huì)資本建立基金并提高資金使用效率等方面，提出我國惠農(nóng)政策的發(fā)展思考，以助力我國鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：歐盟共同農(nóng)業(yè)政策;2014-2020年;政策要點(diǎn);成效與啟示

中圖分類號(hào)：F 313?? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?? 文章編號(hào)：0253-2301（2021）12-0085-07

DOI： 10.13651/j.cnki.fjnykj.2021.12.014

Measures， Effects and Enlightenments of EU′s Common Agricultural Policy from 2014 to 2020

LU Xuan-yi

（College of Foreign Languages， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 350007， China）

Abstract： Through analyzing the implementation experience of EU′s common agricultural policy， it provided reference for the formulation of the relevant policies for agricultural development in China. By taking the relevant policies for the fifth implementation cycle （2014-2020） of EU′s common agricultural policy as the research object， the relevant policies were interpreted and the achieved effects were analyzed. The results showed that the common agricultural policy in this cycle mainly formulated the supportive policies from four aspects including the common market measures， direct income subsidies， rural development and financing， and management & supervision， and achieved good results in the aspects， such as grain production， agricultural income， natural environmental protection， and balanced regional development， etc. Based on this， the thoughts on the development of preferential agricultural policies in China were put forward in terms of expanding the support scope of agricultural industry， guiding the development of green agriculture， encouraging more young talents to engage in agricultural production， promoting the establishment of social capital funds and improving the efficiency of fund use， so as to promote the rural revitalization and the development of agricultural modernization in China.

Key words： EU′s common agricultural policy; 2014-2020; Policy main-points; Effects and enlightenments

我國是農(nóng)業(yè)大國，也是人口大國，近幾年的中央一號(hào)文件都聚焦三農(nóng)，體現(xiàn)出國家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的重視。2021年中央一號(hào)文件指出，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。黨中央認(rèn)為，新發(fā)展階段“三農(nóng)”工作依然極端重要，要堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)，舉全黨全社會(huì)之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民過上更加美好的生活。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，離不開國家惠農(nóng)政策的支持。經(jīng)濟(jì)全球化背景下，世界各國或區(qū)域經(jīng)濟(jì)體在遵守WTO等國際規(guī)則的前提下，都制定了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)支持政策來保護(hù)和促進(jìn)本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，如歐盟共同農(nóng)業(yè)政策。雖然歐盟國家數(shù)量多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和自然環(huán)境差異較大，但通過幾十年的實(shí)際操作，該政策在支持歐盟農(nóng)業(yè)發(fā)展方面成效顯著。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策具有較強(qiáng)的時(shí)代背景，該政策以每7年為一個(gè)實(shí)施周期進(jìn)行編制，自成立以來已經(jīng)實(shí)施5個(gè)周期。國內(nèi)學(xué)者針對(duì)不同時(shí)期的共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了較多的研究，按時(shí)間順序梳理，尹顯萍等[1]分析了2000年前共同農(nóng)業(yè)政策的歷次變革，指出共同農(nóng)業(yè)政策是歐盟一體化進(jìn)程的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力，但也存在內(nèi)部利益分配不均的問題，加上WTO烏拉圭回合談判，以及環(huán)保和歐盟東擴(kuò)等因素影響，共同農(nóng)業(yè)政策未來的改革存在較大挑戰(zhàn)。付巖巖[2]將共同農(nóng)業(yè)政策的改革分為5個(gè)階段，每個(gè)階段的改革都促進(jìn)了歐盟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更趨于市場(chǎng)化。梁芷銘等[3]分析了2014年之前的共同農(nóng)業(yè)政策，將共同農(nóng)業(yè)政策總結(jié)為價(jià)格政策和結(jié)構(gòu)政策兩部分，其中價(jià)格干預(yù)是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的核心，是政府對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的直接體現(xiàn)，而結(jié)構(gòu)政策主要是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和外部環(huán)境。張淑靜等[4-5]重點(diǎn)研究了2014-2020年共同農(nóng)業(yè)政策5項(xiàng)目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)方式，這一時(shí)期共同農(nóng)業(yè)政策逐步減少對(duì)市場(chǎng)措施的資金投入，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的支持力度，主要是保障糧食安全和食品穩(wěn)定供應(yīng)，增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，建設(shè)現(xiàn)代化新農(nóng)村，為農(nóng)民提供融資便利和財(cái)政資助，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力等;同時(shí)，其也指出應(yīng)對(duì)氣候變暖、代際更新、環(huán)境保護(hù)等可持續(xù)發(fā)展問題，是共同農(nóng)業(yè)政策未來支持的重點(diǎn)。但當(dāng)前對(duì)歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的研究主要集中在2014年以前，針對(duì)現(xiàn)行共同農(nóng)業(yè)政策，即第5個(gè)實(shí)施周期（2014-2020年）政策的研究以及成效分析相對(duì)較少。因此，本研究通過綜合整理歐盟網(wǎng)站公布的政策內(nèi)容，結(jié)合歐盟委員會(huì)2018年發(fā)布的共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施評(píng)估報(bào)告[6]，對(duì)2014-2020年共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行分析探討，希望能夠?yàn)槲覈谧袷豔TO等國際規(guī)則和應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)與氣候變暖壓力下，在農(nóng)業(yè)糧食安全、土地休耕、綠色農(nóng)業(yè)、農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)反哺等方面制定更完善的惠農(nóng)政策提供一些啟示。

1 2014-2020年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的主要措施

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agricultural Policy）作為歐盟最重要的共同政策之一，是成員國支持本國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要政策，是歐盟一體化的重要體現(xiàn)，其誕生于1962年，成立之初主要是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，1981年開始增加與農(nóng)村發(fā)展相關(guān)的政策和預(yù)算[7]。1999年歐盟柏林理事會(huì)后，為了應(yīng)對(duì)新的發(fā)展形式，歐盟將共同農(nóng)業(yè)政策細(xì)分為兩個(gè)支柱：第一支柱為市場(chǎng)措施，支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，主要進(jìn)行收入補(bǔ)貼和價(jià)格干預(yù)，預(yù)算由歐盟承擔(dān)，資金由歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)?；穑‥uropean Agricultural Guarantee Fund）支持;第二支柱為支持農(nóng)村發(fā)展的政策，由歐盟和成員國一起承擔(dān)預(yù)算，資金由歐盟農(nóng)村發(fā)展基金（European Agricultural Fund for Rural Development）支持，比重達(dá)到共同農(nóng)業(yè)政策總預(yù)算的25%左右。2007-2020年的2個(gè)預(yù)算周期內(nèi)，歐洲聯(lián)盟共同農(nóng)業(yè)政策的總預(yù)算穩(wěn)定維持在歐盟多年財(cái)政預(yù)算框架（Multiannual Financial Framework）的35%左右。

第5個(gè)實(shí)施周期（2014-2020年）的共同農(nóng)業(yè)政策是2013年制定的，2015年生效（2014年為過渡期），2020年執(zhí)行期滿。歐盟（EU）第1305/2013號(hào)、1306/2013號(hào)，1307/2013號(hào)及1308/2013號(hào)法規(guī)詳細(xì)規(guī)定了現(xiàn)行的2014-2020年共同農(nóng)業(yè)政策的內(nèi)容。其中第1305/2013號(hào)法規(guī)規(guī)定了農(nóng)村發(fā)展方面的內(nèi)容，第1306/2013號(hào)法規(guī)規(guī)定了共同農(nóng)業(yè)政策融資、管理和監(jiān)督相關(guān)的內(nèi)容，第1307/2013號(hào)法規(guī)規(guī)定了直接收入補(bǔ)貼方面的內(nèi)容，第1308/2013號(hào)法規(guī)規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品共同市場(chǎng)相關(guān)的政策內(nèi)容[8]。根據(jù)4條法規(guī)的規(guī)定，現(xiàn)行的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策主要包括4個(gè)方面：共同市場(chǎng)措施;直接收入補(bǔ)貼;農(nóng)村發(fā)展支持政策;共同農(nóng)業(yè)支持政策資金的融資、管理與監(jiān)督。

1.1 共同市場(chǎng)措施

共同市場(chǎng)措施包括對(duì)內(nèi)政策和對(duì)外政策兩個(gè)方面，共涉及23種農(nóng)產(chǎn)品，其實(shí)施的目的是穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品需求，幫助歐盟農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域適應(yīng)市場(chǎng)變化。

1.1.1 共同市場(chǎng)措施對(duì)內(nèi)政策 歐盟為特定農(nóng)產(chǎn)品（小麥、大麥、玉米、大米、牛肉、黃油、全脂乳粉等）設(shè)定保護(hù)價(jià)，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)低于保護(hù)價(jià)時(shí)，歐盟各成員國以保護(hù)價(jià)收購這些產(chǎn)品進(jìn)行收儲(chǔ)，待價(jià)格穩(wěn)定高于保護(hù)價(jià)后再出售。此項(xiàng)政策對(duì)小麥、黃油和全脂乳粉為必需措施，當(dāng)這些商品的市場(chǎng)價(jià)低于保護(hù)價(jià)時(shí)，政府必須馬上開始收購，對(duì)于其他農(nóng)產(chǎn)品，此項(xiàng)措施為可選擇性政策。各成員國政府購買的這些過剩農(nóng)產(chǎn)品，可用于歐盟社會(huì)基金下屬的歐盟最貧困人口食品援助計(jì)劃。2014-2020年預(yù)算周期，歐盟多年財(cái)政預(yù)算框架為該計(jì)劃預(yù)留了25億歐元。此外，歐盟也資助私人企業(yè)進(jìn)行收儲(chǔ)，涉及的農(nóng)產(chǎn)品有白糖、橄欖油、亞麻纖維、牛肉、黃油、奶酪、奶粉、豬肉和羊肉等。同時(shí)，歐盟從2015年4月1日起取消乳制品配額制度[9]，2015年12月31日取消葡萄種植權(quán)限制，2017年10月1日取消糖配額制度，這些措施都是為了引領(lǐng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.1.2 共同市場(chǎng)措施對(duì)外政策 歐盟履行對(duì)世貿(mào)組織的承諾，逐步取消出口補(bǔ)貼，但是對(duì)谷物、米、糖、牛肉和乳制品等農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口仍然保留附加關(guān)稅制度，若這些產(chǎn)品的進(jìn)口會(huì)導(dǎo)致歐盟內(nèi)部價(jià)格波動(dòng)，歐盟委員會(huì)可出臺(tái)法案，對(duì)相關(guān)產(chǎn)品征收更高的附加關(guān)稅以穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格。同時(shí)，歐盟成員國還可通過發(fā)放進(jìn)出口許可證的方式，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口進(jìn)行管控。

1.2 直接收入補(bǔ)貼

1.2.1 直接收入補(bǔ)貼預(yù)算占比 2014-2020年共同農(nóng)業(yè)政策預(yù)算占?xì)W盟多年期財(cái)政預(yù)算的38%，其中第一支柱占比29%，第二支柱占9%。在第一支柱中，直接收入補(bǔ)貼占比最大，以2019年為例，當(dāng)年直接收入補(bǔ)貼達(dá)413.5億歐元，占第一支柱歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鹂傤~439.6億歐元的94%，占共同農(nóng)業(yè)政策總體支出的71%[10]。

1.2.2 直接收入補(bǔ)貼的主要目的 歐盟第1307/2013號(hào)法規(guī)確立了共同農(nóng)業(yè)政策的直接收入補(bǔ)貼政策的5項(xiàng)主要目的：減小農(nóng)民之間的收入支持差異;鼓勵(lì)青年農(nóng)民從事農(nóng)業(yè);強(qiáng)化環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn);支持畜牧生產(chǎn)、山地農(nóng)業(yè)和其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn);鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)就業(yè)。

1.2.3 直接收入補(bǔ)貼的補(bǔ)貼內(nèi)容 現(xiàn)行的直接收入補(bǔ)貼絕大部分都與生產(chǎn)脫鉤，按補(bǔ)貼內(nèi)容可分為強(qiáng)制補(bǔ)貼和可選補(bǔ)貼（圖1）。申請(qǐng)強(qiáng)制補(bǔ)貼必須遵守交叉遵從機(jī)制，可選補(bǔ)貼是成員國自行設(shè)立的，可以不用遵守交叉遵從機(jī)制。

強(qiáng)制補(bǔ)貼主要分為基礎(chǔ)補(bǔ)貼、綠色補(bǔ)貼和青年農(nóng)民補(bǔ)貼。根據(jù)共同管理原則，在歐盟層面確立的規(guī)范由各成員國具體實(shí)施，在實(shí)施過程中，各國可根據(jù)國情進(jìn)行調(diào)整，因此，各國實(shí)際發(fā)放的基礎(chǔ)補(bǔ)貼有所差異，占直接補(bǔ)貼的12%～68%。例如，2015年歐盟基礎(chǔ)補(bǔ)貼平均水平為266歐元·hm-2，最高的馬耳他超過600歐元·hm-2，最低的拉脫維亞僅約100歐元·hm-2，法國、愛爾蘭、奧地利、盧森堡則接近歐盟平均水平[11]。除基礎(chǔ)補(bǔ)貼，另一類強(qiáng)制補(bǔ)貼為綠色補(bǔ)貼，這是共同農(nóng)業(yè)政策中最具特色的部分，從2016年開始發(fā)放，各成員國將直接收入補(bǔ)貼中的30%用于綠色補(bǔ)貼，每年發(fā)放約120億歐元的綠色補(bǔ)貼，約占?xì)W盟總預(yù)算的8%，2016年歐盟綠色補(bǔ)貼平均水平為80歐元·hm-2[12]。要獲得綠色補(bǔ)貼，必須滿足3個(gè)條件：（1）采取間作模式：10 hm2以上的土地必須種植2種以上的作物，20 hm2以上的土地必須種植3種以上的作物，且主要作物不得超過75%以上的種植面積;（2）保持永久草場(chǎng)：各成員國根據(jù)實(shí)際情況，確立各國永久草場(chǎng)，農(nóng)民不得再將這些草場(chǎng)轉(zhuǎn)化為耕地，但是仍然保留5%的機(jī)動(dòng)幅度，如果被劃為生態(tài)脆弱區(qū)域則絕對(duì)禁止耕種;（3）構(gòu)建生態(tài)微循環(huán)系統(tǒng)：對(duì)于耕地面積超過15 hm2的農(nóng)民，必須預(yù)留5%的土地構(gòu)建生態(tài)微循環(huán)系統(tǒng)，從而保護(hù)土地的生物多樣性，具體包括休耕地、林地、籬笆以及種植改善土壤肥力的植物等措施。另外，和世界其他國家一樣，歐盟也面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)代繼傳遞的問題，2013年歐盟35歲以上的農(nóng)民僅占3.5%，一半以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者超過55歲。2014年歐盟開始向35周歲以下的農(nóng)民發(fā)放青年農(nóng)民補(bǔ)貼，這類補(bǔ)貼占直接補(bǔ)貼的2%，補(bǔ)貼期限為5年。

除強(qiáng)制補(bǔ)貼外，各成員國還可根據(jù)實(shí)際情況，發(fā)放可選補(bǔ)貼。補(bǔ)貼類型有：掛鉤補(bǔ)貼、自然條件欠佳地區(qū)補(bǔ)助、重新分配補(bǔ)貼和小農(nóng)戶補(bǔ)貼等。盡管在2003年改革之后，共同農(nóng)業(yè)政策已將絕大部分補(bǔ)貼與生產(chǎn)脫鉤，但各成員國仍保留部分掛鉤的可選擇補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的規(guī)模一般不超過各國共同農(nóng)業(yè)政策預(yù)算的8%，且補(bǔ)貼涉及的農(nóng)產(chǎn)品有數(shù)量限制。目前仍保留掛鉤補(bǔ)貼的有：牛肉、奶制品、羊肉、水果、谷物、橄欖油和大米等。自然條件欠佳地區(qū)補(bǔ)助目前僅在丹麥（2015年至今）和斯洛文尼亞（2017年至今）2個(gè)國家實(shí)行，主要針對(duì)山地及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受限地區(qū)，補(bǔ)助的規(guī)模最多可占該國共同農(nóng)業(yè)政策預(yù)算的5%。重新分配補(bǔ)貼為基礎(chǔ)補(bǔ)貼的補(bǔ)充，其來源為獲得直接收入補(bǔ)貼額超過15萬歐元的大農(nóng)場(chǎng)主，減少其至少5%的補(bǔ)貼金額作為重新分配補(bǔ)貼的資金來源。目前有10個(gè)國家發(fā)放重新分配補(bǔ)貼，具體標(biāo)準(zhǔn)差別較大，2015年法國的重新分配補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為25歐元·hm-2，補(bǔ)貼限額為52歐元·hm-2，比利時(shí)瓦隆大區(qū)為127歐元·hm-2，補(bǔ)貼限額為30歐元·hm-2。目前，歐盟絕大多數(shù)的農(nóng)民都獲得了直接收入補(bǔ)貼，2015年有約700萬農(nóng)民獲得了補(bǔ)貼，涉及1.56億hm2土地，占?xì)W盟耕地面積的90%。農(nóng)民需按年度申請(qǐng)補(bǔ)貼，因此需每年接受資格審查，需滿足共同農(nóng)業(yè)政策規(guī)定的基本條件才能獲得補(bǔ)貼。

1.3 農(nóng)村發(fā)展支持政策

農(nóng)村發(fā)展支持政策隸屬于歐盟共同農(nóng)業(yè)政策第二支柱，資金來源為歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，該基金由歐盟與各成員國共同出資，2014-2020年周期的資金規(guī)模為1908億歐元，其中歐盟出資1284億歐元，占比67.3%，成員國出資624億歐元，占比32.7%。此外，該基金還可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門和農(nóng)村地區(qū)項(xiàng)目提供小微貸款、擔(dān)保等金融服務(wù)。共同農(nóng)業(yè)政策劃定了18個(gè)特定優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，以及20項(xiàng)總體措施，各成員國在農(nóng)村發(fā)展方面有較大自主權(quán)，可根據(jù)本國或地區(qū)發(fā)展情況制定農(nóng)村發(fā)展綱要。歐盟對(duì)每個(gè)國家的實(shí)行情況進(jìn)行階段性評(píng)估，要求各成員國將發(fā)展綱要中30%以上的資金用于資助環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)項(xiàng)目，至少5%的資金用于支持地區(qū)發(fā)展，建設(shè)“智慧鄉(xiāng)村”，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)，各成員國制定的農(nóng)村發(fā)展綱要需滿足歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)展基金下列6項(xiàng)優(yōu)先級(jí)項(xiàng)目中的至少4項(xiàng)才能申領(lǐng)補(bǔ)貼：第一是促進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及農(nóng)村地區(qū)的知識(shí)和技術(shù)轉(zhuǎn)移;第二是提升所有類型農(nóng)業(yè)的活力和競(jìng)爭力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和森林的可持續(xù)管理;第三是提升食品供應(yīng)鏈管理，動(dòng)物福利和農(nóng)業(yè)危機(jī)管理;第四是促進(jìn)資源的有效利用，支持農(nóng)業(yè)、食品和林業(yè)生產(chǎn)部門向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，提升其應(yīng)對(duì)氣候變化的能力;第五是修復(fù)、保護(hù)和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)和林業(yè)生態(tài)系統(tǒng);第六是促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)融合，減少貧困，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.4 共同農(nóng)業(yè)支持政策資金的融資、管理與監(jiān)督

2014-2020年的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策增加了“橫向規(guī)章”即歐盟第1306/2013號(hào)法規(guī)，主要是制定了歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鸷蜌W洲農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的管理規(guī)范，共同農(nóng)業(yè)政策的遵循條例以及違反相關(guān)法規(guī)的制裁措施。為保證資金的規(guī)范使用，歐盟設(shè)置了專門的監(jiān)管系統(tǒng)和土地認(rèn)證系統(tǒng)，還規(guī)定歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金以每月的頻率，歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)展基金以每季度的頻率向歐盟委員會(huì)申報(bào)資金使用情況。此外，歐盟也會(huì)定期對(duì)各成員國共同農(nóng)業(yè)政策資金執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。在透明度方面，歐盟還規(guī)定各成員國需將上一年領(lǐng)取補(bǔ)貼的人員信息在網(wǎng)站上公示，公示的內(nèi)容包括補(bǔ)貼領(lǐng)取人的姓名、居住城市、補(bǔ)貼類型和額度，公示期為2年。

2 2014-2020年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中期實(shí)施成效

2018年12月歐盟委員會(huì)向歐盟議會(huì)和歐盟理事會(huì)遞交了共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告。該報(bào)告是歐盟委員會(huì)在共同監(jiān)管評(píng)估框架（Common Monitoring and Evaluation Framework）下對(duì)2014-2018年共同農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施的效果做的全面評(píng)估，具體內(nèi)容包括如下。

2.1 糧食生產(chǎn)方面

一方面，共同農(nóng)業(yè)政策繼續(xù)深化市場(chǎng)改革，歐盟市場(chǎng)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和世界市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)一步縮小，從2007年的高40%下降至2017年的13%。歐盟農(nóng)產(chǎn)品出口近10年翻倍增長，占世界農(nóng)產(chǎn)品出口的17%，2017年達(dá)到1380億歐元，同年農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易順差為210億歐元，比2007年的貿(mào)易逆差增長了約280億歐元。另一方面，市場(chǎng)開放度進(jìn)一步提升，2017年歐盟農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口達(dá)1170億歐元，比2007年增加了51%。共同農(nóng)業(yè)政策雖然取消了出口補(bǔ)貼，但第一支柱仍保留部分市場(chǎng)干預(yù)措施，為歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)提供了托底保護(hù)，減小了國際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)對(duì)歐盟內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品的影響，2015-2017年歐盟成員國小麥的價(jià)格波動(dòng)率為6.8%，而國際市場(chǎng)同一時(shí)期的價(jià)格波動(dòng)率為10%。

2.2 農(nóng)業(yè)收入方面

平均直接收入補(bǔ)貼逐年上升，2016年平均直接收入補(bǔ)貼約為6100歐元·人-1，2017年升至約6300歐元·人-1，2018年約為6500歐元·人-1。在牛、羊和橄欖等領(lǐng)域以及部分自然條件欠佳地區(qū)，共同農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼仍是農(nóng)民的重要收入來源。農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的大小決定了領(lǐng)取直接收入補(bǔ)貼的多少[13]，據(jù)歐盟2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[14]，領(lǐng)取補(bǔ)貼額度低于1250歐元的農(nóng)民比例呈逐年下降趨勢(shì)，從2005年的63%降至2018年的48%，占總直接收入補(bǔ)貼額的4%;領(lǐng)取額度介于1250～5000歐元區(qū)間的人數(shù)明顯上升，從2005年的19%上升到2018年的28%，占總直接收入補(bǔ)貼額的11%;領(lǐng)取額度介于5000～10萬歐元區(qū)間的人數(shù)占23.5%，占總直接收入補(bǔ)貼額的68.7%;領(lǐng)取補(bǔ)貼超過10萬歐元的大農(nóng)場(chǎng)主占農(nóng)民總?cè)藬?shù)的0.5%，占總直接收入補(bǔ)貼額的16.3%。究其原因，由于共同農(nóng)業(yè)政策收入補(bǔ)貼設(shè)置的初衷是為了取代價(jià)格支持政策，大型農(nóng)場(chǎng)因價(jià)格支持政策的取消所受的損失更大，因此獲得的直接收入補(bǔ)貼額也更高。然而，近年來直接收入補(bǔ)貼的補(bǔ)償屬性正在減弱，逐漸成為保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的托底收入政策，積極維持著歐盟農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2.3 自然環(huán)境保護(hù)方面

2016年90%的受補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)用地遵守了交叉遵從機(jī)制，70%的受補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)用地獲得綠色補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)碳排放量占總碳排放量的比例從1990年的20%下降至2016年的12%。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織估計(jì)，2014-2018年共同農(nóng)業(yè)政策共投入1028億歐元用于改善農(nóng)業(yè)對(duì)氣候的影響問題，對(duì)氣候向好變化的貢獻(xiàn)率約為26%，此外，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革也要求各成員國2014年開始將第二支柱至少30%的預(yù)算用于應(yīng)對(duì)氣候變化和其他環(huán)境問題。

2.4 地區(qū)均衡發(fā)展方面

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者占2016年農(nóng)村就業(yè)人口的13.5%，農(nóng)村地區(qū)就業(yè)率穩(wěn)步提高，從2011年的62.5%升至2016年的66%。共同農(nóng)業(yè)政策直接收入補(bǔ)貼惠及700萬農(nóng)民，占?xì)W盟農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?5%。發(fā)放青年補(bǔ)貼3.52億歐元，受益31.2萬青年農(nóng)民，有效增加了青年農(nóng)民隊(duì)伍數(shù)量。9個(gè)成員國（除葡萄牙）共發(fā)放重新分配補(bǔ)貼16億歐元，惠及180萬農(nóng)民。2016年第二支柱農(nóng)村發(fā)展政策中基礎(chǔ)設(shè)施投資使900萬農(nóng)民受益。農(nóng)民年均收入占其他人群收入比由2010的32%上升至2016年的47%，但農(nóng)民收入仍顯著低于其他人群收入。得益于共同農(nóng)業(yè)政策，歐洲農(nóng)村貧困率也從2011年的29%下降至2016年的26%。

在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的2014-2018年間，農(nóng)業(yè)政策在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給;保障農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格;提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;增加農(nóng)民收入;提高資金使用效率;保護(hù)自然環(huán)境和促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展方面都起到了積極的作用。但是，共同農(nóng)業(yè)政策也存在一些尚待解決的問題，如收入補(bǔ)貼政策過于集中，忽視了占農(nóng)民大多數(shù)的小農(nóng)戶的利益;在遵守國際貿(mào)易的基本規(guī)則下，應(yīng)對(duì)不合理的貿(mào)易保護(hù)主義和抗風(fēng)險(xiǎn)能力有待加強(qiáng);申請(qǐng)綠色補(bǔ)貼政策的行政流程過于復(fù)雜，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān);加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的青年農(nóng)民后勁不足，農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)方面投入有限等。

3 歐盟共同農(nóng)業(yè)政策對(duì)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示

3.1 擴(kuò)大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持范圍

共同農(nóng)業(yè)政策中的共同市場(chǎng)措施對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持包括對(duì)內(nèi)政策和對(duì)外政策2個(gè)方面，共涉及23種農(nóng)產(chǎn)品，通過對(duì)內(nèi)制定保護(hù)價(jià)，對(duì)外利用關(guān)稅等手段來保護(hù)和發(fā)展關(guān)系民生的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。而我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策主要集中在水稻、小麥、玉米等糧食作物，對(duì)其他農(nóng)產(chǎn)品的支持政策和生產(chǎn)引導(dǎo)相對(duì)較少，使得從事其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合作社或者個(gè)人承擔(dān)較大的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，如果生產(chǎn)失敗就會(huì)造成巨大損失，易給大家造成投資農(nóng)業(yè)容易失敗，失敗一次就徹底失去機(jī)會(huì)的負(fù)面印象，使得越來越多的企業(yè)或個(gè)人不敢涉足農(nóng)業(yè)。因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)除主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)以外的其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的引導(dǎo)和扶持，合理利用WTO等國際規(guī)則制定政策，通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革等措施來擴(kuò)大農(nóng)業(yè)支持的范圍，改進(jìn)優(yōu)惠補(bǔ)貼方式，全方位地推進(jìn)農(nóng)業(yè)各生產(chǎn)領(lǐng)域的健康發(fā)展。

3.2 改革補(bǔ)貼方式引導(dǎo)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展

在直接收入補(bǔ)貼方面，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策將直接收入補(bǔ)貼絕大部分與生產(chǎn)脫鉤，以強(qiáng)化環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，支持綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，越來越多的人開始認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面效益開始影響人們的生活。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求使得發(fā)展綠色、低耗、高效的農(nóng)業(yè)成為必由之路，農(nóng)業(yè)管理部門已經(jīng)提出農(nóng)業(yè)“雙減”戰(zhàn)略目標(biāo)，但還缺乏國家層面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)方面的支持政策。并且，在國家提出碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如何與之更好結(jié)合，需要制定更科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)引導(dǎo)和支持政策。綜上，應(yīng)圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求，以糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，探索改革補(bǔ)貼方式，助力農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 制定政策鼓勵(lì)更多青年人才從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策對(duì)直接收入補(bǔ)貼進(jìn)行改革，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)就業(yè)，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者老齡化問題。近年來我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從分散的家庭年產(chǎn)承包制逐漸過渡到相對(duì)集中的生產(chǎn)大戶或者合作社經(jīng)營，規(guī)?；a(chǎn)提高了生產(chǎn)力，但也導(dǎo)致部分農(nóng)村土地?zé)o人耕種，出現(xiàn)農(nóng)村空心化，新生代農(nóng)民務(wù)農(nóng)意愿普遍較低和生產(chǎn)者年齡結(jié)構(gòu)老齡化的困境。參考?xì)W盟共同農(nóng)業(yè)政策的直接收入補(bǔ)貼政策，2014-2020年的共同農(nóng)業(yè)政策將直接補(bǔ)貼的2%用于補(bǔ)貼青年農(nóng)民，并且在下一周期這一比例預(yù)計(jì)會(huì)上升至3%。因此我國也需要通過制定有針對(duì)性的政策，吸引和鼓勵(lì)青年人才從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的社會(huì)地位和社會(huì)認(rèn)同感，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的產(chǎn)業(yè)精神和自豪感，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入提高獲得感，以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來越缺少勞動(dòng)力的困境。

3.4 推進(jìn)社會(huì)資本投入鄉(xiāng)村振興事業(yè)并提高資金使用效率

通過對(duì)2014-2020年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策四大支持政策解讀，可以較清晰地看出歐盟對(duì)未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)方向和未來農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要矛盾及解決方案。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)與我國目前正在實(shí)施的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)基本一致，都是系統(tǒng)性地支持鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化全面發(fā)展。隨著2020年我國脫貧攻堅(jiān)全面完成，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成，國家出臺(tái)了系列支持鄉(xiāng)村振興的法律和政策，并提出“到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)?！钡陌倌陫^斗目標(biāo)，一方面要持續(xù)加大政府資金投入，參考?xì)W洲農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的6項(xiàng)優(yōu)先級(jí)發(fā)展項(xiàng)目，在資金使用方面重視資金的使用效率，把有限的資源投入到廣大的農(nóng)村中，以綠色可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的引導(dǎo)性和精準(zhǔn)性;另一方面，要積極引導(dǎo)民間資本和金融機(jī)構(gòu)成立類似歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的金融機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)社會(huì)資金投入到農(nóng)村事業(yè)中支持鄉(xiāng)村振興。

4 結(jié)語

綜上所述，我國作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平差異較大，面對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)和國際貿(mào)易規(guī)則要求，國家在制定農(nóng)業(yè)支持政策的過程中需要綜合考慮的因素錯(cuò)綜復(fù)雜。在遵守國際規(guī)則的框架下，國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)體類似歐盟共同農(nóng)業(yè)政策相關(guān)的農(nóng)業(yè)支持政策，對(duì)制定精準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，建立健全與鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)支持體系，提升我國農(nóng)業(yè)政策的支持效率具有一定參考價(jià)值。進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段，要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，牢固樹立新發(fā)展理念，根據(jù)國情和農(nóng)情發(fā)生的新變化，始終抓好糧食供給安全不放松，提高農(nóng)民收入和生活水平不放松，提升農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量不放松，改善農(nóng)村居住環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境不放松，通過財(cái)稅政策、金融政策、惠農(nóng)政策等長期穩(wěn)定地對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進(jìn)行扶持，來保障國家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品供給、農(nóng)民增收和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：陳文靜）

收稿日期：2021-11-22

作者簡介：盧璇屹，女，1988年生，碩士，講師，主要從事歐盟政策、中歐關(guān)系研究。