以鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興

劉申 呂彥柯 李丹璐

當(dāng)前，河南省約4.58萬(wàn)個(gè)行政村，絕大多數(shù)村莊缺乏科學(xué)引導(dǎo)，存在無(wú)規(guī)劃、亂規(guī)劃和規(guī)劃科學(xué)性不足、實(shí)用性不強(qiáng)的情況，鄉(xiāng)村建設(shè)存在資金投入不足、設(shè)施質(zhì)量差、后期管護(hù)不到位等問(wèn)題。

隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐級(jí)實(shí)施，鄉(xiāng)村地區(qū)必將吸引政策、資本、人才、技術(shù)等要素聚集，如何引導(dǎo)各類(lèi)資源要素在鄉(xiāng)村地區(qū)合理配置、科學(xué)有序推動(dòng)鄉(xiāng)村振興將成為各級(jí)政府急需解決的問(wèn)題。

河南省鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐階段

2000年以來(lái)，河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)主要?dú)v經(jīng)三個(gè)階段。

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)階段（2006年）。為響應(yīng)國(guó)家建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村號(hào)召，河南編制了《社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃》并進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)。主要特征：小部分村莊被拆除復(fù)墾，另選址建設(shè)新村，每戶(hù)劃定宅基地統(tǒng)一規(guī)劃，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為村民提供設(shè)計(jì)圖紙，讓村民自行建設(shè)，建筑樣式以?xún)蓪訋г簽橹鳌?/p>

村莊整治階段（2009年）。由縣或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政提供設(shè)計(jì)費(fèi)用，對(duì)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的中心村和基層村統(tǒng)一編制村莊整治規(guī)劃，由于受新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)影響，基本沒(méi)有實(shí)施。主要特征：政府選點(diǎn)，村民自建與聯(lián)建相結(jié)合，村民自建部分以?xún)蓪訋г簽橹?，村集體與開(kāi)發(fā)商聯(lián)建部分有少量多層。

新型農(nóng)村社區(qū)階段（2012年）。為加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，編制《新型農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃》，大規(guī)模建設(shè)農(nóng)村社區(qū)。主要特征：該階段以政府為主導(dǎo)，自上而下進(jìn)行，主要表現(xiàn)為進(jìn)行大規(guī)模的村莊遷并，以開(kāi)發(fā)商為主，建筑高度以多層為主，有少量小高層，購(gòu)房者以年輕適婚人群為主，老年人仍居住在舊村，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、中心城區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地的中心社區(qū)建設(shè)良好，銷(xiāo)售情況較好，而農(nóng)村社區(qū)有部分房屋已經(jīng)建設(shè)，但銷(xiāo)售情況和入住情況不理想。

盡管河南省的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)道路有點(diǎn)曲折，但總體上鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)的規(guī)范性和科學(xué)性是在不斷完善的，比如在統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、確定開(kāi)發(fā)方式、明晰風(fēng)貌引導(dǎo)等方面做出了很好的探索，也為實(shí)用性村莊規(guī)劃內(nèi)容的探索打下了一定基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃體系

按照城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村特點(diǎn)，可將國(guó)土空間劃分為城鎮(zhèn)化地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)。目前，鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃體系尚未建立，鄉(xiāng)村規(guī)劃的對(duì)象、特征和內(nèi)涵尚不清楚，與原來(lái)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃的關(guān)系尚未理清，對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的認(rèn)識(shí)存在巨大差異。因此，應(yīng)結(jié)合國(guó)土空間體系改革，處理好城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)的關(guān)系，結(jié)合不同層次的政府事權(quán)，區(qū)分好不同層級(jí)的鄉(xiāng)村規(guī)劃類(lèi)型、方法和內(nèi)容，探索構(gòu)建鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃體系，以增強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的完整性和系統(tǒng)性。

宏觀(guān)層面的鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)屬于政策型、指導(dǎo)型規(guī)劃，主要是理清不同職能部門(mén)的權(quán)力界限，明晰權(quán)力清單內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村宏觀(guān)問(wèn)題的政策或建議制定，通過(guò)區(qū)域性鄉(xiāng)村發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或?。ㄊ校┼l(xiāng)村發(fā)展研究，如省級(jí)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范帶、傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃等。

中觀(guān)層面的鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)屬于協(xié)調(diào)型規(guī)劃，主要是在縣域或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域?qū)用妫蚱圃彐?zhèn)體系規(guī)劃的層級(jí)觀(guān)念，以鄉(xiāng)村振興規(guī)劃為指導(dǎo)，結(jié)合原土地利用規(guī)劃的斑塊和指標(biāo)約束性，重點(diǎn)開(kāi)展村莊分類(lèi)、村莊布局、設(shè)施配置、風(fēng)貌引導(dǎo)等方面研究，如縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、縣域村莊布局規(guī)劃、縣域人居環(huán)境整治規(guī)劃等。

微觀(guān)層面的鄉(xiāng)村規(guī)劃屬于實(shí)施性規(guī)劃。在村莊層面開(kāi)展村莊規(guī)劃、重要區(qū)域或節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)、特色風(fēng)貌引導(dǎo)、鄉(xiāng)土文化傳承等方面研究，如村莊規(guī)劃、傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃、村莊設(shè)計(jì)、環(huán)境整治規(guī)劃等。

鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系

黨的十九大的勝利召開(kāi)標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，鄉(xiāng)村振興更是提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的必要要求，是建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要舉措。它指明了新時(shí)代我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展方向，明確了鄉(xiāng)村發(fā)展新思路，建立了一種全新的城鄉(xiāng)關(guān)系，是城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。

2004～2020年，連續(xù)17年的中央一號(hào)文件都聚焦于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展的認(rèn)識(shí)也在不斷深化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展更是深入人心、勢(shì)不可擋，鄉(xiāng)村作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要載體，只有注重發(fā)揮鄉(xiāng)村的主動(dòng)性，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，才能建立持續(xù)的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。自2014年以來(lái)，中央一號(hào)文件均就不同尺度的鄉(xiāng)村規(guī)劃提出了詳細(xì)要求和重點(diǎn)任務(wù)，這為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和全面實(shí)施打下了基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及面廣，具有長(zhǎng)期性，如何落實(shí)好中央政策，如何在空間上落地，如何在實(shí)際工作中推動(dòng)，尤其是隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的高度重視，如何引導(dǎo)要素在鄉(xiāng)村地區(qū)合理配置將成為各級(jí)政府急需解決的問(wèn)題。

圍繞“產(chǎn)、居、文、治、人”五大要素提出了鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)、總要求，其核心是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“產(chǎn)、居、文、治、人”五大要素在空間上的布局和利用關(guān)系，解決鄉(xiāng)村地區(qū)各類(lèi)資源合理配置的問(wèn)題。鄉(xiāng)村規(guī)劃的本質(zhì)是解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡的一種公共政策，重點(diǎn)就是解決鄉(xiāng)村資源不協(xié)調(diào)、空間配置不合理的問(wèn)題。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提，只有規(guī)劃科學(xué)才能讓鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施。

以鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的建議

為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)，各地都在推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，結(jié)合鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃體系研究，從縣域?qū)用婧痛迩f層面提出以下建議。

縣（市）域?qū)用嬉蚪y(tǒng)籌，做好村莊分類(lèi)?？h作為國(guó)家治理的重要基本單元，在統(tǒng)籌全域要素和資源配置方面，發(fā)揮著決策性作用。在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)，首先應(yīng)該樹(shù)立“鄉(xiāng)村振興絕不是每一個(gè)村莊都要振興”的理念，應(yīng)把鄉(xiāng)村地區(qū)作為一個(gè)整體，在保護(hù)好“山水林田湖草”的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮“人、地、產(chǎn)、文、居、治”等六大方面，按照國(guó)家政策要求對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，有序推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》等相關(guān)文件，縣域村莊應(yīng)分為集聚提升類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)、城郊融合類(lèi)、撤并搬遷類(lèi)和整治改善類(lèi)。其中，集聚提升類(lèi)村莊和特色保護(hù)類(lèi)村莊將會(huì)成為鄉(xiāng)村振興的重要抓手，寄托“鄉(xiāng)愁”的載體，對(duì)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)培育應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)投入，從而引導(dǎo)人口適度集聚;城郊融合類(lèi)村莊作為未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展的拓展空間，應(yīng)按城鎮(zhèn)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，搬遷撤并類(lèi)村莊應(yīng)列入近期搬遷計(jì)劃，逐步遷并入城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和園區(qū)，整治改善類(lèi)村莊在滿(mǎn)足人民基本生活需求的基礎(chǔ)上，不再進(jìn)行大量財(cái)政資金投入?？h（市）域?qū)用鎽?yīng)重視村莊分類(lèi)布局規(guī)劃，統(tǒng)籌好各類(lèi)鄉(xiāng)村資源，按照國(guó)家、省關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興的政策要求和工作部署，通過(guò)科學(xué)的村莊分類(lèi)，合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，發(fā)揮好政府資金的投入效益，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序?qū)嵤?/p>

村莊層面要科學(xué)規(guī)劃，保障規(guī)劃實(shí)施。從2019年7月15日至今，河南省正在開(kāi)展“鄉(xiāng)村規(guī)劃千村試點(diǎn)”活動(dòng)，選派1517名規(guī)劃設(shè)計(jì)師到1188個(gè)試點(diǎn)村莊深入調(diào)研，為村莊把脈問(wèn)診，努力探索編制出好用、管用的實(shí)用性村莊規(guī)劃，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。目前，河南省試點(diǎn)村莊規(guī)劃大部分已編制完成，其中，部分村莊規(guī)劃成果，不僅入選了河南省村莊規(guī)劃優(yōu)秀案例，還代表河南省參加了全國(guó)村莊優(yōu)秀案例交流會(huì)，但是即使如此優(yōu)秀的規(guī)劃成果也面臨如何實(shí)施的難題。

按照《河南省村莊規(guī)劃導(dǎo)則》（試行）要求，大部分試點(diǎn)村莊規(guī)劃從全域國(guó)土綜合整治、道路交通建設(shè)、人居環(huán)境治理、配套設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等方面謀劃了一大批項(xiàng)目，希望通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)來(lái)推動(dòng)規(guī)劃落地實(shí)施，可誰(shuí)來(lái)投錢(qián)成了“老大難”。各級(jí)政府應(yīng)重視實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各涉農(nóng)部門(mén)，統(tǒng)一安排各類(lèi)涉農(nóng)資金，凡是符合試點(diǎn)村莊規(guī)劃的各類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)納入各部門(mén)的年度計(jì)劃，優(yōu)先給予政策和資金投入，確保試點(diǎn)村莊規(guī)劃有效實(shí)施，發(fā)揮出試點(diǎn)村莊的示范作用，鼓勵(lì)“能人治村”，激發(fā)農(nóng)民的主體性，讓廣大鄉(xiāng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾看到規(guī)劃的實(shí)效，發(fā)揮村莊規(guī)劃的科學(xué)效益，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在中原大地遍地開(kāi)花，為中原出彩助力。（作者單位：河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院股份有限公司）