全面加強危險化學(xué)品企業(yè)安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管工作的探討

文 吳祖斌 康業(yè)嶺（廈門市海滄區(qū)應(yīng)急管理局）

新形勢下,新業(yè)態(tài)發(fā)展和疫情防控已成常態(tài)。我國化工行業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)依然薄弱，大而弱，小而散的特點依然存在，安全環(huán)境日趨復(fù)雜，安全風(fēng)險交叉疊加，且危險化學(xué)品(以下簡稱“危化品”)因其具有易燃、易爆、有毒、有害及腐蝕性、放射性等特點，會對人員、設(shè)備、環(huán)境造成傷亡或損害，故在生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、使用、運輸、廢棄處理等環(huán)節(jié)易誘發(fā)生產(chǎn)安全事故。因此,?；穲?zhí)法監(jiān)管部門需牢固樹立安全新發(fā)展理念，科學(xué)研判安全生產(chǎn)新形勢，評估安全風(fēng)險，健全安全機制，踩實安全底線，完善安全措施，緊盯事故苗頭開展“一案雙查”（查違法行為、查履職盡責(zé)），查找影響?；穲?zhí)法監(jiān)管成效的關(guān)鍵問題，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和“執(zhí)法+專家”作用，運用信息化、智能化、5G 網(wǎng)絡(luò)新基建助力危化品領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管工作，從源頭上精準(zhǔn)遏制危化品安全生產(chǎn)事故攀升勢頭。

一、影響危化品企業(yè)安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管成效的關(guān)鍵問題

1.主體責(zé)任落實重形式。部分危化品企業(yè)法制意識、風(fēng)險意識淡薄，重效益、輕安全的問題突出。企業(yè)負(fù)責(zé)人未按照《安全生產(chǎn)法》第十八條規(guī)定的七項職責(zé)落實主體責(zé)任。安全教育培訓(xùn)走過場，沒有很好地落實“企業(yè)+車間+班組”三級培訓(xùn)機制，培訓(xùn)時限少于24小時。為躲避執(zhí)法監(jiān)管部門監(jiān)管，經(jīng)常對事故隱患報告不及時或瞞報謊報，更沒有舉一反三督促企業(yè)開展安全隱患大排查大整治工作。制定安全生產(chǎn)責(zé)任制和事故應(yīng)急救援預(yù)案僅按照中介公司的推介模式組織實施，致使安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程、責(zé)任分工、教育培訓(xùn)、經(jīng)費投入、應(yīng)急演練等內(nèi)容，與企業(yè)自身脫節(jié)。企業(yè)實際控制人和主要負(fù)責(zé)人盲目追求高額利潤，不愿高薪留人。對落后的生產(chǎn)工藝和老化設(shè)備設(shè)施沒有投入足夠經(jīng)費開展經(jīng)常性維護與檢修，不重視安全管理經(jīng)費實用支出，釀成重大事故。例如：河南三門峽義馬“7·19”重特大事故的主要原因是對C 套空氣分離裝置冷箱保溫層內(nèi)氧含量上升，判斷存在少量氧泄露，并未引起高度重視，認(rèn)為監(jiān)護運行即可，在備用空分系統(tǒng)設(shè)備不完好的情況下，企業(yè)仍堅持“帶病”生產(chǎn)，未及時采取停產(chǎn)檢修措施直至發(fā)生爆炸。

2.事故責(zé)任追究不匹配。在行政處罰中，事故責(zé)任追究是根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第六章內(nèi)容規(guī)定綜合衡量而決定行政處罰項目或追究刑事責(zé)任，確定主要責(zé)任和次要責(zé)任。在刑事案件中，事故責(zé)任追究是依據(jù)事故調(diào)查所確認(rèn)的事實，通過對直接原因和間接原因，確定事故中的直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；在直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任中，根據(jù)其在是發(fā)生過程中的作用，確定主要責(zé)任。但沒有追究引發(fā)主要責(zé)任和次要責(zé)任、直接責(zé)任和間接責(zé)任以外的其他方面責(zé)任。比如在中介服務(wù)機構(gòu)與企業(yè)之間的雇傭關(guān)系中，中介服務(wù)結(jié)構(gòu)對安全評價過程控制、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審、安全風(fēng)險評估、重大危險源備案檢測、事故應(yīng)急救援預(yù)案制定、安全技能教育培訓(xùn)、安全生產(chǎn)咨詢服務(wù)等起著引導(dǎo)規(guī)范的作用，所以在行政處罰和刑事案件中，不能只追查當(dāng)事人責(zé)任，而對輔助服務(wù)、規(guī)范引導(dǎo)的中介服務(wù)機構(gòu)不予追責(zé)或追責(zé)較輕，實屬追責(zé)的疏漏。

3.執(zhí)法監(jiān)管配比不均衡。組建應(yīng)急管理部后，區(qū)（縣）級安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管部門化工專業(yè)人員編制較少，配比暫時還未達到75%的要求。大部分中小化工企業(yè)從業(yè)人員學(xué)歷低，不具備從事化工行業(yè)高風(fēng)險崗位操作的的能力水平，?；飞a(chǎn)企業(yè)實際控制人和主要負(fù)責(zé)人中有化工背景的只有30%，安全管理人員中有化工背景的不到50%。加上公安、交通運輸、環(huán)保等部門擔(dān)負(fù)的?；钒踩O(jiān)管職責(zé)在日常工作占比較少，化工專業(yè)人員配比更少或由非專業(yè)人員兼管。遇到專業(yè)性、技術(shù)性比較強的工作，需依靠第三方專業(yè)技術(shù)力量輔助才能完成，因此執(zhí)法監(jiān)管能力配比不足的問題制約著?；钒踩C合治理的整體成效。另外，化工企業(yè)實際控制人和主要負(fù)責(zé)人管理模式粗放，沒有配備和配強的安全管理機構(gòu)或?qū)Ｂ毎踩珕T，安全監(jiān)管人員和從業(yè)人員比例嚴(yán)重失衡，特別是對港務(wù)碼頭、船艇、陸路危化品動態(tài)運輸和廢棄物品處理等執(zhí)法監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致?；肥鹿暑l發(fā)多發(fā)勢頭攀升。泉州“11·4”碳九泄露事故的原因之一就是因為涉事企業(yè)碼頭裝船操作員工和“天桐1 號”船舶作業(yè)人員未按《油船碼頭安全作業(yè)規(guī)程》進行操作，且現(xiàn)場值守巡查不到位。由此可見執(zhí)法與監(jiān)管的人員配比要科學(xué)。

4.執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)不健全。根據(jù)現(xiàn)行行政主體編制體制和《危險化學(xué)品安全管理條例》規(guī)定，危險化學(xué)品執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)由公安、交通運輸、環(huán)保、應(yīng)急等部門承擔(dān)，雖然職責(zé)劃分明確，監(jiān)管范圍清晰。但在實際執(zhí)法監(jiān)管過程中，因部分地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)的安全新發(fā)展理念樹立不牢，重發(fā)展輕安全，執(zhí)法監(jiān)管疲軟無力的現(xiàn)象凸顯。又因條塊分割、職能交叉等因素，加上各職能部門制定的法律、法規(guī)、制度、規(guī)定在實踐操作中存在沖突矛盾，信息資源共享不足，推諉扯皮現(xiàn)象增生，綜合執(zhí)法監(jiān)管合力缺失，“條塊性”執(zhí)法監(jiān)管弊端凸顯，將大大減弱?；穲?zhí)法監(jiān)管效能和作用。

5.法規(guī)制度體系不配套。我國現(xiàn)行的危化品行政執(zhí)法監(jiān)管制度體系不能完全適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展形勢，與國際標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定接軌不緊密。《安全生產(chǎn)法》《危險化學(xué)品登記管理辦法》《危險化學(xué)品管理條例》《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》 《道路運輸高危貨物運輸規(guī)則》和《危險化學(xué)品名目》等法律法規(guī)以及規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和國際市場標(biāo)準(zhǔn)不一致，且較現(xiàn)實發(fā)展需求有滯后板塊。而且，我國?；访浿忻鞔_物理危險、健康危害、環(huán)境危害是3 大類29 項內(nèi)容，與國際?；访浻谐鋈耄谖镔|(zhì)的濃度和包裝上有標(biāo)注具體的要求和信息，但不能說明其在安全生產(chǎn)中的實際危害，這與國際市場現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系明顯存在不對稱，致使執(zhí)法監(jiān)管存在盲區(qū)。

6.應(yīng)急救援預(yù)案不實用。我國雖然出臺了相應(yīng)的?；肥鹿示仍矫娴姆ㄒ?guī)和標(biāo)準(zhǔn)，各級行政主體單位、?；菲髽I(yè)也編寫了應(yīng)急救援預(yù)案。但是，在現(xiàn)實生活中，大多數(shù)危化品企業(yè)置事故危害于不顧，在撰寫應(yīng)急預(yù)案過程中存在以購買服務(wù)的形式承包給中介服務(wù)公司的現(xiàn)象，以中介服務(wù)代替自身履職，其應(yīng)急預(yù)案的針對性、目的性和可操作性就會相應(yīng)地降低。另外，個別執(zhí)法監(jiān)管部門和部分企業(yè)平時沒有按照要求組織應(yīng)急預(yù)案演練，應(yīng)急救援裝備物資短缺，安全預(yù)防措施制定不及時，專業(yè)（兼職）救援隊伍操作規(guī)程不熟練，政府和企業(yè)應(yīng)急救援預(yù)案銜接不緊密，導(dǎo)致緊急處置及救援措施發(fā)揮作用有限，釀成事故案件二次傷害，影響極大。

二、加強?；菲髽I(yè)安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管工作的有力舉措

1.牽住“牛鼻子”，落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。受新冠肺炎疫情影響，企業(yè)設(shè)備頻繁開停車，風(fēng)險隱患增大；物流受阻，原料產(chǎn)品積壓脹庫；關(guān)鍵崗位人員無法到崗，到崗崗位跨崗位補位。需要企業(yè)安全管理部門教育引導(dǎo)從業(yè)人員主動采用線上為主、線下為輔的形式學(xué)習(xí)、貫徹、落實與?；菲髽I(yè)相關(guān)的安全生產(chǎn)法律法規(guī)及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，強化內(nèi)部監(jiān)督管理。把企業(yè)主要負(fù)責(zé)人推到一線，督促投入安全管理經(jīng)費和維護保養(yǎng)設(shè)備設(shè)施，保障工藝設(shè)備和工具設(shè)施性能穩(wěn)定。扎實開展?；吩O(shè)備操作、生產(chǎn)程序、銷售環(huán)節(jié)、儲備方法、運輸工具、廢棄處理等技能培訓(xùn)，鼓勵開展安全知識和實操考核驗收，嚴(yán)格規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，提高從業(yè)人員資格認(rèn)證。抓實港口?；穬Υ嫫髽I(yè)安全生產(chǎn)管理人員中的中級及以上注冊安全工程師比例按國家規(guī)定要求達到15%，并逐步提高。強化企業(yè)主要負(fù)責(zé)人主體責(zé)任，完善信息共享機制，運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”技術(shù)在全國公眾平臺曝光，提高違法成本。

2.控住“黑名單”，明確安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究。嚴(yán)格把握行政處罰裁量權(quán)，對?；菲髽I(yè)明知故犯，安全隱患多次登記，依然未予徹底整改的違法行為，堅決予以上限處罰。對存在重大安全隱患，短時間難以整改到位，容易引發(fā)生產(chǎn)安全事故的，堅決予以責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓。查?；菲髽I(yè)查事故必查中介服務(wù)機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)安全評價報告與實際情況不符或存在重大疏漏的，依法對中介服務(wù)機構(gòu)及其相關(guān)責(zé)任人予以警告、罰款。對出具虛假證明或者虛假評價報告的，依法依規(guī)吊銷評價資質(zhì)。中介服務(wù)機構(gòu)在企業(yè)安全評價中起到的關(guān)鍵引導(dǎo)作用，故必須對其進行監(jiān)督檢查和事故問責(zé)，對發(fā)現(xiàn)的典型問題公開曝光，實行?；菲髽I(yè)和中介服務(wù)機構(gòu)“黑名單”制度，倒逼?；菲髽I(yè)中介機構(gòu)提升服務(wù)質(zhì)量，為企業(yè)安全生產(chǎn)提供可靠的技術(shù)支撐。發(fā)現(xiàn)中介服務(wù)機構(gòu)再次出現(xiàn)違法行為的，堅決予以嚴(yán)厲處罰。健全責(zé)任追究制度，協(xié)調(diào)安委會成員單位加強對中介服務(wù)機構(gòu)履職情況組織監(jiān)督檢查和考核通報，建立健全?；奉I(lǐng)域企業(yè)中介機構(gòu)服務(wù)項目和技術(shù)支撐名目。

3.提倡“智能化”，均衡發(fā)展提高執(zhí)法監(jiān)管水平。創(chuàng)新發(fā)展“執(zhí)法+專家”方式，建立?；奉I(lǐng)域安全專家?guī)?，發(fā)揮其在參與政策制定、監(jiān)督檢查和技術(shù)咨詢中的作用，推動?；菲髽I(yè)在生產(chǎn)、使用、經(jīng)營、儲存、運輸、廢棄處理中開發(fā)與運用信息化系統(tǒng)。發(fā)揮安全生產(chǎn)協(xié)會作用，建立健全執(zhí)法及監(jiān)管人員培訓(xùn)制度。入職培訓(xùn)不少于3 個月，每年參加累計時間不少于一個月的復(fù)訓(xùn)，重點在“智能化”技術(shù)檢測、報警提示、診斷維修、環(huán)保達標(biāo)、安全生產(chǎn)、合格驗收等設(shè)備上運用“互聯(lián)網(wǎng)+”實踐操作和資質(zhì)數(shù)據(jù)認(rèn)證，全面提升培訓(xùn)復(fù)訓(xùn)質(zhì)量效益。其中，崗前專業(yè)知識培訓(xùn)不少于40課時，年度業(yè)務(wù)復(fù)訓(xùn)不少于16 課時，執(zhí)法監(jiān)管部門聘請律師擔(dān)任法律顧問，均衡配備執(zhí)法專業(yè)人員。每周召開一次執(zhí)法分析會，每月組織一次“以案說法”研討會，每季度開展一次執(zhí)法監(jiān)管交流會，每年進行一次業(yè)務(wù)評比，以此促進執(zhí)法監(jiān)管人員對法律法規(guī)、行政執(zhí)法、專業(yè)理論、業(yè)務(wù)技能、履職盡責(zé)等方面更新知識結(jié)構(gòu)，提升監(jiān)管效率。拓展“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”作用，實現(xiàn)基礎(chǔ)信息聯(lián)網(wǎng)共享，平臺數(shù)據(jù)精確分析，動態(tài)軌跡實時掌控，風(fēng)險隱患智能識別，應(yīng)急措施警示防范。充分運用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)位鏈等信息化技術(shù)在托運、承運、運輸、裝卸、儲備、使用等各環(huán)節(jié)進行全過程管理和監(jiān)控，實現(xiàn)來源可循、去向可溯、狀態(tài)可控，積極推動地理信息系統(tǒng)(GIS)、大數(shù)據(jù)、車路協(xié)同、智能風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警等技術(shù)應(yīng)用，做到企業(yè)、執(zhí)法監(jiān)管部門及應(yīng)急救援部門之間數(shù)據(jù)互通、業(yè)務(wù)協(xié)同、鼎力支持、預(yù)防事故。

4.織密“安全網(wǎng)”，構(gòu)建危化品企業(yè)執(zhí)法監(jiān)管體系。立足互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)采取線上和線下審核把關(guān)，凡涉及“兩重點一重大”?；飞a(chǎn)項目須報省主管部門報備。聘任專家人員，從設(shè)施“三同步”審查切入，審驗周邊環(huán)境、工藝布置、特殊技術(shù)、從業(yè)素質(zhì)、管理能力、自動化程度等。突出重大危險源監(jiān)測監(jiān)控和企業(yè)安全生產(chǎn)“三項制度”、安全責(zé)任體系、“雙控”機制建設(shè)等情況，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻。會同住建燃管部門加強企業(yè)“煤改氣”“油改氣”建設(shè)項目以及天然氣儲存、使用的監(jiān)督檢查；會同生態(tài)環(huán)保部門加強企業(yè)含易燃易爆易中毒物質(zhì)廢氣、污水、固體廢物的監(jiān)督檢查；會同市場監(jiān)管部門加強化工企業(yè)特種設(shè)備、壓力容器、壓力管道以及安全檢測監(jiān)控儀表的監(jiān)督檢查；會同交通、公安、交通部門加強?；返缆愤\輸裝卸的監(jiān)督檢查。推行“一圖一卡一冊”，包含?；防砘匦?、管理重點、操作要求、應(yīng)急救援等要素，從業(yè)人員做到日工作“一口清”。組織安全管理、工藝安全、設(shè)備安全、儀表與電氣、設(shè)計與總圖、消防與應(yīng)急等六個方面專家對危險性較大?；菲髽I(yè)開展安全隱患全面排查整治，構(gòu)建“雙控”機制。對重點?；髽I(yè)和重點危險源企業(yè)實行分級管理，落實重大風(fēng)險報備制度。提高?；穲?zhí)法監(jiān)管人員、危險貨物運輸監(jiān)管人員、安全注冊師的資質(zhì)認(rèn)證門檻，實施分級分類動態(tài)嚴(yán)格監(jiān)管。采取“一企一策“的原則，提升“重點整治橙色企業(yè)、強化提升黃色企業(yè)、鞏固完善藍色企業(yè)”督查服務(wù)水平。采用“雙隨機、一公開”的方式，組織重點抽查、突擊檢查，確保執(zhí)法監(jiān)管無死角。

5.校正“水準(zhǔn)儀”，助力?；繁O(jiān)管法律法規(guī)支撐。遵循國務(wù)院《關(guān)于全面加強危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見》，修訂完善《危險化學(xué)品目錄》和《劇毒化學(xué)品目錄》，適時開展對《安全生產(chǎn)法》《安全生產(chǎn)許可條例》《危險化學(xué)品安全管理條例》《危險貨物道路運輸安全管理辦法》《港口危險貨物安全管理規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)章在行業(yè)實施中評估體系建設(shè)，健全涉危生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售等相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)。建立危化品鑒定檢測制度，研究設(shè)立危險貨物鑒定檢測中心，科學(xué)準(zhǔn)確鑒定理化特性，并針對鑒定結(jié)果提出相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)程、包裝實用要求、安全運輸方式和應(yīng)急處置規(guī)定等。及時制定標(biāo)準(zhǔn)化參考執(zhí)行體系，借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)化實施經(jīng)驗，督促企業(yè)按照國際標(biāo)準(zhǔn)組織安全教育培訓(xùn)，確保從業(yè)人員掌握安全生產(chǎn)危險因素及崗位操作要點。督促企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行特殊作業(yè)安全管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行作業(yè)前風(fēng)險分析和作業(yè)許可會簽審批，嚴(yán)格落實安全作業(yè)指導(dǎo)和安全措施規(guī)范，嚴(yán)格檢查確認(rèn)施工收尾安全狀況機制，嚴(yán)防違章指揮、違規(guī)作業(yè)，杜絕各類事故發(fā)生。

6.擰緊“安全閥”，提升安全事故預(yù)防與救援能力。執(zhí)法監(jiān)管部門和企業(yè)單位要做好精準(zhǔn)對接，在強化風(fēng)險管控、全鏈接管理、企業(yè)主體責(zé)任落實、基礎(chǔ)支撐保障、安全監(jiān)管能力等方面深入開展?；钒踩珜ｍ椪稳晏嵘袆?，制定完善綜合預(yù)案、專項預(yù)案和現(xiàn)場處置方案，并根據(jù)行業(yè)要求制定相應(yīng)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)預(yù)案。采用自制為主、中介為輔的方式，建立健全應(yīng)急救援預(yù)案的審核機制，用上下對接、左右聯(lián)動的演練活動，檢驗應(yīng)急處置方案和應(yīng)急救援能力的針對性、實用性、拓展性。督促企業(yè)落實主體責(zé)任，應(yīng)急救援預(yù)案的制定、演練和考核，企業(yè)法定代表人要親自部署、親自把關(guān)、親自演練、親自驗收，對麻木不仁不落實或拒不執(zhí)行制度規(guī)定的企業(yè)和個人，采用約談或行政處罰的方式，提升事故預(yù)防和處置救援能力，避免出現(xiàn)預(yù)案應(yīng)對措施和企業(yè)自身實際嚴(yán)重脫節(jié)，突發(fā)事故不會指揮處置等尷尬局面，為企業(yè)安全和人員生命負(fù)責(zé)，筑牢安全防線。

總之，?；钒踩a(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管部門應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，借助“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和“執(zhí)法+專家”平臺作用，抓緊抓實集中會商、集中培訓(xùn)、集中檢查、集中督辦、集中曝光、集中演練，助力嚴(yán)控?；菲髽I(yè)在生產(chǎn)、銷售、運輸、儲存、廢棄處理等易發(fā)事故節(jié)點的監(jiān)管和服務(wù)，持續(xù)推進安全生產(chǎn)隱患大排查大整治和專項整治三年行動，特別是重大危險源企業(yè)的執(zhí)法監(jiān)管。多渠道、全方位提高執(zhí)法監(jiān)管人員能力，加大監(jiān)管執(zhí)法力度，緊緊抓住“牛鼻子”，促進?；菲髽I(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實，始終保持危險化學(xué)品領(lǐng)域“打非治違”高壓態(tài)勢，強化應(yīng)急預(yù)案演練，提高政企應(yīng)急處置及救援能力，形成縱向貫通、上下聯(lián)動，橫向各司其職、通力協(xié)作的全新模式，為區(qū)域經(jīng)濟強勢發(fā)展提供安全保障?！?/p>