試論《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》的修訂

宋揚(yáng)

摘要：《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》的修訂應(yīng)基于檔案機(jī)構(gòu)改革、《檔案法》的修訂、“十四五”規(guī)劃的編制和實(shí)施、北京城市定位的轉(zhuǎn)變及檔案事業(yè)發(fā)展的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景，應(yīng)以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、保證與其他法規(guī)銜接、破解現(xiàn)實(shí)難題、引領(lǐng)事業(yè)發(fā)展、突出北京特色為基本方向，參考新修訂的《檔案法》對(duì)現(xiàn)有條文進(jìn)行修改、補(bǔ)充，結(jié)合北京檔案事業(yè)發(fā)展實(shí)際情況與需要，進(jìn)一步做好修訂工作。

關(guān)鍵詞：北京市 檔案法 實(shí)施辦法

《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）于1997年由北京市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十次會(huì)議通過(guò)[1]，歷經(jīng)2001年[2]、2016年[3]兩次修正?！掇k法》的頒布實(shí)施在北京市檔案事業(yè)的發(fā)展、依法治檔方面發(fā)揮了重要的作用。[4][5]近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和信息技術(shù)變革，檔案工作內(nèi)外環(huán)境發(fā)生巨大變化，尤其是《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）修訂之后，《辦法》中部分立法精神和條文內(nèi)容顯得不合時(shí)宜，亟待修訂。本文基于《辦法》中修訂的時(shí)代背景，探討修訂應(yīng)把握的基本方向，提出《辦法》修訂的具體建議。

一、《辦法》修訂的時(shí)代背景

（一）檔案機(jī)構(gòu)改革

2018年檔案機(jī)構(gòu)改革后，黨對(duì)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)作用進(jìn)一步加強(qiáng)。和其他絕大多數(shù)省份一樣，2018年北京市檔案機(jī)構(gòu)改革后，檔案行政管理職能劃歸市委辦公廳，市委辦公廳對(duì)外加掛檔案局牌子，檔案館成為市委辦公廳管理的市委直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)。北京市各區(qū)檔案機(jī)構(gòu)也參照北京市檔案機(jī)構(gòu)改革模式進(jìn)行了改革。《辦法》部分內(nèi)容與改革后的北京市檔案管理體制已經(jīng)不相符合，需要予以修訂，以適應(yīng)改革后的體制機(jī)制。

（二）《檔案法》的修訂

隨著社會(huì)的發(fā)展，《檔案法》的某些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。《檔案法》自1987年頒布實(shí)施以來(lái)，經(jīng)歷1996年、2016年兩次修正完善。2020年6月20日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)了修訂版《檔案法》，這是33年來(lái)《檔案法》第一次修訂。修訂后的《檔案法》從原來(lái)的6章27條擴(kuò)展到8章53條，且新增“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩個(gè)專章，為檔案工作變革與轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新與發(fā)展提供了較為充分的法律保障。[6]此次《檔案法》修訂是上層建筑適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展的自我調(diào)整，是檔案事業(yè)改革的具體體現(xiàn)，將在依法治檔、加快檔案事業(yè)發(fā)展方面起到重要的作用。

（三）“十四五規(guī)劃”的編制和實(shí)施

十四五時(shí)期將是檔案事業(yè)發(fā)展的重要時(shí)期，是機(jī)構(gòu)改革做好后半篇文章的重要階段。當(dāng)前國(guó)家和各行各業(yè)正處于“十四五”規(guī)劃編制時(shí)期，北京市也已經(jīng)成立“十四五”規(guī)劃編制專家咨詢委員會(huì)編制北京市“十四五”規(guī)劃，檔案事業(yè)“十四五”規(guī)劃編制工作也已經(jīng)全面啟動(dòng)。在“十三五”收官與“十四五”開(kāi)局期間，恰逢機(jī)構(gòu)改革的落地及新修訂《檔案法》的頒布實(shí)施，這為《辦法》的修訂既提出了新挑戰(zhàn)，也為北京市檔案事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了新機(jī)遇。

（四）北京市城市定位的轉(zhuǎn)變

北京作為中國(guó)的首都，其城市定位經(jīng)歷過(guò)多次重要的轉(zhuǎn)變。中華人民共和國(guó)成立后，對(duì)北京城市定位經(jīng)歷過(guò)1949—1979年的探索期、1980—2000年的明確期及2000年以后的深化期。[7]2017年發(fā)布的《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）指出，北京的一切工作必須堅(jiān)持全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位，履行為中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作服務(wù)，為國(guó)家國(guó)際交往服務(wù)，為科技和教育發(fā)展服務(wù)，為改善人民群眾生活服務(wù)的基本職責(zé)。落實(shí)城市戰(zhàn)略定位，必須有所為有所不為，著力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服務(wù)保障能力同城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)，人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致。將北京建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都，是北京目前的發(fā)展目標(biāo)。[8]在此背景下，《辦法》的修訂也必須立足北京新的城市戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，將北京市檔案事業(yè)的發(fā)展與北京城市發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（五）檔案事業(yè)發(fā)展的數(shù)字化轉(zhuǎn)型

信息化時(shí)代的到來(lái)迫使檔案工作加速向數(shù)字工作方向轉(zhuǎn)變，檔案事業(yè)發(fā)展正面臨著前所未有的數(shù)字化轉(zhuǎn)型壓力。在數(shù)字化環(huán)境下，傳統(tǒng)檔案管理的理論、方法與技術(shù)等已經(jīng)不符合要求。未修訂的《檔案法》及《辦法》明顯不能有效解決檔案事業(yè)發(fā)展數(shù)字轉(zhuǎn)型中存在的問(wèn)題。檔案事業(yè)發(fā)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，新修訂的《檔案法》增添了“檔案信息化建設(shè)”專章，為檔案信息化發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能滿足檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法律需求。為此，立足檔案事業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，北京市應(yīng)做好《辦法》修訂工作，迎接檔案事業(yè)發(fā)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

二、《辦法》修訂的基本方向

（一）以堅(jiān)持黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)為前提

自古以來(lái)，檔案工作就是一項(xiàng)政治性較強(qiáng)的工作。檔案機(jī)構(gòu)改革后，進(jìn)一步突出了檔案部門“為黨管檔”的職能定位。2020年中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央辦公廳主任丁薛祥在講話中強(qiáng)調(diào)，要“牢記‘檔案工作姓黨的政治屬性”。2020年修訂的《檔案法》總則第三條明確規(guī)定“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”。堅(jiān)持黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，是檔案事業(yè)發(fā)展的根本保障。北京市修訂《辦法》，應(yīng)進(jìn)一步提高政治站位，明確黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)。這是《辦法》修訂的基本前提和核心要義。

（二）以保證與上位法銜接協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)

《辦法》于1997年通過(guò)，經(jīng)過(guò)2001年和2016年兩次修正。其立法精神和具體規(guī)定在一定程度上與2020年修訂的《檔案法》、2020年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》、2019年修訂的《中華人民共和國(guó)電子簽名法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》、2017年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》、2019年修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》等上位法存在一些沖突之處。《辦法》應(yīng)盡快修訂、頒布，并保證條文內(nèi)容與這些上位法銜接協(xié)調(diào)。此外，北京市還有1部地方性檔案規(guī)章（《北京市城市建設(shè)檔案管理辦法》）和100多個(gè)檔案工作方面的規(guī)范性文件[9]，也應(yīng)根據(jù)上述法律法規(guī)和修訂后的《辦法》予以重新審查，進(jìn)行必要的修訂。

（三）以破解現(xiàn)實(shí)難題為出發(fā)點(diǎn)

當(dāng)前，北京市檔案工作存在的問(wèn)題是：檔案開(kāi)放利用程度有待進(jìn)一步提高，以充分保障人民群眾的檔案利用權(quán)利；檔案信息化水平不高；檔案的文化價(jià)值未充分發(fā)揮；2018年北京市檔案機(jī)構(gòu)改革后，檔案管理體制有待進(jìn)一步梳理；檔案行政執(zhí)法監(jiān)督覆蓋不完全，力度有待提高。這些難題的解決均有賴于健全法規(guī)制度。因此，北京市應(yīng)以修訂《辦法》為抓手，破解檔案工作面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

（四）以引領(lǐng)事業(yè)發(fā)展為著眼點(diǎn)

當(dāng)前，世界處于百年未有之大變局，中華民族偉大復(fù)興進(jìn)入戰(zhàn)略關(guān)鍵期。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)，對(duì)檔案的信息、文化需求也不斷增長(zhǎng)。而實(shí)施依法治國(guó)方略、貫徹總體國(guó)家安全觀、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也對(duì)依法治檔、保障檔案安全、提升檔案治理水平提出了更高要求。作為首善之區(qū)，北京市應(yīng)緊跟時(shí)代潮流、響應(yīng)時(shí)代呼聲、敢為時(shí)代之先，在檔案工作創(chuàng)新方面走在全國(guó)前列。因此，北京市應(yīng)以修訂《辦法》為契機(jī)，為檔案工作創(chuàng)新提供法制保障，引領(lǐng)檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

（五）以突出北京特色為亮點(diǎn)

北京作為中華人民共和國(guó)的首都，是全國(guó)的政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心，是世界著名古都和現(xiàn)代化國(guó)際城市。《辦法》應(yīng)切實(shí)圍繞首都“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位，履行“四個(gè)服務(wù)”基本職責(zé)，同時(shí)辦好“三件大事”的整體要求進(jìn)行修訂，為北京市發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供法制保障。例如，北京具有三千年建城史、八百年建都史，擁有無(wú)可比擬的豐富檔案資源，《辦法》應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)檔案開(kāi)發(fā)利用，充分發(fā)揮檔案在弘揚(yáng)中華文化、增強(qiáng)文化自信方面的作用。又如，針對(duì)北京市作為重大的慶典集會(huì)、科技展覽、文化交流、體育賽事等活動(dòng)舉辦地的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，《辦法》應(yīng)進(jìn)一步完善重大活動(dòng)檔案管理制度，形成北京檔案資源特色。

三、《辦法》修訂的具體建議

據(jù)了解，北京市檔案局已申請(qǐng)將修訂《辦法》列入北京市人大常委會(huì)2018—2022年地方性法規(guī)立法規(guī)劃項(xiàng)目之中。[10]為此，筆者建議除參考新修訂的《檔案法》對(duì)《辦法》現(xiàn)有條文進(jìn)行修改、補(bǔ)充外，還應(yīng)結(jié)合北京市具體情況，再進(jìn)行以下修訂。

（一）檔案的定義

新修訂的《檔案法》第二條第二款對(duì)檔案的定義，有意避開(kāi)了“數(shù)據(jù)”作為檔案的一種形式。近日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室公布的《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，也只字未提檔案。當(dāng)前，檔案工作正走向全面數(shù)字化、數(shù)據(jù)化。許多單位對(duì)數(shù)據(jù)、信息、檔案的管理已經(jīng)深入融合、集成，但是對(duì)檔案的認(rèn)識(shí)、法律規(guī)定仍停留在傳統(tǒng)階段，這不利于檔案事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。北京市可考慮借本次《辦法》修訂之機(jī)，探索將具有檔案屬性（具有長(zhǎng)久保存價(jià)值）的數(shù)據(jù)納入檔案管理的范圍。

（二）檔案機(jī)構(gòu)

為加強(qiáng)重大活動(dòng)檔案管理，建議《辦法》第七條中新增一款：“為舉辦重大的慶典集會(huì)、科技展覽、文化交流、體育賽事等活動(dòng)而成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，應(yīng)確定檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員，負(fù)責(zé)管理活動(dòng)過(guò)程中形成的檔案。”為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)檔案工作，建議將《辦法》第七條第二款修改為：“區(qū)檔案主管部門主管本區(qū)域的檔案事業(yè)，依法對(duì)檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)，組織檔案行政執(zhí)法檢查，依法查處檔案違法行為。”

（三）歸檔范圍

建議《辦法》第十二條可參考國(guó)家檔案局令第8號(hào)、第10號(hào)，建立文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表的審批制，即新增一款：“各機(jī)關(guān)、團(tuán)體組織、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表應(yīng)報(bào)同級(jí)檔案主管部門批準(zhǔn)?！?/p>

（四）檔案館職能定位

隨著科技與時(shí)代迅猛發(fā)展，檔案館必須重新審視自身職能定位。建議北京市在修訂《辦法》時(shí)，應(yīng)突破檔案館“五位一體”定位的藩籬，結(jié)合時(shí)代需求，立足未來(lái)發(fā)展，制定與新時(shí)期相匹配的職能定位。

（五）溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

鑒于機(jī)構(gòu)改革后檔案管理體制機(jī)制等尚未完全理順，檔案主管部門與檔案館溝通協(xié)作機(jī)制有待進(jìn)一步完善，為了確保機(jī)構(gòu)改革后檔案工作高效開(kāi)展，建議《辦法》建立北京市（區(qū)）各級(jí)檔案主管部門、檔案館、檔案學(xué)會(huì)等部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

（六）突發(fā)應(yīng)急事件檔案的管理

2020年6月29日國(guó)家檔案局辦公室公布了《重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，2020年9月25日北京市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。前者對(duì)重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案管理提出了明確要求，而后者的關(guān)注點(diǎn)主要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理上，未能關(guān)注到突發(fā)應(yīng)急事件檔案管理。建議《辦法》依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，增設(shè)專門條款明確各類突發(fā)應(yīng)急事件檔案管理要求，確保對(duì)突發(fā)應(yīng)急事件檔案的管理。

（七）互聯(lián)網(wǎng)+檔案監(jiān)管

新修訂的《檔案法》明確了檔案主管部門的監(jiān)督檢查權(quán)，《北京市城市建設(shè)檔案管理辦法》規(guī)定檔案行政管理部門對(duì)城市建設(shè)檔案工作依法行使監(jiān)督和指導(dǎo)職權(quán)。北京市檔案機(jī)構(gòu)改革后，檔案行政職能劃轉(zhuǎn)到市委辦公廳，為確保監(jiān)督檢查權(quán)的落地實(shí)施，踐行國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，積極推進(jìn)“放管服”改革，檔案主管部門應(yīng)該創(chuàng)新監(jiān)管模式。筆者建議可以將“互聯(lián)網(wǎng)+檔案監(jiān)管”新模式寫入《辦法》，為市、區(qū)探索新型監(jiān)管機(jī)制提供法律依據(jù)。

（八）檔案社會(huì)化服務(wù)監(jiān)管

我國(guó)檔案社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展日益完善的同時(shí)，也暴露了檔案社會(huì)化服務(wù)中存在各種問(wèn)題。為了保障檔案社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)的良性發(fā)展，保護(hù)檔案服務(wù)委托方的權(quán)益，確保檔案安全，建議《辦法》增設(shè)專門條款明確檔案主管部門對(duì)檔案社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理指導(dǎo)職能。

（九）綠色檔案館

為積極響應(yīng)黨中央“五位一體”的總體布局，各級(jí)各類檔案館除了服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)外，還應(yīng)樹(shù)立綠色發(fā)展理念，走綠色之路，助力生態(tài)文明建設(shè)?！掇k法》應(yīng)參照《綠色檔案館建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（DA/T 76—2019）明確北京市各級(jí)各類檔案館走綠色發(fā)展之路。

*本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代我國(guó)檔案管理體制改革研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：19ATQ009）階段性研究成果。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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作者單位：北京市交通運(yùn)輸職業(yè)學(xué)院