淺談北京市應急管理體系建設的優(yōu)劣勢與機遇

李明陽

北京市“四個中心”的城市戰(zhàn)略定位，對城市應急管理體系建設提出了新的更高要求。當前，北京市公共安全情況整體平穩(wěn)，但各種風險交織并存，形勢復雜嚴峻，必須客觀分析應急管理體系建設所面臨的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)，因地制宜、因時制宜地完善應急管理體系，保障城市的安全穩(wěn)定、長治久安。

一、北京市應急管理體系建設的三維度分析

（一）應急管理體系建設的優(yōu)勢

1.集中力量辦大事的體制優(yōu)勢。集中力量辦大事，是中國特色社會主義民主制度的生動實踐，彰顯出中國特有的制度優(yōu)勢。北京獨特的地位優(yōu)勢，為推進經濟管理體系建設的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源調配和組織協(xié)調創(chuàng)造了有利條件。

2.特殊的政治地位。北京地位特殊，能夠更為通暢地提供應急資源和決策支持。突發(fā)事件發(fā)生后，能迅速向上級行政主管部門和應急指揮機構報告，按照突發(fā)事件嚴重程度上報更高層級的應急管理指揮機構，盡力將矛盾控制在萌芽狀態(tài)。

3.協(xié)同高效的機構改革措施。隨著國家機構改革調整，北京市應急管理機構逐步優(yōu)化完善。這對于轉變和優(yōu)化應急管理機構設置、職能配置和編制配備具有重要意義，有利于形成科學合理、權責一致、有統(tǒng)有分、有主有次、部門履職到位、流程通暢的應急管理組織體系。

（二）應急管理體系建設存在的劣勢

1.應急預案：在突發(fā)事件發(fā)生時，應急預案可以將不確定的突發(fā)事件轉化為確定性的常規(guī)事件，將應急處理轉化為應急管理。北京市目前對于應急預案的重視程度，還停留在著眼于突發(fā)情況下結果的處理，而不是常態(tài)化的危機管理，不是日常性的風險防治。

2.應急體制：這是一個為保障公共安全、有效預防和應對突發(fā)事件而建立起來的組織體系，以政府為核心，社會和公眾共同參與，是政府橫向和縱向機構相交錯、政府內部與外部相結合的復雜系統(tǒng)。目前，北京市應急體制中的社會治理要素尚不健全，公民社會意識相對薄弱，不能與政府治理相互配合，造成在出現(xiàn)

危機時往往由政府唱“獨角戲”，加大了應急管理難度。

3.應急機制：是指突發(fā)事件預判、處理、善后的整個過程中，實施主體所運用的各種程序化、制度化的應急管理方法與措施的總和?？傮w來看，北京市目前的預警機制還不健全，處置能力待加強，善后能力需提高。

4.應急法制：北京市目前的應急管理法律法規(guī)還不是很完善。立法內容偏原則性，操作性有待加強。災害救助、應急征用及補償?shù)确煞ㄒ?guī)尚不健全。

（三）應急管理體系建設的機遇

1.新型智慧城市的建設與發(fā)展

新型智慧城市是綜合運用人類智慧發(fā)展的管理模式和新型技術手段來管理與發(fā)展的城市。在這種新型城市管理模式下，不僅能夠實時有效暢通地進行信息共享，實現(xiàn)各部門統(tǒng)一協(xié)作，還能隨時隨地依托信息技術暢通無阻地通訊，對事件預知、預警和預報，簡便快捷地提高處理能力，達到更高效的協(xié)同工作。

2.科技手段的支撐和保障

隨著中國新型高科技產業(yè)的快速發(fā)展，世界級高科技企業(yè)應運而生，技術研發(fā)與國家治理深度融合。5G、大數(shù)據(jù)、人工智能和云計算等高科技，成為在突發(fā)事件中緊急預警、指揮、疏散和安頓的“神兵利器”，科技的發(fā)展和進步正是我國應急管理體系建設面臨的時代機遇。

3.防災減災意識的不斷提高

北京市每年舉辦“5·12”防災減災日、安全生產月、消防安全月等公共安全主題宣傳活動，參加活動市民達數(shù)十萬人次。同時，以市政府名義向北京交通廣播授予“北京應急廣播”稱號，并與全市應急系統(tǒng)21家單位建立了溝通聯(lián)絡機制。

二、深化北京市應急管理體系建設的路徑探析

（一）構建實用有效的應急預案體系

1.對預案動態(tài)管理進行制度化

應急預案的可行性和有效性在于不斷地調整與更新。首先，應建立預案的演練機制。未經演練的預案等于沒有預案，只有強制規(guī)定所有的預案必須經過演練和評估，才能從根本上杜絕重復、空泛敷衍、脫離實際、無法操作等弊端。有必要從法律上對預案演練的組織部門、演練周期、演練方式及事后評估等作出安排。其次，對預案的修訂和完善做出明確要求。應當規(guī)定在大規(guī)模應急演練或重大突發(fā)事件處置后，預案制定機關通過總結經驗教訓對其加以修訂完善。

2.提高民眾防災響應能力

明確各類突發(fā)事件預警等級和政府各部門、社會公眾的應急響應措施。建立水利、民政、氣象、科技、教育、新聞各部門和相關社會團體協(xié)作開展災害預防和避險知識科普宣傳教育合作機制。充分發(fā)揮社會力量，利用各種資源，建設應急管理訓練和避險基地，向民眾宣傳針對性強、通俗易懂的災害預防和避險知識。通過教育宣講，提高公眾對災難事故發(fā)生規(guī)律和過程的認識，提高自防自救能力、心理防御能力和社會承受力。

3.依托物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段進行常態(tài)化防控

對于災難預警來說，哪怕早一秒鐘，都會帶來巨大的助益。北京市作為信息化高度發(fā)達的城市，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息基礎設施的智能化與產業(yè)體系的現(xiàn)代化已相對完善。目前，北京市運用智慧城市建設已經緩解了停車、交通、環(huán)保、城市服務等壓力。接下來，需要將智慧城市的手段運用到突發(fā)事件的常態(tài)化防控中，提高數(shù)據(jù)處理速度，快速進行大量的數(shù)據(jù)分析，產出更優(yōu)質的預警信息，并選擇更好的渠道進行高效傳遞，為避險爭取更多時間。

（二）構建統(tǒng)一、高效、權威的應急管理體制

目前，北京市應急管理局已經掛牌成立，這是創(chuàng)新公共安全治理體系的關鍵一步，有著重要的意義。在具體實踐上，應當做到以下幾點：

1.做好市級應急管理體制改革和創(chuàng)新的統(tǒng)籌規(guī)劃

形成統(tǒng)一、權威、高效、綜合的應急管理體制，是應急管理體制改革的重要任務。北京市應急管理局承擔著統(tǒng)籌規(guī)劃和推動應急管理體制改革和創(chuàng)新的全面工作，在一定意義上，是全市應急管理的“總抓手”。從完成中央政府層面要求的體制機制設計到指揮各部門進行制度設計，從區(qū)縣、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府到各類社會組織之間的聯(lián)動，從市內應急事務到國際交流合作，都要納入工作體系，為應急管理體制添磚加瓦。

2.建立應急管理局與其他相關職能部門的新型關系

按照扁平化、協(xié)同化、信息化的原則，明確政府部門間應急管理事權劃分的規(guī)則，加強所有涉及應急管理機構的職能、資源與力量的優(yōu)化配置。應急管理局承擔著防范與應對各類突發(fā)事件的任務，這就需要科學劃分其管理邊界。原則上，應急管理局的核心職能不應與市政府其他部門交叉重復。

3.建立跨界跨區(qū)域的應急管理協(xié)調合作機制

由于科層制的溝通壁壘，在突發(fā)事件發(fā)生后，部門間的溝通往往會耗費大量的時間成本和資源成本?？梢猿浞纸梃b美、日、俄等國家的經驗，打破行政區(qū)劃管轄邊界，實施跨地區(qū)、跨部門、跨領域的應急管理體系建設，提倡在突發(fā)事件來臨時，應急管理進行區(qū)域間合作協(xié)同。

（三）完善和規(guī)范應急管理法制體系

1.完善立法體系，確保有法可依

在考慮市情獨特性的前提下，北京市應急管理法律體系應該由以下幾個部分構成：①國家層面的法律、法規(guī)和規(guī)定;②北京市應急管理法規(guī)和規(guī)章;③國家和地方的司法解釋。北京市應急管理法規(guī)作為地方防災減災主要法規(guī)，具有重要地位。法規(guī)應主要界定北京市突發(fā)性公共事件的種類，相關政府機構及職能，市政府與中央有關部門的關系，各區(qū)縣應急管理的職責分工，緊急狀態(tài)宣布條件和程序，人力物力資源的調配權限，資金撥付、使用及監(jiān)督等。

2.對應急法制的執(zhí)法主體職責做出更具體的制度化安排

《突發(fā)事件應對法》將政府確定為應急管理的領導機關，并初步解決了政府各部門間的“條條分割”問題，但黨政軍民應急力量的統(tǒng)一指揮仍然很難實現(xiàn)。在北京市應急管理局成立的大背景下，“屬地管理”原則進一步明確，實現(xiàn)了應急管理的專職化、實權化、常態(tài)化。為了進一步完善應急管理的組織體系，有必要在修訂《突發(fā)事件應對法》時，結合國家機構改革和調整，對我國的應急管理主體職責做出更具體的法制化安排。

（四）完善中國特色應急管理機制建設

1.構建政府和社會共治的協(xié)同機制

應急管理是一項公共性很強的治理過程，政府不應該是惟一的執(zhí)行主體，社會、企業(yè)和公民個人也要參與其中。在共建共治共享的社會治理格局下，北京市應急管理體系要堅持廣泛動員、多元參與的原則，調動各方面的積極性，把社會、公民、企業(yè)的參與同政府治理有效結合，形成政府、企事業(yè)單位和志愿者隊伍相結合的突發(fā)公共事件應對體系，實現(xiàn)突發(fā)公共事件應對的多元化和社會化。

2.構建中國特色應急管理監(jiān)督與評估機制

充分發(fā)揮各級政協(xié)組織和政協(xié)委員體察民意、通達社情、真知灼見的優(yōu)勢，建立符合我國特色的重大突發(fā)事件調查評估機制，對重大特大事件應對的全過程進行全面客觀、實事求是的評估，對提高我國應急管理能力具有重要意義。由國務院牽頭處置的特別重大突發(fā)事件，應由全國人大或政協(xié)等進行第三方評估，通過科學、公正的評估，化教訓為知識，化知識為制度，化制度為落實的行動。

（責任編輯：榮榮）