著力推動城市治理方式創(chuàng)新不斷提升城市精治共治法治水平

一、前言

為深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于加強城市治理的重要論述，著力推動城市治理手段和治理模式創(chuàng)新，2021年2月，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局指導下，北京市城市管理委員會組織開展了“城市治理方式創(chuàng)新”研究。在吸收上海、杭州、成都等城市實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，聚焦城市治理問題短板，提出了城市治理方式創(chuàng)新的思路對策，對于加快推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，提升首都城市治理精細化水平具有重要促進作用。

二、開展城市治理方式創(chuàng)新的實踐探索

習近平總書記強調(diào)：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”這一重要論述深刻闡述了推進城市治理的思想和工作方法，市委市政府注重頂層推動，強化黨建引領(lǐng)，積極開展城市治理模式和手段的探索實踐，取得扎實成效。

（一）抓完善法治，形成全約束治理體系

法制建設(shè)是推進城市治理的基礎(chǔ)和保證。近年來，針對城市治理工作中遇到的機制性、障礙性、瓶頸性問題，先后制修訂《街道辦事處條例》《生活垃圾管理條例》《物業(yè)管理條例》《文明行為促進條例》，以及《燃氣管理條例》《戶外廣告設(shè)施牌匾標識和標語宣傳品設(shè)置管理條例》《市容環(huán)境衛(wèi)生條例》等多部地方性法規(guī)，打出一套適應首都城市治理實際需要的“法治組合拳”，特別是《街道辦事處條例》填補了城市基層治理的法規(guī)空白。法規(guī)體系的完善，強化了各級政府的法治思維，織密良法善治體系，補齊城市治理短板，注重運用法治手段破解城市治理難題，形成了全面覆蓋的法制約束屏障。

（二）抓源頭自治，形成全參與治理體系

城市治理的源頭在街巷，也難在自治。近年來，針對背街小巷環(huán)境“痼疾頑癥”，明確“十無十有”標準 ，用六年時間分兩波次，持續(xù)開展環(huán)境集中整治和精細化提升，使一批群眾訴求強烈的違法建設(shè)、開墻打洞、店外經(jīng)營、垃圾清運等環(huán)境突出問題得到有序治理，全市3000余條背街小巷面貌煥然一新，城市治理精細化水平明顯提升。開展背街小巷治理的一條主要經(jīng)驗，就是抓住城市治理源頭發(fā)力，構(gòu)建多元主體協(xié)同自治工作機制，發(fā)揮街巷長、小巷管家的引領(lǐng)示范作用，從源頭上調(diào)動公眾參與的積極性，全市共選派街巷長1.6萬余名，招募小巷管家近3.6萬名，整合網(wǎng)格員、協(xié)管員隊伍，開展街巷日常巡查，發(fā)現(xiàn)和解決問題，帶動社會單位和市民群眾參與到街巷治理中來，形成了全員覆蓋的自治網(wǎng)絡(luò)。

（三）抓系統(tǒng)共治，形成全鏈條治理體系

垃圾分類是城市治理的重點難點之一，也是一項復雜的系統(tǒng)工程。近年來，結(jié)合首都城市特點，堅持系統(tǒng)思維，注重央地聯(lián)手、部門聯(lián)動、社會聯(lián)合，著力構(gòu)建文明引導共時尚、央地攜手共普及、納入教材共培育、社區(qū)治理共發(fā)力、行業(yè)協(xié)同共推進、十類主體共盡責的垃圾分類“六共”治理體系，做到了地域全覆蓋、過程全鏈條、人員全響應、責任全落實，形成了特色鮮明的“北京實踐”。推行垃圾分類的關(guān)鍵在“分”，重點在“戶”，效果在“桶”。緊緊抓住居民三率（知曉率、參與率、準確投放率）、生活垃圾管理三率（廚余垃圾分出率、生活垃圾回收利用率、其他垃圾減量率）和分類設(shè)施達標率等“七率”指標，通過開展敲門宣傳行動、桶前指導行動、巡回宣講行動、餐飲光盤行動、包裝瘦身行動、凈菜上市行動等“六項行動”，激發(fā)了廣大居民自覺分類意識，推動了基層治理水平實現(xiàn)新的提升。

（四）抓綜合慧治，形成全響應治理體系

“接訴即辦”是北京城市治理的又一模式創(chuàng)新。發(fā)揮12345市民服務熱線的信息源優(yōu)勢，梳理市民訴求和反映問題，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)匯聚分析，“算”出市民“吐槽”最集中的民生問題，堅持區(qū)分類別，強化綜合施策，將屬于基層解決的事項直接派發(fā)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)，促進問題在基層一線解決;將屬于區(qū)級政府和政府部門、公益事業(yè)、國有企業(yè)等職責范疇的事項，實現(xiàn)雙重派單或直接派單，推動不同層級政府和部門主動到基層解決問題;同時，倡導區(qū)政府和市政府部門直接與市民溝通接觸，直面需求和問題，打通“最后一公里”，形成解決問題的多元治理體系。“接訴即辦”機制重在創(chuàng)新智慧治理模式，將全市16個區(qū)、338個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、市級部門和公服企業(yè)接入12345市民服務熱線受理平臺，統(tǒng)一模式、統(tǒng)一標準，左右協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動，建立起接訴響應率、問題解決率和群眾滿意率“三率”考評機制，定期進行考評并排名通報，推動了市民訴求和問題的快速精準解決，創(chuàng)造了超大城市治理的“北京樣本”。

三、推進城市治理方式創(chuàng)新的問題短板

主要體現(xiàn)在“八難”：

（一）多頭管理統(tǒng)籌難

治理主體的多元化決定了必須實行“大城管”“大綜合”的體制機制，但基層普遍反映，管理職責分散、體制不順、機制不暢的問題依然存在。有的管理職責分散于多個部門，本該由一個部門管的事情卻由多個部門分管;有的管理職能交叉重疊，同一件事情由多個部門分頭管理;有的城市管理主管部門綜合手段少、統(tǒng)籌不起來，“九龍治水”局面仍未改變;有的強調(diào)部門利益，各自為戰(zhàn)，難成合力。如：城市道路地下管線安全隱患治理，涉及建設(shè)、環(huán)保、路政、交管、城管、園林等多個部門，路由、開工、掘路等審批條件互為前置，影響了安全消隱效率。

（二）數(shù)據(jù)共享聯(lián)通難

“讓數(shù)據(jù)多跑路”是推動城市治理方式創(chuàng)新的有效手段，但目前全市城市運行信息平臺分散，市有大平臺、區(qū)有中平臺、街鎮(zhèn)有小平臺，有的社區(qū)還有微平臺，導致相互之間縱向難以貫通、橫向無法聯(lián)通，普遍存在信息孤島、數(shù)字煙囪，數(shù)據(jù)難以共享的問題。基層智慧管理平臺缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，規(guī)劃和建設(shè)等部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)滯后，管理服務線上與線下業(yè)務信息不同步、標準不統(tǒng)一、流程不銜接，線上運營與線下管理“兩張皮”，導致多部門、多區(qū)域、多單位之間聯(lián)動處置的業(yè)務出現(xiàn)“數(shù)據(jù)盲區(qū)、數(shù)據(jù)打架”等現(xiàn)象。

（三）應用場景搭建難

應用場景建設(shè)是提升城市精細化管理水平的新型模式，但在推進城市運行智能化應用場景建設(shè)中，缺乏頂層設(shè)計、系統(tǒng)思維，應用場景布局和建設(shè)仍局限于各專業(yè)領(lǐng)域，零打碎敲，沒有形成自下而上、相對完善的生態(tài)體系。城市管理智能化場景搭建的功能性較弱，針對城市這個特殊的有機生命體，系統(tǒng)構(gòu)建數(shù)字化感知、智能化思考、智慧化執(zhí)行等應用場景，沒有做到城市生命體征全面實時感知，實現(xiàn)全生命周期管理，真正形成常態(tài)運行情況、精準預警研判風險隱患、高效應對處置突發(fā)事件、復盤提出補短堵漏建議的閉環(huán)管理。

（四）“非現(xiàn)場執(zhí)法”實施難

大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)在城市治理和綜合執(zhí)法領(lǐng)域廣泛應用，給傳統(tǒng)的“現(xiàn)場執(zhí)法”手段提出了新的挑戰(zhàn)。但由于人們對大數(shù)據(jù)等技術(shù)認知不足，導致大數(shù)據(jù)在城市治理領(lǐng)域的應用相對滯后，對“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓執(zhí)法隊員和市民群眾少跑腿”的新理念落實不到位，推廣實施大數(shù)據(jù)條件下的“非現(xiàn)場執(zhí)法”新模式主動性不足、沒有形成執(zhí)法態(tài)勢。如：在現(xiàn)場執(zhí)法過程中，對建筑垃圾運輸遺撒、亂倒垃圾污水等隨機性違法違規(guī)行為，調(diào)查取證難，實施暫扣和證據(jù)登記等手段阻力大，采取“非現(xiàn)場執(zhí)法”手段可有效破解此類難題。

（五）設(shè)施老化安運難

隨著城市化進程的快速推進，老城區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施逐漸達到使用年限，進入超期服役周期，特別是平房區(qū)的市政基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多，部分道路供水、供熱、天然氣等市政管網(wǎng)老化嚴重，地下供暖管線很不完善;胡同內(nèi)以雨污合流管道為主，標準低、掩埋淺，地下管道斷流及堵塞現(xiàn)象相當普遍，低洼積水問題在汛期更加嚴重。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力十分脆弱，給城市安全有序運行帶來極大風險隱患。近年來道路塌陷、管線斷裂、燃氣爆燃等安全事故時有發(fā)生，是長期困擾各級政府管理部門城市安全風險防控工作的心病和難題。

（六）多元共治協(xié)同難

基層單位是城市治理的重要基礎(chǔ)，大多治理要素、管理資源聚集在基層。多元主體的組織、參與對象的發(fā)動、活動載體的選擇、共治場景的營造等，都需要基層組織“領(lǐng)唱領(lǐng)舞”，去推動形成協(xié)同共治氛圍。但由于受多種因素制約和影響，有的基層單位對多元主體參與重視不夠，態(tài)度冷漠、服務冷淡，挫傷了大家的積極性;有的多元主體受思想認知局限，在處理一些公眾訴求問題上，往往考慮主體利益多、考慮自身利益多，很少從其他群體和個體利益出發(fā)，增添了達成協(xié)同一致意見的難度;還有的組織方式簡單粗放，發(fā)揮“市民議事廳”等共治載體作用不夠，協(xié)同共治優(yōu)勢沒有得到很好發(fā)揮。

（七）社區(qū)自治持久難

社區(qū)是城市基層治理的主戰(zhàn)場。在多元參與治理的模式下，普通公眾和社會組織在社區(qū)治理中的參與意識越來越顯現(xiàn)，社會治理各主體的地位作用越來越顯著。但也存在著社區(qū)自治參與和組織動員松散乏力的問題，部分社區(qū)居民的自治意識還不強，主動參與自治的熱情不高，導致遇到社區(qū)治理難題時，容易出現(xiàn)“視而不見”或“袖手旁觀”的現(xiàn)象。如：一些社區(qū)居民對諸如垃圾不分類投放、共享單車亂停亂放、電動自行車充電棚侵占等違規(guī)行為，事不關(guān)己高高掛起，很少有人主動站出來糾正，發(fā)揮作用很有限，參與自治的積極性需要進一步激發(fā)。

（八）對治理方式認知難

盡管推進城市治理已經(jīng)有幾年時間，但在基層發(fā)現(xiàn)，部分人員對城市治理的概念和內(nèi)涵，特別是對由政府包攬向政府負責、社會共同治理轉(zhuǎn)變，管控規(guī)制向法治保障轉(zhuǎn)變，單一手段向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變，從根本上解決矛盾、防微杜漸等城市治理基本形態(tài)了解不多、知之不多。有的甚至說不清楚治理與管理的區(qū)別，嘴上講的是治理，手上抓的仍然是管理，對城市治理的主體變化、方式方法和地位作用等認識不清、了解不全、理解不深，一定程度上制約了新生事物的推廣和發(fā)展。

四、深化城市治理方式創(chuàng)新的思路對策

習近平總書記強調(diào)：“要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫?！薄巴苿映鞘泄芾硎侄巍⒐芾砟Ｊ?、管理理念創(chuàng)新，讓城市運轉(zhuǎn)更聰明、更智慧?！鄙钊胪七M首都城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以習近平總書記關(guān)于北京工作論述為遵循指南，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市為目標，以美好環(huán)境與幸福生活共同締造為抓手，堅持黨建引領(lǐng)，突出機制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、手段創(chuàng)新和保障創(chuàng)新，構(gòu)建系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的新格局，切實增強城市治理系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、科學性和實效性，努力走出一條符合首都特大城市治理特點和規(guī)律的發(fā)展新路。

（一）堅持機制創(chuàng)新，增強城市治理的系統(tǒng)性

一是整合治理職能。堅持全周期管理理念，強化市政、環(huán)境、交通、應急和規(guī)劃實施等領(lǐng)域全鏈條綜合統(tǒng)籌，合理劃分城市治理職責權(quán)限，明確部門責任邊界。建立清晰完善的權(quán)力清單和責任清單，突出核心職能，減少職責交叉，順暢鏈條環(huán)節(jié)。二是機構(gòu)綜合設(shè)置。按照“大城管”“大綜合”思路，將城市治理職能相近的機構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整，實現(xiàn)市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城管執(zhí)法等機構(gòu)綜合設(shè)置，合理配置、優(yōu)化調(diào)配管理資源，從機構(gòu)體制上推動城市治理難題解決。三是建立規(guī)劃建設(shè)管理統(tǒng)籌機制。加快推進規(guī)劃建設(shè)管理一體化監(jiān)管平臺建設(shè)，進一步健全管理環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問題向規(guī)劃、建設(shè)環(huán)節(jié)動態(tài)反饋的閉環(huán)渠道，提升全過程信息共享、協(xié)同處置能力。四是構(gòu)建“全周期閉環(huán)管理”體系。建立全時段、全要素、全流程的評價指標體系，開展動態(tài)監(jiān)督考評，同時建立健全城市居民對城市治理的滿意度評價機制，科學衡量城市治理成效。五是實施城市市容環(huán)境體檢。依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市市容市貌干凈整潔有序安全標準（試行）》，構(gòu)建城市市容環(huán)境體檢指標體系，識別診斷市容環(huán)境存在的問題和短板，動態(tài)反饋和及時解決體檢出的問題，推動市容環(huán)境精細化水平提升。六是完善高位協(xié)調(diào)體系。落實中央城市工作會議要求，構(gòu)建由政府主要領(lǐng)導牽頭，上下貫通、高效快捷的城市治理體系，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)各城市實際，可建立由市長任主任的城市治理委員會，或城市管理主管部門“一把手”兼任政府副秘書長，強化城市治理高位統(tǒng)籌。

（二）堅持模式創(chuàng)新，增強城市治理的協(xié)調(diào)性

一是推行“接訴即辦”，強化主動治理。以12345市民服務熱線撬動城市治理變革，強化源頭治理和重心前移，形成社情民意的全渠道、全時段、全方位響應，推動市民訴求的快速辦理向“未訴先辦”“主動治理”升級。二是推行誠信約束，強化信用監(jiān)管。將信用監(jiān)管引入城市管理領(lǐng)域，構(gòu)建守信激勵與懲戒機制，強化分級分類監(jiān)管，實施信用積分管理，提高信用誠信對居民自覺參與治理的約束效能。三是推行網(wǎng)格升級，強化精細管理。加快“網(wǎng)格+”拓展賦能，以“網(wǎng)格+熱線”聯(lián)動治理，以“網(wǎng)格+微循環(huán)”精準服務，試行市容環(huán)境“路長網(wǎng)格化責任制”，精準補齊治理短板弱項。四是推行民主協(xié)商，強化多元共治。聚焦城市治理“最后一米”的難點焦點問題，尊重基層首創(chuàng)，推廣運用“城社前哨”“向前一步”等自治新模式，動員公眾參與，邀請專家解疑，構(gòu)建多元治理新格局。五是推行“三長一站”，強化源頭治理。整合街巷長、樓門長、區(qū)片長和城市治理服務站等社會資源，細化各方職能職責，開展“組團式”治理，形成基層治理“微循環(huán)”局面。

（三）堅持手段創(chuàng)新，增強城市治理的科學性

一是加快城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)。聚焦城市運行難點問題，建立全域覆蓋、全時監(jiān)測、動態(tài)預警的感知體系，構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)攬全局、一網(wǎng)統(tǒng)領(lǐng)行業(yè)、一網(wǎng)統(tǒng)管全城”的城市管理新模式。二是加強城市風險防控共同體建設(shè)。梳理城市治理風險清單，建立分級響應管理機制，覆蓋事前、事發(fā)、事中、事后全過程;建立城市風險監(jiān)測標準和評估體系，提高精準防控能力。三是強化責任規(guī)劃師作用。通過責任規(guī)劃師的資源對接與協(xié)調(diào)組織，推動多元主體參與社會治理，“對上”銜接政府，補充各層級力量不足;“對下”牽引公眾，激發(fā)居民活力，引導參與社區(qū)治理。四是深化“城市大腦”新場景建設(shè)。依托5G、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)，以算法和算力建設(shè)為抓手，推動城市管理、城市交通、社會安全、大氣生態(tài)等重點領(lǐng)域新場景建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，提升精細化城市管理效能。五是探索城市管理領(lǐng)域“非現(xiàn)場執(zhí)法”。運用互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)催生城管執(zhí)法非現(xiàn)場調(diào)查取證轉(zhuǎn)型，構(gòu)建從發(fā)現(xiàn)違法行為到辦案全過程的“非接觸式”新模式，運用大數(shù)據(jù)分析等新技術(shù)，實現(xiàn)綜合執(zhí)法“非接觸式”無縫對接，不斷提升城市管理效能。

（四）堅持保障創(chuàng)新，增強城市治理的實效性

一是強化黨建引領(lǐng)。強化黨對城市治理工作的領(lǐng)導，創(chuàng)新“黨建+”品牌，創(chuàng)新多元聯(lián)動機制，把黨建引領(lǐng)貫穿城市治理全過程、各方面。二是夯實“新城建”基礎(chǔ)。結(jié)合“新基建”建設(shè)，全面推進城市信息模型CIM平臺建設(shè)，實施智能化市政基礎(chǔ)設(shè)施升級改造，加快智慧城社區(qū)建設(shè)，建立集感知、分析、服務、指揮、監(jiān)察于一體的城市運行管理服務平臺，為深化城市治理方式創(chuàng)新提供支撐。三是完善法規(guī)標準。堅持開門立法，完善過時的、補齊缺失的，加快出臺《北京市城市治理條例》，構(gòu)建城市治理法規(guī)體系，擴大覆蓋范圍;加快管理標準制修訂，完善標準體系，強化實施監(jiān)督，增強規(guī)范性。四是規(guī)范執(zhí)法隊伍。開展基層執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè)，構(gòu)建執(zhí)法主體資格、執(zhí)法流程、執(zhí)法行為、執(zhí)法場所設(shè)置等規(guī)范化建設(shè)標準，改善執(zhí)法條件，鍛造業(yè)務素質(zhì)，強化硬件保障，全面提升執(zhí)法水平。五是拓寬經(jīng)費渠道。建立城市治理經(jīng)費保障定期增長機制，探索“管養(yǎng)分開、政企事企分離”新模式，規(guī)范專業(yè)企業(yè)準入條件，健全城市管理運維資金績效評估機制和管護養(yǎng)護企業(yè)獎懲機制，確保城市生命線安全有序運行，進一步提升城市精治共治法治水平。

五、后記

在落實住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局關(guān)于“城市治理方式創(chuàng)新研究”的過程中，得到了各級領(lǐng)導、課題組成員、專家學者的大力支持和幫助，向大家深表衷心感謝！

感謝住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局領(lǐng)導的信任和指導;感謝北京、上海、杭州、寧波、青島、廣州、成都、蘇州、宿遷、濟寧、漳州、秦皇島、昆山等城市的積極參與，獻智獻策;感謝陸軍、王偉、楊宏山、李文釗、劉廣珠、陳濤、周霞、溫宗勇等專家教授的精心指導，咨詢解疑;感謝北京辰安科技股份有限公司、北京數(shù)字政通科技股份有限公司等單位給予的智力支持，感謝大家為課題研究順利進行、圓滿完成提供的有力支撐。

（執(zhí)筆人：賈明雁、堵錫忠、李娟、包啟挺、畢曉佳）

（壓題圖片：通州區(qū)城市管理指揮中心

攝影：付文輝）

（責任編輯：榮榮）