北京數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能城市治理的機(jī)制與路徑研究

劉博雅 王偉 徐大鵬

“十四五”開局之年，北京市高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)國家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)和自由貿(mào)易試驗區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)。這是黨和國家構(gòu)建新發(fā)展格局、推動全方位開放的重大部署。在以科技創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)開放、數(shù)字經(jīng)濟(jì)為主要特征的自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)中，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)被賦予了突出戰(zhàn)略地位。越來越多的成功實踐證明，數(shù)字經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)步的必然產(chǎn)物，是高質(zhì)量發(fā)展的新引擎。北京市推進(jìn)城市治理理念創(chuàng)新、治理技術(shù)升級、治理方式數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)數(shù)字化城市，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)助力城市治理現(xiàn)代化勢在必行。

一、城市治理與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵特征

（一）城市治理的內(nèi)涵與內(nèi)容

1.城市治理內(nèi)涵辨析

“城市治理”作為一項治理理論，對20世紀(jì)80年代的西方城市發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。西方學(xué)者對城市治理的概念、模式和問題進(jìn)行了一系列的研究，勒非佛（1998）認(rèn)為，城市治理作為公共行動的新形式，在新機(jī)構(gòu)的構(gòu)建中需要談判、合作與自愿參與。Pierre（1999）認(rèn)為，城市治理是政府與非政府部門協(xié)作共促城市發(fā)展的過程，其應(yīng)當(dāng)是社會各主體共同參與管理的過程。Friedmann（2000）強(qiáng)調(diào)，一個治理良好、在過程與結(jié)果中都符合居民預(yù)期的城市才可以被稱作“好城市”。

綜合國內(nèi)外學(xué)者觀點，本文認(rèn)為，城市治理是由政治、經(jīng)濟(jì)和社會多元主體共同塑造的價值體系，通過不同主體間的利益協(xié)商，將信息、土地、資本等資源進(jìn)行有效整合，從而實現(xiàn)城市良性發(fā)展的過程。

2.城市治理內(nèi)容

城市治理理念貫穿于城市的主體、客體及方法之中，對治理實踐具有導(dǎo)向作用，是治理過程的價值歸屬。步入新時代以來，智慧治理、系統(tǒng)治理、依法治理、人本治理等新理念逐漸在治理實踐中起到更重要的指導(dǎo)作用。城市治理體系包括治理主體、治理客體、治理方法和治理成效等，解答了治理過程中誰來治理、如何治理、怎樣評價等問題。城市治理能力是指城市治理主體通過整合及運用相關(guān)資源，采用合理且有效的工具，以解決城市運營過程中的問題和實現(xiàn)城市治理目標(biāo)的能力，主要包括城市動員、管理、發(fā)展和精細(xì)治理能力。

由治理問題或使命產(chǎn)生新的治理理念，以此為治理過程的指導(dǎo)，作用于治理能力的增長上，而治理能力直接決定城市問題的解決與否，三者環(huán)環(huán)相扣、相互反饋，形成城市治理的邏輯閉環(huán)。

（二）數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵與特征

1.數(shù)字經(jīng)濟(jì)定義與內(nèi)涵辨析

“數(shù)字經(jīng)濟(jì)之父”唐·塔普斯科特在《數(shù)字經(jīng)濟(jì)》一書中提出了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的概念，并論述了互聯(lián)網(wǎng)對經(jīng)濟(jì)的影響。隨著社會發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵在不斷拓展。表1為2018年美國商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局、杭州G20峰會和其他圖書文獻(xiàn)對“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的定義。

綜上，本文將數(shù)字經(jīng)濟(jì)定義為：以數(shù)據(jù)資源為生產(chǎn)要素，以數(shù)字化建設(shè)和共享平臺為主要載體，以數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新為主要推動力，能夠為整個經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)活動帶來系統(tǒng)性變化的一種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

2.數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基本特征

一是數(shù)字技術(shù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動力。與傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)變革中數(shù)字技術(shù)只是作為輔助手段不同，數(shù)字技術(shù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要驅(qū)動力。

二是生態(tài)系統(tǒng)（平臺）戰(zhàn)略競爭是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主流商業(yè)模式。數(shù)字技術(shù)改變了傳統(tǒng)企業(yè)依賴生產(chǎn)要素的決策模式，產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建變成產(chǎn)業(yè)競爭力的核心內(nèi)容。

三是多主體共治越來越成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要治理方式。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性、數(shù)據(jù)來源的多元性使企業(yè)、社會組織和個人等可以獲得更公平的機(jī)會參與到社會治理中來。

二、數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能城市治理的機(jī)制分析

（一）城市治理與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的互動聯(lián)系

社會治理環(huán)境的變化影響治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。新一代信息技術(shù)蓬勃興起，以數(shù)據(jù)為驅(qū)動，治理理念、治理體系、治理能力做出相應(yīng)的調(diào)整，城市治理也發(fā)生全面變革，向著數(shù)字化、系統(tǒng)化、智能化、精細(xì)化的方向轉(zhuǎn)變。

城市治理與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的互動聯(lián)系可以概括為“賦能”，通過對數(shù)字技術(shù)與治理理論的融合賦能，能夠打破信息傳遞在時間、領(lǐng)域和階層上的限制，從而減少信息不匹配的現(xiàn)象，改變治理主體間、主客體間的互動方式。二者的關(guān)系為數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能城市治理，即數(shù)字經(jīng)濟(jì)是通過作用于城市治理主體、手段和機(jī)制，為提升城市的感知、分析、服務(wù)、指揮和監(jiān)察能力提供更為強(qiáng)勁的內(nèi)在動力，最終推動城市治理向更加全面和包容的方向發(fā)展。

（二）數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能城市治理的內(nèi)在機(jī)制

以技術(shù)賦能社會治理，提高政府的管理能力，提升公民參與度，推動治理環(huán)境的改善與發(fā)展，數(shù)字治理適應(yīng)了科技對城市治理的支撐作用，是對數(shù)據(jù)管理的革新，是信息技術(shù)與治理理論的融合。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過三種賦能媒介將賦能傳遞到多個城市治理的具體應(yīng)用場景，從而全面深化城市治理手段，達(dá)到優(yōu)化城市治理的目的。同時，城市治理的智能化又對數(shù)字經(jīng)濟(jì)起反作用，管理短板、現(xiàn)實供需倒逼數(shù)字化發(fā)展，二者協(xié)同發(fā)展，形成相互反饋的影響機(jī)制，共同促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。

1.賦能媒介

（1）賦能主體

以人為本是城市建設(shè)的核心價值取向。黨的十八大以來，從城市管理到城市治理再到城市治理現(xiàn)代化，多元共治的價值逐步被發(fā)掘和重視。在新時代新理念的指引下，賦能主體既包括了傳統(tǒng)行政主體，如政府和相關(guān)城市治理人員，也包括了城市居民、企業(yè)和其他社會組織等主體。

（2）賦能手段

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心是圍繞數(shù)字技術(shù)。通過信息與通信技術(shù)形成的生態(tài)系統(tǒng)，可以驅(qū)動城市治理。如大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建了接受和傳達(dá)數(shù)據(jù)的動態(tài)平臺，并為預(yù)測和理解城市運行機(jī)理提供了科學(xué)算法。物聯(lián)網(wǎng)可以實時收集城市部件元素的數(shù)據(jù)，并做到數(shù)據(jù)實時化、共享化、互聯(lián)化、動態(tài)化，全面感受城市的變化，為分析與決策提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。區(qū)塊鏈技術(shù)可以進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)共享及數(shù)據(jù)安全程度，明確城市治理中的責(zé)任和義務(wù)主體。

（3）賦能機(jī)制

國家“十四五”規(guī)劃明確指出，支持?jǐn)?shù)字技術(shù)開源社區(qū)等開放共享數(shù)據(jù)的創(chuàng)新舉措。在此基礎(chǔ)上，信用記錄得以更好地存錄、流動，以構(gòu)造基于信用的社會監(jiān)管機(jī)制。共享、信用等賦能機(jī)制運用到城市治理中來，進(jìn)一步為城市管理者和居民提供便利，推進(jìn)城市數(shù)字化建設(shè)。

2.應(yīng)用場景與提升

國家“十四五”規(guī)劃指出，推動云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等七大數(shù)字經(jīng)濟(jì)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建設(shè)智慧基建、數(shù)字孿生城市，在消費、交通、旅游等領(lǐng)域中應(yīng)用數(shù)字化場景，如5G無人駕駛、VR全景旅游等，為社會經(jīng)濟(jì)生活提供更多元的服務(wù)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過多手段、多路徑影響城市管理多元主體的行為，改變城市管理的模式，利用不同賦能手段，構(gòu)建賦能機(jī)制，打造豐富應(yīng)用場景，為城市治理智慧化升級注入不竭動力。

三、數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能北京城市治理存在的問題

（一）數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市治理環(huán)境

1.概念界定模糊，實踐案例缺乏。各地區(qū)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)概念、內(nèi)涵的把握程度不一，容易出現(xiàn)唯概念論和“技術(shù)=數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的思維定式，阻礙數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步賦能城市治理。

2.城市問題尚待解決。如功能超載、資源不足、空間失序和服務(wù)短缺等。

3.各地區(qū)對于智慧城市發(fā)展的把握不同、節(jié)奏不同，導(dǎo)致制定的措施不能有效解決實際問題。

（二）數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能城市治理體系和治理能力建設(shè)方面

1.賦能主體方面

（1）各地區(qū)、各部門相對割裂，目標(biāo)不一致，分工不協(xié)調(diào)。存在多個部門多頭牽動建設(shè)的情況，導(dǎo)致賦能環(huán)節(jié)難以落到實處，產(chǎn)生部門環(huán)節(jié)沒有打通，最終的實際效用不高。數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能城市治理的地區(qū)范圍有限，管理工具投入不足。部分組織人員仍存在畏難退縮、積極性不高的心理。著重點放在了提升公眾參與的數(shù)量，而忽視了公眾參與的質(zhì)量。

（2）多元主體參與受限。主觀上，居民尤其是青年人參與城市治理意識不強(qiáng)。客觀上，社會組織和企業(yè)參與渠道尚不完善，且多處于協(xié)助而不是主導(dǎo)的地位。

2.賦能手段方面

（1）信息孤島問題。數(shù)據(jù)開放化程度低，標(biāo)準(zhǔn)不一、計算方式不一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)重復(fù)、信息失真，難以有效感知城市主體行為。

（2）技術(shù)問題。數(shù)據(jù)感知、挖掘、分析能力有待提高，平臺優(yōu)勢尚未完全發(fā)揮。

（3）安全問題。平臺運營模式下操作不當(dāng)、受到黑客或病毒攻擊、技術(shù)漏洞而產(chǎn)生隱私泄露等安全隱患。

（4）倫理問題。數(shù)字新興技術(shù)的倫理邊界和相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等尚不完善。

3.賦能機(jī)制方面

（1）機(jī)制建設(shè)存在障礙。地區(qū)間數(shù)據(jù)開發(fā)開放程度不一，平臺商業(yè)化程度較低，安全問題不能完全解決，種種原因致使機(jī)制建設(shè)困難。

（2）機(jī)制推廣存在障礙。數(shù)據(jù)共享、基于信用的新理念沖擊著傳統(tǒng)管理觀念，現(xiàn)有管理方式無法滿足政府對數(shù)據(jù)再加工利用的需求和社會公眾的使用需求。

（3）觀念、人員、技術(shù)和管理方式等方面現(xiàn)存問題，導(dǎo)致新數(shù)字化應(yīng)用場景的打造和推廣存在諸多困難，一定程度上減弱了數(shù)字經(jīng)濟(jì)對城市治理優(yōu)化的內(nèi)在推動力。

四、北京數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能城市治理的政策建議

基于現(xiàn)存問題和未來挑戰(zhàn)，從以人為核心、可持續(xù)發(fā)展等治理理念出發(fā)，本文提出促進(jìn)北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能城市治理的路徑、策略和保障建議。

（一）賦能路徑

1.賦能主體

把握宏觀、中觀、微觀三個層面主體的功能定位，協(xié)調(diào)政府、市場、社會組織、個人等主體的權(quán)、責(zé)、利，以數(shù)據(jù)、技術(shù)、創(chuàng)新驅(qū)動多元共治;將數(shù)字治理與精細(xì)治理緊密融合，打通“最后一公里”，形成黨建引領(lǐng)、政府負(fù)責(zé)、企業(yè)促進(jìn)、居民參與的基層治理邏輯。

2.賦能手段

著重把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)的七大重點產(chǎn)業(yè)——云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能、虛擬現(xiàn)實和增強(qiáng)現(xiàn)實。落實“互聯(lián)網(wǎng)+”政策，打造數(shù)字政府，建設(shè)數(shù)字基建，創(chuàng)建智慧社區(qū)，積極開拓交通、消費、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、旅游等社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的數(shù)字化場景應(yīng)用。

3.賦能機(jī)制

加強(qiáng)頂層設(shè)計和政策創(chuàng)新，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)?？s小北京市各地區(qū)數(shù)據(jù)開發(fā)、開放程度的差距，協(xié)調(diào)各地區(qū)間利益。轉(zhuǎn)變管理觀念，加強(qiáng)管理專業(yè)人員和數(shù)字技術(shù)人員的培訓(xùn)。樹立全周期管理意識，提高事前預(yù)防、事中提效、事后反饋能力。確保共享機(jī)制、信用機(jī)制等能夠更好地發(fā)揮作用，以更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會資源，促進(jìn)數(shù)字化應(yīng)用場景的打造和推廣。

（二）政策路徑

明確政策協(xié)調(diào)、財政導(dǎo)向、成本可控、技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵動力要素，通過“一頂一平一中心，萬物互聯(lián)五協(xié)同”方式進(jìn)行，即以實現(xiàn)五大協(xié)同目標(biāo)為導(dǎo)向，從頂層設(shè)計、數(shù)據(jù)收集與大數(shù)據(jù)處理中心建設(shè)，再到城市治理平臺統(tǒng)一處理，利用這一閉環(huán)促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能北京城市治理的推進(jìn)與執(zhí)行。

1.一頂——頂層設(shè)計

確立全域、全周期、全要素數(shù)字化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌指揮各個地區(qū)、各個部門，鼓勵建設(shè)城市治理部門協(xié)同指揮中心。建立多元主體參與城市治理機(jī)制，鼓勵市民、商業(yè)組織、非營利組織等參與到城市治理中來，將“靶向治理”與“統(tǒng)籌治理”相結(jié)合。法律部門應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，保證相關(guān)部門在處理城市問題中有法可依、有法必依。

2.一平——城市治理平臺

打造城市治理平臺，整合數(shù)據(jù)信息，聚合政府服務(wù)、社會公共服務(wù)和便民服務(wù)資源，打造全覆蓋、全主題、全領(lǐng)域的市民服務(wù)。綜合完善網(wǎng)格化管理平臺，為政府相關(guān)部門的工作人員建設(shè)一套統(tǒng)一、全面、集中的平臺，促進(jìn)業(yè)務(wù)和信息資源的整合，實現(xiàn)市中心統(tǒng)一調(diào)度指揮，區(qū)縣、鎮(zhèn)街分中心分級落實，各部門協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制。

3.一中心——大數(shù)據(jù)中心

大數(shù)據(jù)是新基建的關(guān)鍵技術(shù)之一，數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)和城市治理、信息平臺和社會服務(wù)的重要溝通橋梁。建立大數(shù)據(jù)中心，為數(shù)據(jù)感知、挖掘、計算、分析、服務(wù)和部門績效評價、城市治理考核評價提供技術(shù)支持，保證城市運行過程中產(chǎn)生的價值和效益有證可循、量化衡量，從而為決策提供數(shù)據(jù)支撐。

4.萬物互聯(lián)——物聯(lián)網(wǎng)

實現(xiàn)城市萬物互聯(lián)，推進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)感知終端建設(shè)，收集城市的排水、路網(wǎng)、管道、停車等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。促進(jìn)數(shù)據(jù)收集的更廣泛覆蓋、更高強(qiáng)頻次、更優(yōu)越質(zhì)量，并匯總到城市大數(shù)據(jù)中心進(jìn)行分析，從而將城市部件納入城市管理平臺，有助于實現(xiàn)城市的精細(xì)化管理。

5.五協(xié)同——可視化指揮、自動預(yù)警、重點督辦、智能分析、共享共治

大數(shù)據(jù)中心處理生成可視化治理成果，傳輸至城市治理平臺進(jìn)行智能分析和開放共享，實現(xiàn)可視化指揮。若某一地區(qū)、某個部件、某項指標(biāo)的數(shù)據(jù)偏離正常范圍，通過城市治理平臺可以實現(xiàn)自動預(yù)警。同時，精準(zhǔn)分析、精確定位，實現(xiàn)對城市治理問題的重點督辦，進(jìn)而實現(xiàn)可視化指揮、自動預(yù)警、重點督辦、智能分析、共享共治五大協(xié)同。

（三）保障機(jī)制

1.制度保障

健全相關(guān)法律制度及行政制度，彌補各部門在治理過程中遇到的法律方面的空白，解決具體落實過程中各部門的職能交叉、工作流程空白問題。同時還要注意基層落實和頂層設(shè)計的銜接、新政策和原有政策的銜接。

2.人才保障

全面推進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才和治理人才隊伍的培養(yǎng)，加快推進(jìn)兼具數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和城市治理領(lǐng)域的專業(yè)實用新型人才的培育。探索“高?！髽I(yè)—政府”聯(lián)合培養(yǎng)模式，盡快打造一支專業(yè)知識過硬并兼具創(chuàng)新治理思維的專業(yè)人才隊伍。制定人才標(biāo)準(zhǔn)評價制度，加強(qiáng)對工作人員的理念和技能培訓(xùn)。

3.資金保障

激發(fā)市場活力，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)成本可控、城市運營可持續(xù)。實現(xiàn)管理權(quán)力下沉，積極引入社會資本，通過PPP模式等推進(jìn)項目實施，實現(xiàn)社會融資與政府支出的相互補充。

4.技術(shù)保障

促進(jìn)算法演進(jìn)及圖像識別技術(shù)發(fā)展，增強(qiáng)城市運行體征的實時感知能力，增強(qiáng)城市的規(guī)律發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險分析預(yù)測能力。建立互通共享的城市數(shù)據(jù)平臺，增強(qiáng)部門聯(lián)系，提高工作效率。優(yōu)化已有熱線電話和社交媒體平臺，降低平臺門檻，鼓勵社會公眾參與到城市治理的問題中，使城市治理更加精細(xì)化。

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（責(zé)任編輯：陳希文）