江蘇昆山：求索空間治理現(xiàn)代化

車娜 王旭雁 王敏

“像昆山這樣的地方，包括蘇州，現(xiàn)代化應(yīng)該是一個可以去勾畫的目標。”2009年，習(xí)近平在江蘇考察時給昆山留下了這樣的期許。

自那時起，昆山就播下了現(xiàn)代化的種子，先后被列為蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)、江蘇省社會主義現(xiàn)代化建設(shè)試點。

如何當(dāng)好自然資源“大管家”

“交通要打通斷頭路，住建要建生態(tài)廊道，農(nóng)業(yè)要結(jié)構(gòu)調(diào)整，耕地要守住紅線，林業(yè)要保住公益林……”一年來，工作上的“打架”給昆山市自然資源和規(guī)劃局副局長陶青增添了不少煩惱。

2019年2月28日，昆山市自然資源和規(guī)劃局正式掛牌。耕地保護、林業(yè)、用途管制、調(diào)查監(jiān)測由陶青一人分管。原以為“山水林田湖草是生命共同體”已是共識，沒承想，落地時依然免不了“一地雞毛”。

昆山請來專家“把脈問診”生態(tài)狀況，結(jié)論是：昆山的生態(tài)肌理良好，但完整性和貫通性不夠。為此，昆山請中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院（深圳分院）量身定制了“七橫四縱”的生態(tài)框架建設(shè)規(guī)劃，核心之一就是沿現(xiàn)有水系建設(shè)生態(tài)廊道，編織一張生態(tài)網(wǎng)。

然而，就在生態(tài)廊道建設(shè)項目論證上馬時，昆山的手腳卻被束住了。

原來，昆山的生態(tài)廊道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃范圍內(nèi)，80%～90%都是耕地。項目論證時，市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局副局長聶小明處處碰壁：自然資源規(guī)劃部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門說耕地不能占、永久基本農(nóng)田里不能種樹，林業(yè)部門說占省級公益林得走程序，水利部門說占水要補水、防澇排澇得達標……

立足點不同，規(guī)則不同，訴求不同。矛盾如何解？

為了解決“打架”問題，昆山局在剛剛獲得江蘇省自然資源廳批復(fù)的《自然資源綜合管理綜合改革試點實施方案》中明確：建設(shè)國土空間全覆蓋的聯(lián)動共享空間信息平臺，建立資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設(shè)等多部門協(xié)同的資源資產(chǎn)“一本賬”管理模式，推進用途管制從平面向立體轉(zhuǎn)變。

不僅如此，為掌握山水林田湖草等各類資源變化情況，昆山局還打算加密地類動態(tài)監(jiān)測，每月出一張高分辨率遙感影像?！耙粊斫鉀Q各部門數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、標準不統(tǒng)一的問題;二來通過用途管制的動態(tài)化評估預(yù)警和部門聯(lián)席協(xié)商議事機制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正耕地‘非農(nóng)化‘非糧化等問題?！崩ド骄终鞯厥聞?wù)所所長柳敏燕解釋。

接下來，對于眼前棘手的生態(tài)廊道建設(shè)問題，幾個部門準備建個共享“專家?guī)臁?，一起請農(nóng)業(yè)口、景觀口、生態(tài)口的專家來“上課”。經(jīng)過此番“折騰”，聶小明在朋友圈感嘆：感謝兄弟部門相互支持、相互融合，生態(tài)廊道建設(shè)雖然推進困難，但正朝著正確的方向前進……

根治國土空間碎片化“后遺癥”

2019年，國民生產(chǎn)總值240億元，農(nóng)民人均純收入46695元，位列2019全國百強鎮(zhèn)第18位……在外人眼里，張浦鎮(zhèn)是“銀張浦，金不換”，而張浦人卻越來越焦慮。

首先焦慮的是“缺地”。張浦是個

“三鎮(zhèn)合一”的大鎮(zhèn)，行政的“合”沒有改變自然地理格局的“散”。如今大大小小的企業(yè)近5000家，土地開發(fā)強度高達30.9%，直逼用地“天花板”。更令張浦人焦慮的是耕地破碎化。伴隨工業(yè)化浪潮，城鄉(xiāng)空間快速蔓延，原先連片的農(nóng)田被割裂開來。張浦有58.3%的農(nóng)戶居住在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)。

這些快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化留下的“后遺癥”該如何治？“必須在優(yōu)空間、調(diào)結(jié)構(gòu)、盤存量上下功夫，對‘三生空間進行統(tǒng)籌優(yōu)化、系統(tǒng)重塑、整體提升。”昆山局局長李銘坦言。

2019年，昆山以尚明甸村為試點，開啟了優(yōu)化鄉(xiāng)村“三生”空間的探索。拆除并復(fù)墾廢棄的磚瓦窯廠，3000畝魚塘退漁還田，整治河道和濱水空間，盤活工業(yè)廠房，整治零碎的邊角地……經(jīng)過一系列治理，尚明甸的“吸引力”倍增。

如今，站在村頭就能看到900多年前南宋項世安所描繪的“港里高圩圩內(nèi)田，露苗風(fēng)影碧芊芊”的圩田景觀。村民的幸福感滿滿，流連忘返的游人多了。村里的產(chǎn)業(yè)也煥然一新，請走了香料、大理石、塑料等“散亂污”加工廠，引來了木牛流馬、小眼探索、黑莓網(wǎng)絡(luò)等小微科創(chuàng)企業(yè)，一個以田園科創(chuàng)為特色的鄉(xiāng)野“硅谷”正在長成。

尚明甸這一試，讓張浦有了信心。昆山市自然資源和規(guī)劃局張浦分局局長顧守平告訴記者，2020年4月，張浦開始謀劃全鎮(zhèn)域國土空間綜合整治，一盤棋治理田、水、鄉(xiāng)、城，將一個個美麗田園連成人與自然和諧共生的“風(fēng)景”，從空間上助力張浦率先建成農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化示范鎮(zhèn)。

讓水稻田與城市共融共生

在昆山和上海交界處，高樓密布的花橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，有一片以水稻田為主體的濕地。對于高度城鎮(zhèn)化的花橋來說，這幾千畝良田的意義不止于一個“農(nóng)”字。

花橋有“江蘇東大門，蘇滬大陸橋”之稱，沿滬大道、京滬高鐵、滬寧鐵路、滬通鐵路穿鎮(zhèn)而過。與上海僅一河之隔的天福村位于被這些交通要道分割成的“井”字之中：廢棄的高速公路取土坑、馬場、垃圾填埋場，還有破碎的農(nóng)田、水系……水鄉(xiāng)的模樣漸行漸遠，村民們盼著拆遷。

轉(zhuǎn)變發(fā)生在2006年，昆山在規(guī)劃花橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)時，決定將天福村及其周邊的8平方千米土地保護起來。整治農(nóng)田、修復(fù)水系、改善基礎(chǔ)設(shè)施……取土坑變成了濕地公園，零星分散的小塊農(nóng)田、穿插于田間地頭的零散農(nóng)居以及村里的邊角地也不見了，一個“田成方、渠成網(wǎng)、樹成行、路相通”的基本農(nóng)田保護示范區(qū)躍然眼前。

2013年，花橋又進一步系統(tǒng)整理水系、修復(fù)鳥類棲息地、恢復(fù)近自然濕地，打造特色農(nóng)耕濕地生態(tài)系統(tǒng)，讓農(nóng)業(yè)與生態(tài)相得益彰。

穿梭在這里，稻田與蘆葦蕩交織在一起，金色稻田里稻谷飄香，蘆葦蕩里時不時有白鷺、蒼鷺飛出……收割完的稻田里，農(nóng)機工人們正駕著機械進行深耕翻。“雖然成本比普通耕翻貴了一倍，但把田地深層的土翻上來，不僅可以提高土壤的蓄水保墑能力，還能改善稻田的生物小環(huán)境?！钡咎锉Ｓ齾^(qū)的特別顧問——花橋鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心主任朱小明說，“現(xiàn)在種田跟過去大不一樣啦，不光重生產(chǎn)，還得重生態(tài)！”

為了提高稻田的生物多樣性，今年劉寧特意做了一個試驗：在地頭挖了一個十幾平方米的水坑，讓稻田里的小魚小蝦等微小生物在冬天也有活動區(qū)域，為來年的生態(tài)評價提供樣本。

對于人與自然和諧共生，昆山人的認識正在發(fā)生質(zhì)的變化。

跳出昆山“繪”藍圖

2020年11月12日，昆山在融入上海合作發(fā)展推介會上宣布，南部三鎮(zhèn)（錦溪、淀山湖、周莊）將打破行政邊界，以“錦繡淀周、第一水鄉(xiāng)”的思路，參與共建淀山湖“世界湖區(qū)”，探索一條有昆山特色的綠色GDP發(fā)展示范之路。

2019年10月，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)獲國務(wù)院批復(fù)，包括上海市青浦區(qū)、蘇州市吳江區(qū)和浙江省嘉善縣在內(nèi)，而坐擁淀山湖北岸的昆山南部三鎮(zhèn)被列為示范區(qū)的協(xié)調(diào)區(qū)。

行成于思。南部三鎮(zhèn)一體化發(fā)展的空間戰(zhàn)略研究也由此展開。

在昆山，錦溪、淀山湖、周莊是名副其實的生態(tài)高地，也是基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施配套不足的經(jīng)濟洼地。三鎮(zhèn)共有160個依水而建的自然村，傳統(tǒng)肌理和水鄉(xiāng)風(fēng)貌保存良好，尤其是周莊古鎮(zhèn)和錦溪古鎮(zhèn)。但多年來的“保護為主、有限開發(fā)”，也讓基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施成了“短板”：供排水設(shè)施老舊、通信設(shè)施匱乏、教育資源不足……

為了彌補經(jīng)濟上的失落，2010年前后，水鄉(xiāng)三鎮(zhèn)經(jīng)歷了一輪大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)和工業(yè)開發(fā)。昆山局副局長陳國英介紹，過量的地產(chǎn)項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與配套設(shè)施不足的錯配，“吃”掉了大量土地，卻沒“吐”出高產(chǎn)出，三鎮(zhèn)700余家企業(yè)僅有62家超過了昆山的地均產(chǎn)出平均值。

經(jīng)過將近一年的研究，空間治理思路漸漸清晰：在生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”管控下，對南部三鎮(zhèn)的“三生”空間進行統(tǒng)籌優(yōu)化，形成“南北田園、中部水坊”的生態(tài)格局，并與蘇州、上海對接，完善教育、交通、衛(wèi)生等公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套。

以生態(tài)為主，勢必會有經(jīng)濟上的犧牲。為了讓這部分發(fā)展權(quán)得到相應(yīng)補償，昆山將對現(xiàn)有生態(tài)補償“提標擴面”，按照每年10%的幅度動態(tài)調(diào)整補償標準，將國家生態(tài)紅線、省級生態(tài)空間管控區(qū)域納入生態(tài)補償范圍，對相應(yīng)區(qū)鎮(zhèn)實行分級定額生態(tài)補償。同時，突出耕地的生態(tài)補償，在對永久基本農(nóng)田全面補償?shù)幕A(chǔ)上，對種植糧食作物且產(chǎn)量高、質(zhì)量優(yōu)、生態(tài)好的永久基本農(nóng)田，實行加成補償，讓耕地的生態(tài)功能得以更好發(fā)揮。

李銘局長說，昆山將在長三角一體化發(fā)展的新機遇中，依托自然資源管理綜合改革試點，優(yōu)化國土空間布局，提高資源配置效率，改革創(chuàng)新體制機制，探索高水平保護、高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理的新路徑，為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化保駕護航。（摘編自《中國自然資源報》2020年12月17日1版）