應(yīng)急救災(zāi)志愿服務(wù)指揮協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

王春艷 劉亞萍

應(yīng)急志愿服務(wù)是政府資源與非政府資源以應(yīng)急管理為導(dǎo)向，遵照一定的法律法規(guī)進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，按照一定的應(yīng)急救援方向和需求，將社會(huì)中的人、財(cái)、物等資源轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大應(yīng)急能力的活動(dòng)過程。社會(huì)力量以志愿服務(wù)的形式參與危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)治理，一方面可以增強(qiáng)公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的信心；另一方面可以提升多元主體參與風(fēng)險(xiǎn)治理的程度，降低風(fēng)險(xiǎn)治理的成本。當(dāng)前，志愿者及志愿服務(wù)在應(yīng)急救災(zāi)中發(fā)揮著越來越重要的作用，但也暴露出一些問題和缺陷。探索構(gòu)建應(yīng)急救災(zāi)志愿服務(wù)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于充分利用一切內(nèi)外環(huán)境因素化解志愿服務(wù)面臨的困境、促進(jìn)志愿活動(dòng)可持續(xù)發(fā)展具有重要的社會(huì)意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、應(yīng)急救災(zāi)志愿服務(wù)中存在的問題

在應(yīng)急救災(zāi)實(shí)踐中，政府為社會(huì)力量參與應(yīng)急管理提供的制度性渠道仍顯不足、不暢，非政府力量的組織化、專業(yè)化程度及可持續(xù)潛力低，與政府沒有良好的合作機(jī)制，導(dǎo)致協(xié)調(diào)指揮上的無序現(xiàn)象。

（一）志愿服務(wù)對(duì)應(yīng)急救災(zāi)工作的參與度不足

在應(yīng)急救災(zāi)工作中，大部分志愿服務(wù)以各類社會(huì)組織為載體展開，而現(xiàn)實(shí)中社會(huì)組織的參與難以貫穿應(yīng)急管理全過程，呈現(xiàn)片段化、碎片化與被動(dòng)化傾向。同時(shí)，社會(huì)組織參與應(yīng)急管理工作主要集中于救災(zāi)與災(zāi)后恢復(fù)階段，對(duì)于減災(zāi)與整備階段的應(yīng)急管理參與則十分有限。在我國應(yīng)急預(yù)案體系中，社會(huì)力量的參與往往作為一個(gè)基本原則被強(qiáng)調(diào)，而對(duì)具體納入、淘汰、培育以及合作方式卻缺乏深入的制度建構(gòu)，志愿服務(wù)實(shí)際上未能參與應(yīng)急救災(zāi)全過程。

（二）志愿服務(wù)參與應(yīng)急救災(zāi)協(xié)同機(jī)制不完善

主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是志愿服務(wù)組織和政府部門之間目前沒有建立起政社聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使得志愿服務(wù)難以在政府的全力推進(jìn)下做到有序參與、有效補(bǔ)充；二是社會(huì)組織之間、志愿服務(wù)組織之間連接性不強(qiáng)，往往只是火線攜手，許多情況下僅有線上接觸，甚至出現(xiàn)因志愿服務(wù)內(nèi)容相同、相似而陷入無序競爭的情況。

（三）志愿服務(wù)尚未全面有機(jī)地融入社會(huì)治理

我國當(dāng)前的志愿服務(wù)大多集中于扶貧濟(jì)困方面，應(yīng)急救災(zāi)尚未融入社會(huì)治理諸領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)。公眾對(duì)志愿服務(wù)的認(rèn)知仍主要局限于個(gè)人奉獻(xiàn)精神和崇高品質(zhì)層面，對(duì)志愿服務(wù)在社會(huì)構(gòu)建和家國同構(gòu)層面的作用認(rèn)識(shí)不足。

（四）應(yīng)急志愿服務(wù)缺乏相關(guān)預(yù)案

一些地方在疫情防控中對(duì)志愿者管理缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)防疫志愿者尤其是大量未注冊的社區(qū)防疫志愿者管理的規(guī)范性較差。不少地方在防疫志愿者的招募、注冊、培訓(xùn)、權(quán)益保障等管理環(huán)節(jié)缺乏明確要求，防疫實(shí)踐中存在各行其是的問題。應(yīng)急志愿服務(wù)沒有統(tǒng)一要求，基層社區(qū)根據(jù)需要自行招募應(yīng)急志愿者，管理流程不夠規(guī)范。

二、構(gòu)建應(yīng)急救災(zāi)志愿服務(wù)指揮協(xié)調(diào)機(jī)制

建立高效的應(yīng)急管理統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意。應(yīng)急救災(zāi)志愿服務(wù)因其巨大的社會(huì)動(dòng)員力，理應(yīng)成為應(yīng)急救災(zāi)工作中綜合協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。具體應(yīng)做到以下幾個(gè)方面。

（一）構(gòu)建常態(tài)應(yīng)急救災(zāi)社會(huì)動(dòng)員體系

應(yīng)急救災(zāi)的社會(huì)動(dòng)員應(yīng)突破以往“現(xiàn)用現(xiàn)招”的緊急動(dòng)員方式，在常態(tài)條件下，通過公共性培育和公共安全教育，引導(dǎo)社會(huì)公眾樹立戰(zhàn)勝危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的信心，能夠在危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)自覺投入應(yīng)急救災(zāi)全過程，為非常態(tài)下政府進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，增強(qiáng)非政府力量自發(fā)、有序參與應(yīng)急救災(zāi)的能力，加大“全國志愿服務(wù)信息系統(tǒng)”平臺(tái)宣傳力度，使有志愿服務(wù)意愿的人士能夠找到適合自己的志愿服務(wù)項(xiàng)目和活動(dòng)。充分利用官方線上平臺(tái)開展網(wǎng)絡(luò)志愿服務(wù)活動(dòng)和網(wǎng)上公益宣傳，實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)宣傳的線上線下同頻共振。

（二）完善對(duì)接、引導(dǎo)和指揮機(jī)制

針對(duì)各類突發(fā)重大災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件提前制定應(yīng)對(duì)方案，完善規(guī)范化流程，明確力量調(diào)用、現(xiàn)場指揮、物資保障等方面的要求，提高志愿服務(wù)快速反應(yīng)能力，確保服務(wù)過程科學(xué)安全有序。積極培育應(yīng)急志愿服務(wù)專業(yè)組織和團(tuán)隊(duì)，建立醫(yī)療、消防、救援、科技、心理疏導(dǎo)等各類專業(yè)志愿者隊(duì)伍，做好登記管理，加強(qiáng)培訓(xùn)演練，完善調(diào)用機(jī)制，確保其在發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)召之即來、來之能戰(zhàn)。各地志愿服務(wù)工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)《志愿服務(wù)條例》以及國家和地方各級(jí)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，編制應(yīng)急志愿服務(wù)專項(xiàng)預(yù)案，具體內(nèi)容應(yīng)包括：強(qiáng)調(diào)志愿服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在應(yīng)急志愿者招募、培訓(xùn)、督導(dǎo)、權(quán)益保障等方面的作用，讓應(yīng)急志愿者管理有章可循；設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)內(nèi)容和演練方案，特別是將傳染病防控等應(yīng)急基礎(chǔ)知識(shí)納入志愿者培訓(xùn)內(nèi)容；發(fā)揮志愿服務(wù)培訓(xùn)基地作用，開展面向政府部門及企事業(yè)單位的短期培訓(xùn)，引導(dǎo)各單位將志愿服務(wù)意識(shí)融入具體工作安排。

（三）建設(shè)各方力量協(xié)同的應(yīng)急管理體制

一是建立政府、社會(huì)、公眾間“自救、互救、公救”相結(jié)合的應(yīng)急管理互動(dòng)合作關(guān)系。由應(yīng)急管理部門牽頭，梳理和完善應(yīng)急管理方面的政策法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)政策法規(guī)之間的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，鼓勵(lì)和促進(jìn)應(yīng)急管理領(lǐng)域的社會(huì)組織進(jìn)行整合，以免任務(wù)重疊、資源浪費(fèi)。同時(shí)開展經(jīng)常性培訓(xùn)，加強(qiáng)不同類型突發(fā)事件應(yīng)急志愿服務(wù)的人才培育和陣地建設(shè)。二是構(gòu)建志愿服務(wù)組織與政府部門在重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)方面的信息溝通機(jī)制和應(yīng)急救援快速協(xié)調(diào)機(jī)制，完善與政府部門在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和處置環(huán)節(jié)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和保障。通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、平臺(tái)互融，實(shí)現(xiàn)跨地域、跨領(lǐng)域、跨系統(tǒng)、跨部門的數(shù)據(jù)匯集、資源共享、供需匹配、管理協(xié)同。健全屬地或區(qū)域間與政府協(xié)同應(yīng)對(duì)重特大突發(fā)事件的應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍，針對(duì)跨地區(qū)、救援難度大的應(yīng)急事件，按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格為應(yīng)急救援志愿服務(wù)隊(duì)伍提供應(yīng)急技術(shù)裝備，以發(fā)揮志愿服務(wù)在先期快速處置方面的優(yōu)長。三是通過開展應(yīng)急救災(zāi)志愿服務(wù)項(xiàng)目征集大賽、優(yōu)秀志愿服務(wù)項(xiàng)目評(píng)選等活動(dòng)，依托志愿服務(wù)培訓(xùn)基地、社會(huì)組織服務(wù)中心等陣地，不斷加大志愿服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)、合作交流、業(yè)務(wù)支持的力度。四是搭建突發(fā)事件應(yīng)急管理多元主體協(xié)同治理平臺(tái)。由地方政府根據(jù)本地特點(diǎn)建立與省級(jí)應(yīng)急指揮平臺(tái)相兼容的應(yīng)急指揮平臺(tái)系統(tǒng)，共享應(yīng)急救援信息，統(tǒng)一調(diào)配應(yīng)急救援力量。五是發(fā)揮好黨組織和黨員的力量，持續(xù)廣泛組織開展黨員志愿服務(wù)活動(dòng)，以黨的強(qiáng)大引領(lǐng)力、組織力增強(qiáng)志愿服務(wù)的執(zhí)行力、戰(zhàn)斗力，確保志愿服務(wù)沿正確方向發(fā)展。

（四）完善應(yīng)急救災(zāi)志愿服務(wù)信息管理制度

內(nèi)蒙古新時(shí)代文明實(shí)踐指揮調(diào)度系統(tǒng)免費(fèi)向全區(qū)各地各單位，各新時(shí)代文明實(shí)踐中心、所、站開放，由實(shí)踐雜志社項(xiàng)目承建小組全程提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)保障。內(nèi)蒙古新時(shí)代文明實(shí)踐指揮調(diào)度平臺(tái)/供圖

地方政府可通過應(yīng)急救災(zāi)志愿者及組織登記制度，確保能夠與志愿者、志愿組織隨時(shí)進(jìn)行信息交流，同時(shí)為公共危機(jī)治理設(shè)立志愿者數(shù)據(jù)庫。依托“救災(zāi)志愿者中心”制度，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)直接負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)有關(guān)部門，根據(jù)需求招募、協(xié)調(diào)、派遣志愿者，并為志愿者提供支持和保護(hù)。在志愿服務(wù)信息管理方面，內(nèi)蒙古在全國率先建立了省級(jí)新時(shí)代文明實(shí)踐指揮調(diào)度系統(tǒng)。要進(jìn)一步用好用活已向自治區(qū)各地各單位，各新時(shí)代文明實(shí)踐中心、所、站開放的內(nèi)蒙古新時(shí)代文明實(shí)踐指揮調(diào)度系統(tǒng)，使其核心功能——全區(qū)五級(jí)六類志愿服務(wù)組織數(shù)據(jù)庫和三級(jí)群眾需求信息庫成為應(yīng)急救災(zāi)志愿服務(wù)的強(qiáng)大支撐，通過大數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)提供和群眾需求的精準(zhǔn)對(duì)接。

（五）依托社區(qū)建立志愿服務(wù)常態(tài)聯(lián)系機(jī)制

社區(qū)貼近應(yīng)急救災(zāi)第一線，也與志愿服務(wù)組織及志愿者聯(lián)系密切，在應(yīng)急管理中可以發(fā)揮“第一響應(yīng)陣地”的作用。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)，可通過“志愿服務(wù) + 社工”的組織平臺(tái)，將緊急救援、過渡安置和災(zāi)后重建階段的救災(zāi)需求信息反饋給政府部門和民間組織。同時(shí)，應(yīng)急志愿服務(wù)要以社區(qū)需求為導(dǎo)向，因地、因人、因時(shí)根據(jù)災(zāi)情演進(jìn)中社區(qū)居民的動(dòng)態(tài)需求靈活提供相關(guān)服務(wù)。而在平時(shí)，應(yīng)急志愿服務(wù)必須扎根社區(qū)，針對(duì)重點(diǎn)人群和個(gè)性化需求，聯(lián)動(dòng)社區(qū)內(nèi)外各方力量“積極響應(yīng)、接訴即辦”，開展基于需求的具體服務(wù)。社區(qū)可整合資源力量，建立與文明實(shí)踐試點(diǎn)地區(qū)對(duì)口聯(lián)系、定向幫扶機(jī)制。

總之，我們要通過構(gòu)建統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步吸納社會(huì)組織進(jìn)入應(yīng)急準(zhǔn)備中，增強(qiáng)志愿組織對(duì)應(yīng)急管理的信任與積極性，實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)治理與應(yīng)急救災(zāi)志愿服務(wù)的良性互動(dòng)，為治理公共危機(jī)、保護(hù)民生福祉提供保障。