略論基層治理中組織的文化人格

劉欣葵

一、問題的提出

不論是國際性問題，還是基層各類主體面臨的社區(qū)問題，治理概念提供了現(xiàn)代社會解決共同社會問題的思路，治理成為多主體達(dá)成共識并采取共同行動的思路。共治共建共享契合了社會治理理念，成為當(dāng)下大城市基層解決公共服務(wù)質(zhì)量不高或匹配錯位的主導(dǎo)思路。

基于基層治理的創(chuàng)新實踐，北京市設(shè)立了全市統(tǒng)一的12345市民服務(wù)熱線，創(chuàng)新設(shè)立面向基層受眾的“接訴即辦”工作機(jī)制，制定了《北京市接訴即辦工作條例》。在該條例中，對接訴即辦工作界定為：對自然人、法人或者其他組織提出的，涉及本行政區(qū)域的咨詢、求助、投訴、舉報、建議等訴求，給予快速響應(yīng)、高效辦理、及時反饋和主動治理的為民服務(wù)機(jī)制。這樣，以立法的形式將主動治理設(shè)立為為民服務(wù)機(jī)制的一種形式。

為保障這一機(jī)制的運作，該條例提出建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的接訴即辦工作體系，推動形成共建共治共享的社會治理格局。在接訴即辦工作體系中，北京市委、市政府和各級相關(guān)部門，以及承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和辦理職責(zé)，行業(yè)協(xié)會商會、公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)等社會組織，人民團(tuán)體，企事業(yè)單位，新聞媒體，居（村）民委員會等主體承擔(dān)協(xié)辦職責(zé)。

這一創(chuàng)新引發(fā)我們的思考是，政府機(jī)制要以主動治理的方式，彌補(bǔ)對不確定性問題解決的失靈困境。因為，理論界總體認(rèn)同的人類社會解決問題的三大機(jī)制，即市場機(jī)制、政府機(jī)制和社會機(jī)制，各自具有優(yōu)勢和不足。市場機(jī)制以追求利潤為驅(qū)動，以顧客需要為目標(biāo)，具有資源配置的靈敏優(yōu)勢，但是不能解決沒有購買力群體的需求。政府機(jī)制以法定職責(zé)為底線，通過強(qiáng)制性的公權(quán)力，具有高效率的執(zhí)行優(yōu)勢，但是對于不確定性和職責(zé)邊界的事務(wù)處理遲鈍。社會機(jī)制以價值認(rèn)同鏈接群體，通過認(rèn)同、互信和資源交換實現(xiàn)團(tuán)體創(chuàng)新，應(yīng)對社會關(guān)系改善和不確定性，但是存在“搭便車”現(xiàn)象。而政府主動治理，將政府機(jī)制和社會機(jī)制相互嵌套，通過政府主導(dǎo)的共同體培育、建設(shè)和發(fā)展，能建立持續(xù)解決各種基層社會問題的新通道。

我們的觀察視角是，政府的基層工作人員，尤其是習(xí)慣于科層制行動規(guī)則的工作人員，如何能夠快速地整合各種社會主體，響應(yīng)各類居民的各種訴求，并讓居民總體上滿意。

二、接訴即辦的傳導(dǎo)機(jī)制

“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層?；A(chǔ)不牢，地動山搖?！睆墓芾硪暯巧现v，大都市的基層政權(quán)主要是區(qū)政府和街道辦事處，服務(wù)對象是行政相對人和公共服務(wù)對象。但是在接訴即辦工作體系里，應(yīng)對的是以個體市民為主體的各類投訴、咨詢、求助等行為對象，而不是行政相對人，接到投訴的大量問題也是在政府職責(zé)之外的各種訴求。有些個體的訴求對于同一事物產(chǎn)生完全相反的需求。有些訴求如物業(yè)管理、疫情防控等社區(qū)社群問題，街道辦事處的工作人員作為主辦人員，常常不得不把社區(qū)居委會這一協(xié)辦組織推上應(yīng)對投訴對象的前沿陣地。這種現(xiàn)象的大量產(chǎn)生，使得社區(qū)居委會的工作量一時大增，“社區(qū)居委會過度行政化”的聲音大了起來。

物業(yè)管理、社區(qū)疫情防控、靜態(tài)交通治理、孩子接送等問題，原本是社區(qū)自治、社會治理問題，是如何進(jìn)入市民熱線機(jī)制中變成行政性質(zhì)工作的呢？

從政府機(jī)制和社會機(jī)制的比較視角看，基層的行政任務(wù)和居委會的自治任務(wù)，目標(biāo)是相同的，即社會的和諧、穩(wěn)定、美好。但是，行政性任務(wù)有時限要求、工作標(biāo)準(zhǔn)明確、路徑相似，要求必須完成，監(jiān)督是結(jié)果導(dǎo)向的。與之不同，社區(qū)自治任務(wù)是一個持續(xù)向前的過程，以社會演化為特征，沒有時限之說，也不是必須產(chǎn)生某種結(jié)果，路徑各種各樣，參與主體更加重視參與的過程。社會工作解決問題的方式是多種多樣的，不是只有一個答案，因此獲取居民滿意度的方法也是多種多樣的。在實際中，不少社工反饋，對于12345市民服務(wù)熱線反映的訴求，很多根本解決不了。社區(qū)居民看在社工的面子上，就答應(yīng)表示滿意了。社工們反復(fù)提到“雙滿”是“雙跪”達(dá)成的，跪求居民獲得滿意度，這就是社會機(jī)制中的資源交換，社工們通過人情交換實現(xiàn)居民的暫時滿意。

由此可以發(fā)現(xiàn)，市民熱線整合了各類行政和社區(qū)、社群、社會問題，同時整合了各類應(yīng)對問題的主體，動用了各種社會資源，意在通過主動治理的機(jī)制，搭建多主體共治的平臺，實現(xiàn)共治共建共享，產(chǎn)生共識和共同行動，以求得問題的解決。這一機(jī)制的傳導(dǎo)方式是，通過訴求電話傳到行政主體，行政主體再鏈接到公共服務(wù)提供單位、社區(qū)或社會單位的代表。這樣，行政機(jī)制轉(zhuǎn)化為社會機(jī)制;然后，這些機(jī)構(gòu)的代表與居民通過電話或見面的方式進(jìn)行溝通，應(yīng)用法律、道德、人情、資源交換等多種手段，達(dá)成投訴人的認(rèn)同和滿意。

三、良好溝通的組織文化基礎(chǔ)

接訴即辦的辦理過程，是通過機(jī)構(gòu)代表與個體溝通實現(xiàn)的。辦理過程既要應(yīng)用法律、規(guī)則、社會良俗等集體意志和共識，也涉及辦理人的態(tài)度、技巧，甚至需要巧妙應(yīng)用傾聽和共情等方式方法。在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，街道和社區(qū)對良好溝通的知識和技巧需求很高，社區(qū)中也普遍存在老社工經(jīng)驗豐富更擅長溝通的說法，也不乏街道挑選服務(wù)態(tài)度好、擅長溝通的工作人員專門應(yīng)對某一領(lǐng)域投訴的做法。但是，每個投訴人面對的仍是組織的代表，而不是個人，組織代表仍然代表組織。投訴人不僅要對辦理人的工作認(rèn)可，同時也需要對辦理組織認(rèn)可，如果對辦理組織存在不良印象，辦理過程總是難上加難。

人與人之間的良好溝通涉及共同的文化背景，這可以提升到文化人格去討論。因為個體代表的是組織，因此需要討論的不僅是辦理人員的文化人格，還有組織的文化人格。代表組織的個體是以組織的共同體意識和行為方式與居民進(jìn)行交往的。

所謂文化人格，是指一類人或一個亞文化群體的某些總的特征和傾向性。特定文化群體的成員之間雖然存在個體差異，卻又存在著明顯的“基本人格結(jié)構(gòu)”，它使群體成員具有相同的沖突和傾向。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，描述中國人普遍受歡迎的社會人格排名前十位的詞匯是： 善良、尊重、思考、換位、他人、理解、助人為樂、寬容、包容、設(shè)身處地。所以，無論是以個體身份，還是機(jī)構(gòu)代表身份，與居民溝通的良好基礎(chǔ)是溝通者要有善良、包容、樂于助人等品德，需要以平等的身份尊重、理解溝通的對象，而不是基于公權(quán)力的權(quán)威以法定職責(zé)來公事公辦。

那么，組織如何具有這樣的文化人格，如何給市民個體一個親和、友善、樂于助人的集體印象，也就是真正“以人民為中心”呢？

組織文化學(xué)理論的開創(chuàng)者和奠基人埃德加·沙因認(rèn)為，一個群體的文化就是群體在解決其外部適應(yīng)性問題及內(nèi)部問題時習(xí)得的一種共享的基本假設(shè)。它在解決此類問題時被證明很有效，對于新成員來說，在涉及此類問題時，這種假設(shè)模式是一種正確的感知、思考和感受的方式。任何群體的文化都含有三個層次：第一個層次是人工成分，是你所看到、聽到和感受到的所有現(xiàn)象;第二個層次是信念和價值觀， 它反映在組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和意識形態(tài)當(dāng)中，是被組織認(rèn)為理所當(dāng)然的共享認(rèn)知;第三個層次是基本假設(shè)，是組織中潛意識的一些思想、信仰和假設(shè)，具有組織行為模式的終極解釋力，基本假設(shè)一旦形成，就會反過來支配組織的價值觀和行為。

埃德加·沙因提供了領(lǐng)導(dǎo)者創(chuàng)建組織文化的途徑。按照這種方式，領(lǐng)導(dǎo)者，特別是在黨建引領(lǐng)機(jī)制下黨的基層組織的書記們，需要在組織內(nèi)部建立應(yīng)對公共事務(wù)治理的文化指引，領(lǐng)導(dǎo)者身體力行示范，并通過儀式和程序呈現(xiàn)、固化下來，再通過考核與激勵機(jī)制內(nèi)化為行動者的行為標(biāo)準(zhǔn)，同時還要制定共同體行為指引、協(xié)商程序、對話或交往工具。組織對社會個體受眾或者公眾要有一套交往指引，特別是針對社區(qū)共同體的構(gòu)建，原有的行政體系中的層級管理體系的行為指引是不適用的。

四、對基層辦理機(jī)構(gòu)的啟示

在“以人民為中心”的發(fā)展理念指導(dǎo)下，按照埃德加·沙因的組織文化理論，在共治共享的格局構(gòu)建中，在市民熱線辦理的常態(tài)機(jī)制上，需要構(gòu)建以社會文化價值為導(dǎo)向的組織文化。一是重塑基層機(jī)關(guān)文化，應(yīng)對社會整合的需要，全面優(yōu)化各對外組織機(jī)構(gòu)，從封閉的權(quán)力機(jī)構(gòu)向開放的服務(wù)機(jī)構(gòu)形象轉(zhuǎn)變，同時研究制訂讓人民滿意的公務(wù)員行為指南，從傳統(tǒng)文化中吸取有價值的資源。二是街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）和居（村）委會工作人員要研習(xí)交往文化，從現(xiàn)代文化理論中吸取營養(yǎng)，把尊重、傾聽、理解、合作、平等協(xié)商、讓步、妥協(xié)等具化為行為指南，從西方文明中獲取比較成熟的工具性知識。三是建立現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，從基層政府直接面對社會個體，轉(zhuǎn)向基層政府指導(dǎo)和培育社區(qū)居委會和社區(qū)社會組織，發(fā)展社區(qū)社會組織文化和社區(qū)文化，通過組織文化內(nèi)化為個體文化，達(dá)成共識和共同行動的基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：榮榮）