提升公園城市精細(xì)化治理水平的三個關(guān)鍵

孫建平

成都?xì)v史悠久，建城2300余年，城名未改、城址未遷，歷史遺產(chǎn)豐厚。如今，黨中央賦予成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)的重大使命。根據(jù)《關(guān)于支持成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)的意見》，到2025年，成都將基本建成踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū);到2035年，踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)成為全國樣板。

公園城市這一城市發(fā)展模式，是城市發(fā)展理念的全新探索，貫穿在城市空間規(guī)劃和城市治理的全過程中，在城市空間系統(tǒng)逐步完善的同時，與之匹配的治理能力必須實現(xiàn)全方面提升?！鞍踩笔切聲r代人民美好生活的基礎(chǔ)指標(biāo)之一，是美好生活的基石;“安全”還是城市生活的敏感神經(jīng)，稍有波動，不僅影響人們對美好生活的感受，更會影響城市的有序運行。美好的公園城市要通過精細(xì)化的城市治理，實現(xiàn)安全和美好生活的統(tǒng)一。達(dá)到這一目標(biāo)，必須聚焦人民的需求，始終以人為本;聚焦每一個基層社區(qū)的具體場景，通過管理和技術(shù)為基層賦能，激發(fā)全社會的參與熱情;要在城市數(shù)字化水平的提升過程中，讓精細(xì)化治理更加符合公園城市的建設(shè)需求，演繹公園城市安全、美好的生活。

公園城市的精細(xì)化治理始終要以人為本

歷經(jīng)“十三五”時期快速發(fā)展，成都城市治理水平實現(xiàn)全面提升。人城境業(yè)高度和諧統(tǒng)一的美麗宜居公園城市形態(tài)是成都城市發(fā)展的更高目標(biāo)。“人民城市的幸福樣本”其出發(fā)點和目標(biāo)都是“人”這個核心，這就決定了所有的治理活動都必須以人為本，以人民為導(dǎo)向。

城市運行與有機生命體極其相似。城市各個部分在社會層面、經(jīng)濟(jì)層面、文化層面高度關(guān)聯(lián)，有機組合在一起，就像一個生命體是由很多器官組成的一樣，難以切割。城市還有“新陳代謝”、“生長發(fā)育”、“遺傳和變異”、“關(guān)聯(lián)和共生”、“自適應(yīng)”等典型生命體征。對城市的認(rèn)知不應(yīng)該是機械的、割裂的，而應(yīng)該是聯(lián)系的、系統(tǒng)的、歷史的，城市治理的復(fù)雜性可想而知。

在復(fù)雜系統(tǒng)中，各種干擾因素會影響我們的判斷。特別是成都的城市空間形態(tài)多樣而復(fù)雜，文化傳統(tǒng)悠久，因此，簡單條塊化的、程序?qū)虻臋C械治理方式顯然不能滿足公園城市的發(fā)展需要。只有抓住“人”這個導(dǎo)向，才能在復(fù)雜局面中找到問題的關(guān)鍵。在城市風(fēng)險治理中，要始終圍繞人的活動、人和人的交互、人和物的交互等基本維度，分析研判城市風(fēng)險，才更容易發(fā)現(xiàn)哪些風(fēng)險會對城市安全產(chǎn)生重要影響。如直接引發(fā)人民生命健康、安全問題的重大公共衛(wèi)生事件，包括重大疫情、食藥安全事故等;各種原因人員聚集引發(fā)的風(fēng)險;“生命線”風(fēng)險，包括城市運行的基本保障的供水排水系統(tǒng)、電力系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)、信息通信系統(tǒng)等生命線系統(tǒng)的風(fēng)險，等等。總之，以人為本研判和治理城市風(fēng)險，可以幫助我們迅速發(fā)現(xiàn)風(fēng)險源，研判風(fēng)險演化趨勢，在具體的應(yīng)急處置中，也能迅速把握重點，并有助于形成風(fēng)險治理的全局觀。

以人為本，能在復(fù)雜局面中激發(fā)不同治理主體的主動性。例如，在城市風(fēng)險治理中常常會出現(xiàn)“一人生病，大家吃藥”或“別人生病，我們吃藥”的情況，這是因為衡量治理的尺度不是人的需求，而是程序的要求。2019年4月巴黎圣母院火災(zāi)后，我國各相關(guān)主管部門紛紛發(fā)文，地方各文博單位積極開展火災(zāi)隱患排查工作，從排查數(shù)據(jù)上看，成績顯著。這表明，是可以起到風(fēng)險防范作用的。但長期看，這個方法具備顯著的被動性特征，離精細(xì)化的管理要求有很大差距。一是容易間接導(dǎo)致基層工作把握不住重心，掌控不了關(guān)鍵，只能全盤照抄，生吞硬咽，規(guī)范動作多，自選動作少，久而久之，形式主義就自然抬頭。二是容易間接導(dǎo)致城市對新風(fēng)險敏感性不足。新業(yè)態(tài)、新模式是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，也必將會帶來新風(fēng)險。既有的處理規(guī)范很難應(yīng)對各種“黑天鵝”，只有以人為本才能不斷創(chuàng)新，找到解決之道。三是容易間接導(dǎo)致各級責(zé)任意識的缺位。在城市安全與風(fēng)險治理責(zé)任網(wǎng)絡(luò)里，一直存在著“主動”與“被動”的問題。是“主動擔(dān)當(dāng)”還是“被動應(yīng)付”，既有文化理念層次上的驅(qū)動，也有機制設(shè)計上的牽引。如果總是“多做多錯、少做少錯、不做不錯”，最終將很難實現(xiàn)“事故問責(zé)”向“問題問責(zé)”的可持續(xù)良性發(fā)展態(tài)勢。

總之，精細(xì)化治理要避免走入越細(xì)越好、越復(fù)雜越好的誤區(qū)，就要不斷回歸初心，思考每一項舉措是否滿足人民的需要，每一項新技術(shù)的運用是否滿足美好生活的需要，以此為標(biāo)尺來衡量精細(xì)化治理的成效，才能真正筑城聚人，打造創(chuàng)新驅(qū)動、全齡友好、生活富裕、生態(tài)宜居的公園城市發(fā)展樣本。

精細(xì)化治理要緊扣社區(qū)場景，激發(fā)全社會參與

公園城市的生活場景應(yīng)是自然而有序，人民美好生活應(yīng)自在且自得。精細(xì)化治理的最終目標(biāo)是要人們在具體的生活場景中感受到安全、美好生活。緊扣具體的社區(qū)場景，激發(fā)社會廣泛參與的精細(xì)化治理才能落到實處，才能避免治理很費力和人民不滿意的矛盾。要通過機制創(chuàng)新、文化支撐、法制保障、專業(yè)賦能激發(fā)全社會參與到城市精細(xì)化治理當(dāng)中。

在復(fù)雜、多變的治理環(huán)境下，要發(fā)揮好社區(qū)、基層力量，創(chuàng)造性的產(chǎn)生行之有效的精細(xì)化治理方案，還有巨大的改進(jìn)空間。例如，在新冠肺炎疫情期間，社區(qū)防控創(chuàng)新多，成效好，打了漂亮的攻堅戰(zhàn)，可見社區(qū)的積極參與可以調(diào)動市民的主體能動性。但從長期看，社區(qū)風(fēng)險治理還是面臨職能多、人員少、能力弱的挑戰(zhàn)，亟需不斷總結(jié)經(jīng)驗，通過機制創(chuàng)新、技術(shù)賦能等多種手段建立基層風(fēng)險治理的長效機制，提升基層風(fēng)險治理能力。尤其要以城市基層管理組織為建設(shè)主體，社區(qū)為建設(shè)對象，用好專業(yè)力量、社會力量，理順居委會、業(yè)委會、物業(yè)等主體的關(guān)系，培育社區(qū)風(fēng)險防范能力。從共建和監(jiān)督兩個方面夯實城市管理的基礎(chǔ)，還要加強基層賦權(quán)力度，鼓勵讓渡機制，培育自選動作的形成環(huán)境，設(shè)計包容度較高的組織程序、執(zhí)行程序和考核程序，盡快扭轉(zhuǎn)城市風(fēng)險治理“倒三角”型架構(gòu)，發(fā)揮好基層力量。

調(diào)動社區(qū)的力量，激發(fā)全社會參與的精細(xì)化治理，不是政府的職責(zé)退后。政府作為金字塔尖的力量，要制定管理的目標(biāo)和確定標(biāo)準(zhǔn)，還要在機制上進(jìn)行創(chuàng)新，形成政府主導(dǎo)、市場主體、社會主動的長效機制，激勵、引導(dǎo)全社會主動參與。

調(diào)動社會的主動性，除了機制創(chuàng)新，必須認(rèn)識到文化是最能潛移默化人類行為的力量。成都?xì)v史文化悠久，公園城市的基層治理，應(yīng)充分尊重本地文化，發(fā)揮文化的力量。如果把城市比喻為一個人，文化對人的行為方式影響體現(xiàn)在方方面面，更像一個人的習(xí)慣。尤其在基層治理層面，文化的影響力更明顯。要存異求同，促進(jìn)意識合力的形成。要認(rèn)識到不注重“差異性”，則無法形成“合力”這一客觀規(guī)律。

要加強法制保障作用。法律是治國之重器，良法是善治之前提。要結(jié)合城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，抓緊填補法律體系漏洞，不斷完善分級負(fù)責(zé)、分類管理的機制，健全制度、改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，加強普法，提升不同主體的責(zé)任意識。要特別重視如何考慮發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度去補短板，強弱項、促成效，重點完善執(zhí)法缺位的追責(zé)問責(zé)機制。

實現(xiàn)城市精細(xì)化治理水平的提升，要賦能不同治理主體，特別是基層單位。基層不僅是治理系統(tǒng)的手和腳，更是具有臨場決策能力的“頭”，是信息的采集者，是具體防控舉措落地的實施者，高效的基層治理單元是具備城市風(fēng)險治理系統(tǒng)所有功能的“分體”，只有賦能基層，才能確保管理單元不斷分化、管理顆粒度不斷細(xì)化的過程中，仍保有強韌的風(fēng)險防控能力。在技術(shù)賦能的同時，要做到標(biāo)準(zhǔn)賦能，確?！白稣_的事”和“正確的做事”。例如，在確保安全防控風(fēng)險方面，要結(jié)合城市運行重大風(fēng)險的特點，圍繞“應(yīng)急管理系統(tǒng)”的八項功能，設(shè)計“信息流”和“業(yè)務(wù)流”，突破應(yīng)急管理工作“?！焙汀袄邸钡墓秩?，用標(biāo)準(zhǔn)化的流程確保“做正確的事”和“正確的做事”。要因地制宜，知識賦能，確保不同層級的治理主體統(tǒng)一行動又靈活機動，做到“個性”中體現(xiàn)“共性”，發(fā)揮專業(yè)團(tuán)隊作用，為各級治理主體提供智力支持。

在智慧城市建設(shè)升級的過程中提升精細(xì)化治理水平

成都提出打造新型智慧城市發(fā)展樣板。根據(jù)《成都市智慧城市建設(shè)行動方案（2020-2022）》，到2022年，成都市智慧城市架構(gòu)體系基本完善，“城市大腦”全面提能，數(shù)據(jù)要素高效流轉(zhuǎn)，智能設(shè)施廣泛覆蓋，基本實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”、社會訴求“一鍵回應(yīng)”、生活服務(wù)“一碼通城”、風(fēng)險防控“一體聯(lián)動”、產(chǎn)業(yè)發(fā)展“賦能提質(zhì)”，城市智慧治理水平明顯提升。

智慧城市水平提升，是精細(xì)化治理水平提升的機遇期、窗口期。一方面，當(dāng)前城市安全普遍面臨著風(fēng)險疊加化、風(fēng)險管理碎片化、政府監(jiān)管單一化的難題和現(xiàn)象;另一方面，城市安全與風(fēng)險治理具備“多主體、多部門、多事務(wù)、多維度”的特征。這兩點決定了我們的工作需要加大信息共享的力度，需要讓信息“跑”起來，將城市諸多要素全部納入信息化監(jiān)控范圍。如果這些工作還是靠腿、靠嘴、靠筆，就很難把有限的城市安全管理資源和精力，投入到重點工作、重點領(lǐng)域和重點方向上去。智慧城市建設(shè)可以將城市管理下沉至社區(qū)、園區(qū)等微單元，通過實時管理、溯源管理、預(yù)測式管理等手段，實現(xiàn)精細(xì)化治理。隨著數(shù)字化手段在社區(qū)衛(wèi)生、公共安全和社會服務(wù)管理等領(lǐng)域的滲透，可以實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)、運作機制和服務(wù)流程等多方面的協(xié)作與創(chuàng)新，會為城市治理創(chuàng)造巨大動能，成為治理變革的突破口，進(jìn)而整合和共享各行業(yè)、各系統(tǒng)和各部門的信息，為社會和市民提供一體化、全方位的社會管理服務(wù)，技術(shù)動能逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)闄C制、制度優(yōu)勢。

在新冠肺炎疫情應(yīng)對中，不少城市迅速打通數(shù)據(jù)壁壘，通過共享疫病防治數(shù)據(jù)信息，快速準(zhǔn)確將疫情通知各部門，同時通過大數(shù)據(jù)排查重點防疫人群，迅速形成了疫情防治最小單元格和社區(qū)共治體系，取得了良好效果。但應(yīng)該看到，智慧城市的建設(shè)一般分為前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中期數(shù)據(jù)處理設(shè)施建設(shè)和后期的服務(wù)平臺建設(shè)、場景應(yīng)用。對于我國城市而言，這一過程基本同步，邊建設(shè)、邊應(yīng)用，經(jīng)過幾年發(fā)展，城市數(shù)字化在很多領(lǐng)域仍然存在“無協(xié)同”、“協(xié)而不同、同而不深”、“信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘”的現(xiàn)象，這是下一階段主要要解決的問題。在城市風(fēng)險治理中，要聚焦“人、機、環(huán)、管”四個安全要素，通過數(shù)字化、信息化和智能化全面提升城市風(fēng)險治理工作的“數(shù)據(jù)化觀、信息化管、智能化防、智慧化統(tǒng)、現(xiàn)代化救”的效能，實現(xiàn)效率變革。

在效率變革的同時，不能忽視城市文化的人文關(guān)懷。5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)代表并非“冰冷”，要用科技向善的理念引領(lǐng)數(shù)字技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，實現(xiàn)以人民為中心的治理，讓城市風(fēng)險治理數(shù)字化精細(xì)化轉(zhuǎn)型帶著溫度落地，實現(xiàn)動力變革。

精細(xì)化治理是系統(tǒng)工程，要從大處著眼，也要從具體場景入手，尤其是在城市發(fā)展已經(jīng)達(dá)到一定水平之后，更需要聚焦人民生活的具體場景，俯下身將工作做細(xì)做實。在成都公園城市的建設(shè)中，使“青山綠道藍(lán)網(wǎng)”呼應(yīng)的公園城市空間形態(tài)、“軌道公交慢行”融合的公園城市運行動脈、“生產(chǎn)生活生態(tài)”相統(tǒng)籌的公園城市發(fā)展空間、“巴適安逸和美”的公園城市社區(qū)場景更加安全、和諧、美好。

作者

同濟(jì)大學(xué)城市風(fēng)險管理研究院院長、教授