青藏高原多災(zāi)種自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)管理

王世金， 魏彥強(qiáng)， 牛春華， 張?jiān)骑w

（1.中國(guó)科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院冰凍圈科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/玉龍雪山冰凍圈與可持續(xù)發(fā)展野外科學(xué)觀測(cè)研究站，甘肅蘭州 730000； 2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，北京 100049； 3.蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000； 4.蘭州新區(qū)消防救援支隊(duì)，甘肅蘭州 730000）

0 引言

自然災(zāi)害是由自然事件或力量為主因造成的生命傷亡和人類社會(huì)財(cái)產(chǎn)損失的事件［1］。何謂自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)？因不同學(xué)科背景和不同研究角度存在一定差異，導(dǎo)致不同學(xué)者和機(jī)構(gòu)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵和表達(dá)產(chǎn)生了不同的理解和詮釋，但大多數(shù)學(xué)者從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)理論出發(fā)，認(rèn)為自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是致災(zāi)因子（hazard）、暴露性（exposure）和脆弱性（vulnerability）三者共同作用的結(jié)果［2］。按發(fā)生區(qū)域，可分為陸地自然災(zāi)害與海洋自然災(zāi)害。按持續(xù)時(shí)間，可分為突發(fā)性自然災(zāi)害和緩發(fā)性自然災(zāi)害兩大類。突發(fā)性自然災(zāi)害具有發(fā)生突然、歷時(shí)短、爆發(fā)力強(qiáng)、成災(zāi)快、危害大特點(diǎn)，如地震、火山、崩塌、滑坡、泥石流災(zāi)害。緩發(fā)性自然災(zāi)害是逐步發(fā)展而產(chǎn)生的災(zāi)害，其危害程度逐漸加重，涉及范圍一般較廣，對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大，但不會(huì)在瞬時(shí)間摧毀建筑物和造成人員傷亡，如沙漠化、水土流失、生態(tài)災(zāi)害等［3］。其中，部分災(zāi)害具有交叉性或鏈?zhǔn)叫?yīng)，如降雨、融雪、冰凌、風(fēng)暴潮等氣象氣候因素可引起洪流、積水、冰湖潰決、融雪洪水等水事件，進(jìn)而造成洪澇水文災(zāi)害。洪澇水文災(zāi)害的發(fā)生又會(huì)促發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生［4］。如災(zāi)害鏈（disaster chain）、級(jí)聯(lián)效應(yīng)（cascading effect）、多米諾效應(yīng)（domino effect）、連鎖反應(yīng)（knock-on effect）、誘發(fā)效應(yīng)（triggering effect），都在試圖描述“一種災(zāi)害引發(fā)另一種災(zāi)害”的現(xiàn)象，即原生災(zāi)害誘發(fā)次生災(zāi)害的事件［5］。

中國(guó)是世界上因自然災(zāi)害死亡人數(shù)最多、經(jīng)濟(jì)損失最為嚴(yán)重的國(guó)家之一［6］。中國(guó)的自然災(zāi)害，特別是等級(jí)高、強(qiáng)度大的自然災(zāi)害，常?？烧T發(fā)出一系列次生自然災(zāi)害，從而形成災(zāi)害鏈［7-9］，而青藏高原則是中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害的頻發(fā)區(qū)和重災(zāi)區(qū)。青藏高原西起帕米爾高原，東至橫斷山脈，南自喜馬拉雅山脈南緣，北迄昆倉(cāng)山祁連山北側(cè)，范圍為25°59′37″～39°49′33″N，73°29′56″～104°40′20″E，邊界總長(zhǎng)度為11 745.96 km，面積為254.23×104km2［10］。青藏高原地處亞歐板塊和印度板塊結(jié)合處，第一階梯與第二階梯交匯處地勢(shì)突變，地質(zhì)構(gòu)造發(fā)育，地殼活動(dòng)強(qiáng)烈，河流下切嚴(yán)重，山高谷深，干濕季節(jié)分明，為地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生提供了有利條件，并且伴隨著人口急劇增長(zhǎng)，不當(dāng)?shù)纳a(chǎn)生活和工程建設(shè)活動(dòng)更是加劇了對(duì)環(huán)境的壓力，地震、滑坡、泥石流、地面塌陷或沉降更是高原災(zāi)損最為嚴(yán)重的災(zāi)種。

總體而言，青藏高原生態(tài)脆弱、環(huán)境敏感、防災(zāi)減災(zāi)能力較弱，往往受多種致災(zāi)因子影響，各影響因子相互影響，相互促發(fā)，進(jìn)而構(gòu)成災(zāi)害群、災(zāi)害鏈，對(duì)高原社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展威脅極大。近幾十年來，高原成為受全球變化影響最為顯著的地區(qū)之一。自然變異與脆弱的社會(huì)適應(yīng)性是造成青藏高原乃至中國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)的兩個(gè)主因。自然災(zāi)害不僅受控于致災(zāi)因子規(guī)模大小，而且與承災(zāi)區(qū)暴露性、脆弱性息息相關(guān)。致災(zāi)因子較難克服，但通過降低承災(zāi)體暴露性、減小承災(zāi)區(qū)脆弱性則可以減小或規(guī)避自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)或損失。鑒于此，亟須對(duì)青藏高原自然災(zāi)害孕災(zāi)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)分析，揭示多災(zāi)種自然災(zāi)害時(shí)空特征，進(jìn)而提出高原多災(zāi)種自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)管控策略，以提升高原防災(zāi)減災(zāi)能力和促進(jìn)高原經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

1 孕災(zāi)環(huán)境

孕災(zāi)環(huán)境是指孕育自然災(zāi)害的環(huán)境要素，包括地質(zhì)構(gòu)造背景、地形地貌、巖土性質(zhì)、植被、氣候等自然要素及其交通、基礎(chǔ)設(shè)施、人口經(jīng)濟(jì)等社會(huì)要素。自然災(zāi)害災(zāi)種不同，孕災(zāi)環(huán)境不同，承災(zāi)體各異，危害程度和方式異不同。

青藏高原腹地為夷平面，主要發(fā)育多年凍土，其凍土災(zāi)害屬緩發(fā)性自然災(zāi)害。喜馬拉雅山、岡底斯山、念青唐古拉山、唐古拉山、橫斷山、昆侖山、喀喇昆侖山、祁連山橫貫其中［11］。青藏高原東南部經(jīng)由橫斷山脈連結(jié)鄰國(guó)緬甸和中國(guó)云南高原，并且與亞熱帶濕潤(rùn)的四川盆地比鄰，其范圍包括邛崍山、大雪山、沙魯里山、高黎貢山等山脈，以及大渡河、雅礱江、金沙江、瀾滄江、怒江等河谷，成為獨(dú)特的高山峽谷地貌［12］。山大溝深的地形地貌，為青藏高原地質(zhì)災(zāi)害發(fā)育提供了物源條件和動(dòng)力條件。

進(jìn)入21世紀(jì)，青藏高原經(jīng)歷了持續(xù)且更顯著的變暖，而且氣候變暖表現(xiàn)出明顯的海拔依賴性［13-15］。2000—2018 年期間幾乎每年的平均氣溫均高于1960—2000 年間的最高年平均氣溫［16-17］。1981—2006 年間，高原降水則呈現(xiàn)出較為明顯的年際間的波動(dòng)性。2000—2018年間只有4年的降水量低于青藏高原的降水平均值，2010 年之后的8 年只有強(qiáng)厄爾尼諾的2015年低于平均值，2016—2018年的降水均遠(yuǎn)超平均值，達(dá)到1961年以來的最高值［18］。夏季（6—8 月）的降水較為集中，占年降水總量的一半以上［16，18］。

青藏高原地表以發(fā)育大面積冰凍圈（地球表層連續(xù)分布且具一定厚度的負(fù)溫圈層，圈內(nèi)的水體一般處于凍結(jié)狀態(tài)）為其主要特征，是中、低緯度地區(qū)冰川、積雪、多年凍土最發(fā)育地區(qū)［19］。近些年，青藏高原冰凍圈消退極為顯著。冰凍圈的快速變化為冰凍圈事件的發(fā)育和災(zāi)害的形成提供了物源和水源條件。近期的氣候變暖加劇了冰川消融和凍土退化，使得冰湖和熱融湖塘出現(xiàn)了數(shù)量增多、面積增大趨勢(shì)。同時(shí)，降雨的增加，則加大了滑坡泥石流、冰湖潰決災(zāi)害、凍土災(zāi)害的發(fā)生概率［20-30］。

青藏鐵路縱貫青海、西藏兩省區(qū)，是溝通青藏高原與內(nèi)地聯(lián)系的具有戰(zhàn)略意義的通道。然而，當(dāng)前，除部分地區(qū)有鐵路和航空外，大部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本依賴于公路運(yùn)輸方式，鐵路僅聯(lián)系青藏高原的極少部分地區(qū)。青藏高原現(xiàn)代交通體系尚未完善，基礎(chǔ)設(shè)施總量不足，各種運(yùn)輸方式存在有效銜接，防災(zāi)減災(zāi)仍然受交通網(wǎng)絡(luò)限制［31］。青藏高原邊緣地帶，以及西藏自治區(qū)一江兩河地帶是人口、路網(wǎng)、農(nóng)田、基建等承災(zāi)體分布最為密集的區(qū)域，這區(qū)域也是多災(zāi)種自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)。

特別地，青藏高原地區(qū)因海拔較高、年平均溫度較低、植被覆蓋度低、地上生物量相對(duì)較小等，草地的產(chǎn)草量較小、草地承載力普遍較低，因而牲畜空間分布相對(duì)較為稀疏，是我國(guó)牲畜密度最低的牧區(qū)之一。青藏高原地區(qū)尤其是廣大牧區(qū)對(duì)畜牧業(yè)的依賴度亦然很高。由于青藏高原地區(qū)的城市和城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模均比較小，城鎮(zhèn)化率較低，畜牧業(yè)中對(duì)剩余勞動(dòng)人口吸納有限，因而其發(fā)展總體上處于經(jīng)濟(jì)起飛前的農(nóng)業(yè)社會(huì)階段［32-33］。相對(duì)較低的經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平，形成了較弱的自然災(zāi)害防范和減緩能力。

2 災(zāi)害影響

青藏高原災(zāi)害分布地域廣、災(zāi)損大，呈頻發(fā)、群發(fā)、多發(fā)和并發(fā)趨勢(shì)，因地方財(cái)政薄弱，抵御災(zāi)害能力極為有限，多災(zāi)種自然災(zāi)害嚴(yán)重影響至高原居民生命、財(cái)產(chǎn)安全，以及交通、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)等，使高原經(jīng)濟(jì)社會(huì)遭受巨大破壞并潛伏多種威脅。

2.1 地震

地震災(zāi)害是中國(guó)自然災(zāi)害眾災(zāi)之首，災(zāi)損巨大。地震也是滑坡泥石流乃至冰湖潰決災(zāi)害發(fā)生的重要誘因。青藏高原及其外圍往往是地震頻發(fā)區(qū)。1970-01-01—2020-12-31 期間，青藏高原及周邊（74.00° ～108.00° E；24.00° ～40.00° N）共 發(fā) 生≥4.5級(jí)地震事件183起。其中，≥5.0級(jí)地震事件73起，占≥4.5 級(jí)地震事件總數(shù)的39.89%。在省域尺度上，青藏高原各省區(qū)中，≥5.0 級(jí)地震活動(dòng)水平最高的西藏自治區(qū)35 次，占青藏高原同震級(jí)總數(shù)的46.58%。四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、青海省次之（數(shù)據(jù)來源于中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)中心）?？梢钥闯?，近期青藏高原強(qiáng)震活動(dòng)水平較高［34］，其頻發(fā)區(qū)主要集中在喜馬拉雅板塊邊界構(gòu)造帶和板內(nèi)斷塊區(qū)及其次級(jí)斷塊的邊界活動(dòng)構(gòu)造帶［35］。青藏高原最南部是印度板塊與歐亞板塊俯沖碰撞形成的喜馬拉雅現(xiàn)代造山帶，該沿線曾發(fā)生過多次8 級(jí)和8 級(jí)以上巨大地震，歷史最高震級(jí)達(dá)里氏8.6 級(jí)（1950 年察隅地震）。

圖1 1970-01-01—2020-12-31期間青藏高原及其周邊≥4.5震級(jí)地震震中空間分布（數(shù)據(jù)來源于中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)中心）Fig.1 Spatial distribution of earthquake epicenter of ≥4.5 magnitude over the Qinghai-Tibet Plateau and the surrounding during 1970-07-01—2020-12-31（Data from China Earthquake Networks Center）

2008 年5 月12 日，四川省汶川縣發(fā)生里氏8 級(jí)地震，此后地震災(zāi)區(qū)還發(fā)生了上萬(wàn)次余震，最高震級(jí)達(dá)6.4 級(jí)。此次地震屬淺源地震，是新中國(guó)成立以來災(zāi)害性最為嚴(yán)重的地震，其傷亡人數(shù)僅次于1976 年唐山7.8 級(jí)地震，經(jīng)濟(jì)損失和救災(zāi)難度之大為歷史罕見。2010 年4 月14 日，青海省玉樹藏族自治州玉樹市發(fā)生7.1 級(jí)地震，造成2 220 人遇難。2015 年4 月25 日，青藏高原喜馬拉雅山南坡尼泊爾境內(nèi)發(fā)生里氏8.1 級(jí)地震，共造成我國(guó)西藏自治區(qū)26人遇難，856人受傷，大量房屋等基礎(chǔ)設(shè)施遭受損壞。2021 年5 月22 日，青海果洛藏族自治州瑪多縣發(fā)生7.4 級(jí)地震，震源深度17 千米，是繼2008 年“5·12”汶川地震之后、在我國(guó)發(fā)生震級(jí)最高的一次地震。強(qiáng)震地震活動(dòng)空間分布特征為地震工作布局和確定監(jiān)視預(yù)報(bào)及預(yù)防工作的重點(diǎn)地區(qū)提供了重要事實(shí)依據(jù)。

2.2 滑坡泥石流

滑坡泥石流的發(fā)生主要驅(qū)動(dòng)力是強(qiáng)降雨、冰雪洪水和冰湖潰決等，是固態(tài)和液態(tài)物質(zhì)共同作用下，在有一定海拔高差的溝谷或坡面形成的歷時(shí)短，危害大的地質(zhì)災(zāi)害，其類型主要包括溝谷型泥石流和坡面型泥石流，還可以細(xì)分為滑坡壩潰決、工程棄碴潰決、尾礦壩潰決、冰湖壩潰決和堆積體滑塌侵蝕等類型［36-37］。青藏高原藏東南、川西地區(qū)和青海東部地區(qū)，尤其是雅魯藏布江中游地區(qū)、三江并流地區(qū)、橫斷山脈地區(qū)是滑坡泥石流的頻發(fā)區(qū)，也是高危險(xiǎn)區(qū)，而人類活動(dòng)較少的羌塘高原和柴達(dá)木盆地等高原腹地滑坡泥石流發(fā)生極少，屬低危險(xiǎn)區(qū)（圖2）。四川省、云南省和西藏自治區(qū)位于青藏高原外圍，山體相對(duì)高差巨大、地殼活動(dòng)頻繁，加之，降雨集中且強(qiáng)度大，極易誘發(fā)山體滑坡災(zāi)害，其災(zāi)害往往規(guī)模大、數(shù)量多和影響范圍廣［38-39］。

圖2 青藏高原滑坡泥石流災(zāi)害點(diǎn)空間分布Fig.2 Spatial distribution of landslide and debris disaster sites flow in the Qinghai-Tibet Plateau

“青藏高原生態(tài)地質(zhì)環(huán)境遙感調(diào)查與監(jiān)測(cè)”項(xiàng)目（2003—2010 年）在高原開展了261.5 km2地質(zhì)災(zāi)害遙感調(diào)查。經(jīng)分類統(tǒng)計(jì)，高原崩塌災(zāi)害共計(jì)418個(gè)，滑坡災(zāi)害663 個(gè)，泥石流災(zāi)害2 178 個(gè)。結(jié)果表明，地質(zhì)災(zāi)害主要分布于西藏自治區(qū)、青海省和四川省境內(nèi)，其次為新疆自治區(qū)、甘肅省和云南省。其中，崩塌和滑坡主要分布在雅魯藏布江中游地區(qū)、橫斷山脈地區(qū)和湟水河流域；而泥石流則主要分布于祁連山、昆侖山、喀喇昆侖山、喜馬拉雅山冰雪分布較多區(qū)。崩塌和滑坡常發(fā)生在公路兩側(cè)和河流兩岸，特別是河流侵蝕岸；而泥石流大多分布于山谷與平原交界處谷口附近［40］。2010 年甘肅省舟曲泥石流、2013 年四川省汶川七盤溝泥石流、2018 年金沙江上游連續(xù)發(fā)生的白格“10·10”和“11·3”滑坡堵江事件即為典型案例。

2.3 冰湖潰決洪水

冰湖潰決災(zāi)害是指在冰川作用區(qū)，因冰湖區(qū)冰/雪崩、強(qiáng)降水、冰川躍動(dòng)、地震等外部或冰磧壩內(nèi)死冰消融、堤壩管涌擴(kuò)大等內(nèi)部因素激發(fā)冰磧湖自身狀態(tài)失衡而潰決，引發(fā)潰決洪水或泥石流，危及居民生命、財(cái)產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)，是高原頻發(fā)災(zāi)種。1930s 至今，高原發(fā)生40 余次冰湖潰決災(zāi)害。其中，近60% 以上冰湖潰決災(zāi)害事件發(fā)生在喜馬拉雅山東南坡亞熱帶山地季風(fēng)氣候區(qū)的吉隆、聶拉木、亞東南部區(qū)域，以及中東部海洋型與大陸型冰川分布交匯帶的海洋型冰川區(qū)［41］（圖3）。過渡帶上的冰磧湖壩體海拔較高，植被稀少。同時(shí)，冰川活動(dòng)性較高，特別是在盛夏至晚秋，冰川常以冰崩或冰滑坡形式落入冰湖，從而激起涌浪，漫過冰磧壩，使堤壩潰決。

圖3 青藏高原潛在危險(xiǎn)性冰（磧）湖（藍(lán)色）及其災(zāi)害點(diǎn)（紅色）空間分布Fig.3 Potentially dangerous moraine lakes（blue mark）and disaster sites（red）on the Qinghai-Tibet Plateau

近10 年，喜馬拉雅山地區(qū)新增5 次冰湖潰決災(zāi)害，分別是折麥錯(cuò)（2009-07-03）、嘎錯(cuò)（2009-07-29）、然則日阿錯(cuò)（2013-07-15）、貢巴通沙錯(cuò)（2016-07-05）、金烏錯(cuò)（2020-06-25）冰湖潰決災(zāi)害。其中，2013 年7 月15 日，嘉黎縣尼屋鄉(xiāng)然則日阿錯(cuò)冰湖發(fā)生潰決，形成洪水與冰川泥石流災(zāi)害，致使下游14個(gè)行政村不同程度受災(zāi)，大片農(nóng)田被淹、房屋沖毀、牲畜沖走，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2 億元［26，41］。時(shí)隔7 年，2020年6 月25 日嘉黎縣尼屋鄉(xiāng)金烏措（吉翁措）冰磧湖潰決，此次災(zāi)害淹沒或沖毀農(nóng)田382.43 畝，從尼屋鄉(xiāng)政府通往14 村約43.9 km 道路基本被沖毀，總投資840萬(wàn)元的已完工45% 的依噶景區(qū)項(xiàng)目全部被淹沒［42］。自20 世紀(jì)90 年代以來，青藏高原冰川普遍快速退縮，冰湖逐年迅速擴(kuò)張，一些高危冰湖潰決可能性在增加?？梢哉f，在一定的外因作用下，青藏高原潛在危險(xiǎn)性冰磧湖發(fā)生潰決洪水乃至泥石流災(zāi)害的可能性亦然很大［43］。

2.4 牧區(qū)雪災(zāi)

雪災(zāi)是指降雪量過大、雪深過厚、積雪期及低溫日數(shù)持續(xù)時(shí)間過長(zhǎng)，且缺乏飼草料儲(chǔ)備和應(yīng)急狀態(tài)之下，因饑寒、冷凍所引發(fā)人員、牲畜傷亡及其經(jīng)濟(jì)環(huán)境遭受損失的氣象自然災(zāi)害。雪災(zāi)的發(fā)生不僅受降雪量、氣溫、雪深、積雪日數(shù)、草地類型、牧草高度等自然因素的影響，而且與畜群結(jié)構(gòu)、飼草料儲(chǔ)備、雪災(zāi)準(zhǔn)備金、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等社會(huì)因素息息相關(guān)［44］。從高原地區(qū)的災(zāi)害發(fā)生歷史來看，在過去的50 多年間（1961—2015 年），青藏高原規(guī)模以上記錄的雪災(zāi)事件436 起（以牲畜死亡60 萬(wàn)作為大規(guī)模損失，60 萬(wàn)以下作為小規(guī)模損失的標(biāo)準(zhǔn)），其中大規(guī)模的雪災(zāi)年份為6 年，分別為1974 年、1975 年、1979 年、1982 年、1989 年、1995 年（圖4）。近些年，青藏高原雪災(zāi)頻次增加明顯［45］。從牲畜的死亡規(guī)模上來看，雖然近些年的災(zāi)害中以小規(guī)模災(zāi)害頻發(fā)為主，但總的死亡數(shù)量在逐年增加。這也顯示出雪災(zāi)在青藏高原地區(qū)的高風(fēng)險(xiǎn)性和破壞性。從各個(gè)省累計(jì)的牲畜總死亡數(shù)量來看，青海省歷年牲畜死亡規(guī)模最大，占青藏高原牲畜死亡總數(shù)的67.80%，西藏自治區(qū)次之，占總數(shù)的25.30%。也就是說，青藏高原的雪災(zāi)主要發(fā)生在青海省，而四川、甘肅、新疆和云南的災(zāi)害損失較?。▓D4）。在規(guī)模以上災(zāi)害記載中（死亡1 萬(wàn)頭牲畜及以上），青海省海西地區(qū)的烏蘭縣發(fā)生雪災(zāi)次數(shù)最高，規(guī)模以上災(zāi)害有15 次之多，另外青海省的玉樹、達(dá)日、瑪沁、那曲、西藏自治區(qū)的錯(cuò)美、隆子、錯(cuò)那等縣都是雪災(zāi)的高發(fā)區(qū)，給當(dāng)?shù)氐男竽翗I(yè)造成了很大的威脅［45］。

圖4 1961—2015年間文獻(xiàn)記錄的青藏高原規(guī)模以上雪災(zāi)（有牲畜死亡記錄）損失情況：歷年牲畜死亡總數(shù)（紅色為牲畜死亡60萬(wàn)頭以上年份，藍(lán)色為損失小于60萬(wàn)頭年份）（a）；歷年各省累計(jì)牲畜死亡總數(shù)（b）；以重大雪災(zāi)（死亡1萬(wàn)頭牲畜及以上）次數(shù)統(tǒng)計(jì)的前19個(gè)災(zāi)害高發(fā)縣（c）Fig.4 Losses caused by snow disaster（recorded with livestock deaths）in the Qinghai-Tibet Plateau during 1961—2015：the annual livestock losses and the trend，note the yellow（large-scale losses）is the annual losses above 600 000 and the blue（small-scale losses）is the annual losses below 600 000（a）；the total losses in each province from 1961 to 2015（b）；the heavy snow disaster（losses above 10 000）times of the top 19 counties from 1961 to 2015（c）

3 綜合風(fēng)險(xiǎn)管控

青藏高原對(duì)全球變暖貢獻(xiàn)微乎其微，卻受全球變暖影響極為嚴(yán)重。全球變暖將加劇自然災(zāi)害強(qiáng)度與頻度，高原多災(zāi)種自然災(zāi)害受多致災(zāi)因子共同影響或作用，以及各災(zāi)種之間的相互關(guān)聯(lián)性、鏈發(fā)性及其群發(fā)性影響，其單災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)管控措施不足以反映高原多災(zāi)種綜合風(fēng)險(xiǎn)管控策略。高原受多致災(zāi)因子共同影響，各災(zāi)種承災(zāi)體多有重疊之處，亟須加強(qiáng)多災(zāi)種自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)管控。

3.1 管控思路

自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估結(jié)果，利用行政決策、戰(zhàn)略、組織運(yùn)行技能和能力去減緩、降低及處置自然和相關(guān)環(huán)境災(zāi)害影響的全過程，其目標(biāo)在于以最小成本實(shí)現(xiàn)區(qū)域最大安全保障。按照災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理過程，總體上可以分為三部分：風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控。其中，風(fēng)險(xiǎn)管控是規(guī)避和處置風(fēng)險(xiǎn)的主要方式。風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)立足預(yù)防，兼顧災(zāi)中應(yīng)急管理。

多災(zāi)種自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)管控思路主要是決策者通過加強(qiáng)成災(zāi)機(jī)理研究，利用工程和非工程措施，進(jìn)行防范、減緩或規(guī)避自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的過程。其中，成災(zāi)機(jī)理研究是防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)，更是提升防災(zāi)減災(zāi)決策能力的關(guān)鍵。工程和非工程措施在多災(zāi)種自然災(zāi)害中的應(yīng)用則是減輕或消除災(zāi)害損失的具體措施［46-47］，二者在防災(zāi)減災(zāi)中往往相互補(bǔ)充。決策支持能力的提升將有效提高工程-非工程措施在防災(zāi)減災(zāi)的效應(yīng)。其中，成災(zāi)機(jī)理包括致災(zāi)事件概率估算、災(zāi)害形成機(jī)制、災(zāi)害鏈演進(jìn)過程等。工程措施如：地震災(zāi)害避難場(chǎng)所設(shè)置、滑坡-泥石流導(dǎo)流壩、防洪堤的修建或加固、冰湖壩體加固與泄洪槽修建、牧區(qū)牲畜暖棚修建等。非工程措施如多災(zāi)種致災(zāi)事件預(yù)警或預(yù)報(bào)、數(shù)據(jù)共享、多部門協(xié)商、群測(cè)群防、社區(qū)教育與培訓(xùn)、災(zāi)害保險(xiǎn)、災(zāi)前預(yù)防與減緩規(guī)劃等。防災(zāi)減災(zāi)決策能力包括：多災(zāi)種高風(fēng)險(xiǎn)研判能力、各部位或各級(jí)地方政府防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同性及其效度、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃落地效果、災(zāi)害應(yīng)急能力、災(zāi)后恢復(fù)能力等（圖5）。

圖5 多災(zāi)種自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)管控策略Fig.5 Comprehensive risk management and control strategies for multi-hazard natural disasters

3.2 管控策略

綜合風(fēng)險(xiǎn)工程措施相對(duì)具體，本研究主要側(cè)重于非工程策略的提出。其中，非工程防災(zāi)減災(zāi)策略在一定意義上可以指導(dǎo)工程措施的設(shè)置和修建，同時(shí)可以提升工程措施的抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.1 實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)/觀測(cè)

面對(duì)多種自然災(zāi)害的預(yù)防，最重要的是做好前期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警工作，而自然災(zāi)害預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警的前提則是自然災(zāi)害實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)/觀測(cè)戰(zhàn)略的實(shí)施。有效的災(zāi)害預(yù)報(bào)系統(tǒng)包含四個(gè)要素：風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)庫(kù)、監(jiān)測(cè)預(yù)警服務(wù)、信息傳播與交流功能及響應(yīng)能力，在許多國(guó)家這四個(gè)要素均需加強(qiáng)［48］。雖然完全避免災(zāi)害造成的損失在目前技術(shù)水平下幾乎是不可能的，但借助遙感衛(wèi)星、無人機(jī)、雷達(dá)、通訊等高新技術(shù)，通過實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)/觀測(cè)戰(zhàn)略，建立災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)則可以降低這方面的損失［49］。同時(shí)，多災(zāi)種致災(zāi)事件實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)/觀測(cè)也是災(zāi)害概率、致災(zāi)體規(guī)模程度估算的基礎(chǔ)。

例如，在強(qiáng)降水過程中，要組織氣象、水利、國(guó)土、交通部門，每周開展雨情分析，根據(jù)可能降水的區(qū)域、頻次、強(qiáng)度，提前做好應(yīng)對(duì)和預(yù)防工作，特別要注意大雨、暴雨天氣和降雨常發(fā)生區(qū)域山洪、滑坡、坍塌、泥石流災(zāi)害的研判分析和應(yīng)對(duì)。要加快建立天氣信息發(fā)布和預(yù)警體系，把極端天氣情況通過手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、廣播電視等及時(shí)通告到各部門、各縣、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及各村、組干部，并督促他們及時(shí)組織群眾，采取防范措施。

3.2.2 信息共享

數(shù)據(jù)信息共享是自然災(zāi)害防治及應(yīng)急工作在政府、非政府、科研部門、社區(qū)不同層面的基礎(chǔ)性保障。數(shù)據(jù)包括災(zāi)種及其防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)資料、信息、知識(shí)等，數(shù)據(jù)共享是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息共享的基礎(chǔ)，是進(jìn)行及時(shí)、合理防災(zāi)減災(zāi)的前提，是政府、科研單位和社區(qū)共同協(xié)作的基礎(chǔ)，是一個(gè)全方位戰(zhàn)略。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低工作中要優(yōu)先考慮數(shù)據(jù)、信息與工具的共享，以提升風(fēng)險(xiǎn)降低的能力。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有關(guān)數(shù)據(jù)必須做到全方位共享，以便相關(guān)人員制定政策、提升防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)［23］。特別地，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的降低工作往往需要國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)作為支撐，而這一數(shù)據(jù)庫(kù)的建立必須從最基層的行政單位開始完善，且小區(qū)域的數(shù)據(jù)庫(kù)需要與省級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)匹配，各省級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)又必須與國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)相匹配［48-49］。國(guó)家級(jí)的數(shù)據(jù)庫(kù)為各級(jí)行政部門的災(zāi)害數(shù)據(jù)管理工作提供了參考，且高效的信息收集、共享系統(tǒng)有助于人們獲取有關(guān)災(zāi)害影響與可用救災(zāi)資源的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)。同時(shí)，要加強(qiáng)各利益相關(guān)者的協(xié)作與力量整合，就必須在二者之間建立良好的交流機(jī)制，加強(qiáng)真實(shí)信息的有效共享。例如，要建立組織有序的跨部門、一體化的自然災(zāi)害管理信息系統(tǒng)，就需要有真實(shí)有效災(zāi)害信息的共享與交流［50］。

總體上，多災(zāi)種自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)需要通過各種形式的交流活動(dòng)在決策者和專家之間、各國(guó)和地區(qū)之間共同分享，實(shí)現(xiàn)資源共享，才能提升多災(zāi)種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

3.2.3 部委會(huì)商

部委會(huì)商貫穿于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范及其災(zāi)害管理的全過程，該過程對(duì)于預(yù)警預(yù)報(bào)、數(shù)據(jù)共享及其應(yīng)急預(yù)案和備災(zāi)準(zhǔn)備戰(zhàn)略的實(shí)施具有決定性作用，只有各類災(zāi)種自然災(zāi)害相關(guān)部委達(dá)成防災(zāi)減災(zāi)及其災(zāi)害管理一致性意見，其其他戰(zhàn)略才能逐一落實(shí)或?qū)嵤?1］。部委會(huì)商其目的在于通過各部門的實(shí)時(shí)溝通，以明晰多災(zāi)種自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)源及其風(fēng)險(xiǎn)演變過程。更進(jìn)一步，部委會(huì)商需要一個(gè)臨時(shí)的專門的災(zāi)害管理部門，因多災(zāi)種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)政策的制定、實(shí)施需要一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)在國(guó)家層面進(jìn)行調(diào)控，發(fā)揮政策協(xié)同效應(yīng)以保證政策有效實(shí)行。兵庫(kù)行動(dòng)框架也指出須確保災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低工作在國(guó)家及地方層面的政策優(yōu)先性，這就勢(shì)必要求政府部門之間加強(qiáng)溝通交流。

多災(zāi)種性質(zhì)決定了災(zāi)害分部門管理造成的職能分散、職能交叉問題嚴(yán)重。因此，相關(guān)涉災(zāi)部門亟需建立多災(zāi)種自然災(zāi)情會(huì)商制度，發(fā)揮本部門的專業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，并同時(shí)吸納其他部門在數(shù)據(jù)信息資源方面的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)自然災(zāi)害管理實(shí)施自上而下的行業(yè)垂直管理模式。例如，干旱、洪澇、洪水災(zāi)害隸屬于水利部，熱帶氣旋、低溫冷凍雨雪、雪災(zāi)、冰雹等屬于氣象局，風(fēng)暴潮、海冰、海潮、海浪和海霧災(zāi)害屬于海洋局，地震、火山噴發(fā)災(zāi)害屬于地震局，滑坡、泥石流、山崩、地陷、地裂等災(zāi)害屬于自然資源部，農(nóng)業(yè)病蟲害屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，而林火災(zāi)害則屬于國(guó)家林業(yè)和草原局。盡管當(dāng)前成立了應(yīng)急管理部，但一些災(zāi)害具有鏈?zhǔn)阶饔?，仍然分屬不同部門管理。例如，強(qiáng)降雨屬于氣象局、引發(fā)洪水屬于水利部，洪水導(dǎo)致滑坡泥石流則隸屬于自然資源部，當(dāng)成災(zāi)時(shí)則隸屬于應(yīng)急管理部。這種災(zāi)害管理模式優(yōu)點(diǎn)是有利于發(fā)揮各部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)，弊端是造成職能分散與職能交叉使各部門災(zāi)害管理方式各異，缺乏橫向聯(lián)系，合作與交流困難［52］。

因此，仍然有必要強(qiáng)化多災(zāi)種自然災(zāi)害部委會(huì)商機(jī)制，使多災(zāi)種自然災(zāi)害在統(tǒng)一管理、運(yùn)行體系下得以防范與治理。

3.2.4 群測(cè)群防

群測(cè)群防是指發(fā)動(dòng)社區(qū)群眾參與自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)防、預(yù)報(bào)工作的一種途徑，是中國(guó)當(dāng)前山地災(zāi)害社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理的“雛型”。多災(zāi)種自然災(zāi)害特點(diǎn)決定了村級(jí)社區(qū)是防御的前沿和主體，如何發(fā)揮社區(qū)群眾力量是防御多災(zāi)種自然災(zāi)害的關(guān)鍵。要加強(qiáng)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理決策支持系統(tǒng)與災(zāi)害防治計(jì)劃的建設(shè)實(shí)施，需通過決策支持系統(tǒng)提升政府、學(xué)者與公眾間的協(xié)作程度。聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略（UNISDR）（2010—2015）強(qiáng)調(diào)“要以組織與協(xié)作的角度來理解與減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)”，而這種組織與協(xié)作是基于公民組織與民間團(tuán)體的。要建立起當(dāng)?shù)氐穆?lián)合性組織，各部門要理解自己在防災(zāi)減災(zāi)工作中的角色。高效的災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)工作需要通過多級(jí)、多維、多部門的協(xié)作來完成［51，53］。

群測(cè)群防是多災(zāi)種自然災(zāi)害有效的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)方式，是防災(zāi)減災(zāi)的最好途徑。群測(cè)群防體系能對(duì)大范圍多災(zāi)種自然災(zāi)害隱患點(diǎn)實(shí)施監(jiān)測(cè)和預(yù)警。群測(cè)群防能進(jìn)行超前預(yù)報(bào)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情，進(jìn)行預(yù)警自救，最大限度地減少人員傷亡和災(zāi)害損失。根據(jù)“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，各縣（市）、鄉(xiāng)人民政府要進(jìn)一步完善轄區(qū)內(nèi)多災(zāi)種自然災(zāi)害群測(cè)群防網(wǎng)絡(luò)。一是加強(qiáng)群眾性監(jiān)測(cè)工作，對(duì)每一處地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，均要落實(shí)專人進(jìn)行監(jiān)測(cè)，簽訂監(jiān)測(cè)責(zé)任書［26］。二是對(duì)多災(zāi)種自然災(zāi)害危險(xiǎn)點(diǎn)，要設(shè)立警戒標(biāo)志，劃定范圍禁止人員通行。三是制定每個(gè)隱患點(diǎn)的具體防災(zāi)預(yù)案，監(jiān)測(cè)中一旦發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情，及時(shí)啟動(dòng)防災(zāi)預(yù)案。為保證群測(cè)群防體系的順利實(shí)施正常運(yùn)行，提高廣大干部群眾參與災(zāi)害群測(cè)群防的積極性，地方財(cái)政部門要安排一定的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和災(zāi)害監(jiān)測(cè)設(shè)備。

3.2.5 防災(zāi)教育培訓(xùn)

社區(qū)是多災(zāi)種自然災(zāi)害發(fā)生的最前沿陣地，也是多災(zāi)種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)象。2003 年，聯(lián)合國(guó)人類住區(qū)規(guī)劃署在莫桑比克部分地區(qū)開展了名為“學(xué)會(huì)與洪水共存”的教育訓(xùn)練計(jì)劃，致力于向社會(huì)各界教授諸如“洪水的誘因、洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的種類、防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)、應(yīng)急計(jì)劃、社區(qū)自組織、災(zāi)害響應(yīng)”等方面的知識(shí)教育與培訓(xùn)。社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理包括社區(qū)全過程參與管理及其社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急處理的宣教與培訓(xùn)。社區(qū)的廣泛參與有助于政府災(zāi)害管理行動(dòng)實(shí)施，也有助于社區(qū)對(duì)災(zāi)害管理措施達(dá)成共識(shí)。2020 年底，共有個(gè)3 463 社區(qū)入選“全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)”名錄。其中，青藏高原入選85社區(qū)。

防災(zāi)意識(shí)淡薄比災(zāi)害更可怕。社區(qū)災(zāi)前準(zhǔn)備工作的充分與否及居民對(duì)抗災(zāi)裝備的熟悉程度對(duì)具體的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作有巨大的影響。要充分利用各種手段，運(yùn)用現(xiàn)有知識(shí)、創(chuàng)新能力與教育手段，宣傳普及多災(zāi)種自然災(zāi)害防范知識(shí)，增強(qiáng)群眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)；學(xué)校、醫(yī)院、車站、電站及村莊，要組織開展避災(zāi)演習(xí)，約定逃生號(hào)令，明確逃生路線；要加強(qiáng)對(duì)村莊災(zāi)害預(yù)報(bào)員的知識(shí)培訓(xùn)，明確工作要求，落實(shí)待遇，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，督促他們積極有效地開展工作；要設(shè)立災(zāi)害報(bào)告電話和網(wǎng)站，鼓勵(lì)群眾發(fā)現(xiàn)異常，主動(dòng)、迅速報(bào)告，對(duì)報(bào)告有功的人員，要給予表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)。

3.2.6 保險(xiǎn)承擔(dān)

保險(xiǎn)是系統(tǒng)性降低自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的有效手段之一，當(dāng)然，保險(xiǎn)僅轉(zhuǎn)移了自然災(zāi)害災(zāi)損，并未降低或消除自然災(zāi)害損失。在高收入國(guó)家，自然災(zāi)害造成的損失中有30% 可以得到保險(xiǎn)補(bǔ)償，而在低收入國(guó)家這一比例僅為1%。在運(yùn)用保險(xiǎn)手段降低自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，還需考慮使用相關(guān)資金時(shí)的機(jī)會(huì)成本［54］，因?yàn)樽匀粸?zāi)害保險(xiǎn)業(yè)具有以下劣勢(shì)：1）風(fēng)險(xiǎn)區(qū)財(cái)產(chǎn)所有人很少能夠按照自己面臨的風(fēng)險(xiǎn)程度來支付保費(fèi)；2）社區(qū)私人保險(xiǎn)在災(zāi)害高危區(qū)有時(shí)難以獲得；3）盡管一些地區(qū)商業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)服務(wù)已經(jīng)開展，但自愿購(gòu)買率較低；4）在一些環(huán)境下保險(xiǎn)可以起到降低損失的作用，但是道德風(fēng)險(xiǎn)，即指參與合同的一方所面臨的對(duì)方可能改變行為而損害到本方利益的風(fēng)險(xiǎn)的存在被認(rèn)為會(huì)增加損失。

保險(xiǎn)已成為全球重要的防災(zāi)減災(zāi)管理方法。公私合作是保險(xiǎn)交付和利益相關(guān)者能力建設(shè)的重要手段。政府要通過合適的政策發(fā)揮推動(dòng)作用，通過適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和評(píng)價(jià)過程起管理作用，鼓勵(lì)跨越傳統(tǒng)保險(xiǎn)效力考慮災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)減少和適應(yīng)的保險(xiǎn)效益［55］。對(duì)于貧困社區(qū)，非政府組織（NGOs）則可以為保險(xiǎn)服務(wù)提供和加強(qiáng)以社區(qū)為基礎(chǔ)的保險(xiǎn)方法提供有效手段。當(dāng)然，國(guó)家在制定保險(xiǎn)政策時(shí)可以為學(xué)校、醫(yī)院等公益性設(shè)施的災(zāi)后重建提供優(yōu)惠，當(dāng)貧困人群無法支付保險(xiǎn)費(fèi)用時(shí)，小額信用貸款和其他一些社會(huì)基金可以發(fā)揮同等作用［47］。自1964年新潟發(fā)生7.5 級(jí)地震后，日本即刻頒布了地震保險(xiǎn)法，該保險(xiǎn)體系建立在政府支持下的再保險(xiǎn)，并經(jīng)歷了多次改進(jìn)和細(xì)化，包括修訂保險(xiǎn)費(fèi)率［56］。

3.2.7 災(zāi)前規(guī)劃

災(zāi)前規(guī)劃是防災(zāi)減災(zāi)的第一道防線，也是預(yù)防未來自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的綱領(lǐng)性指導(dǎo)方針。在青藏高原，承災(zāi)區(qū)多處于河谷低洼地帶，這一區(qū)域往往是居民點(diǎn)、農(nóng)田耕地、交通通信網(wǎng)絡(luò)、水利電力工程、城鎮(zhèn)村落的集聚區(qū)域，也是多災(zāi)種自然災(zāi)害潛在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。當(dāng)前，亟需開展災(zāi)前在建、擬建、改建、擴(kuò)建工程災(zāi)評(píng)規(guī)劃，規(guī)劃中應(yīng)標(biāo)明工程所處地理環(huán)境、災(zāi)害發(fā)生概率、設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等，明確哪些區(qū)域?qū)儆诮归_發(fā)區(qū)、哪些區(qū)域可以進(jìn)行建筑物建造及工程活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，要提升傳統(tǒng)建筑標(biāo)準(zhǔn)、建筑防洪標(biāo)準(zhǔn)、防震設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害對(duì)其的破壞。

災(zāi)前規(guī)劃的前提則是對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有助于政策制定者因地制宜地明確風(fēng)險(xiǎn)管理與樹立減輕脆弱性的目標(biāo)［55］。在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作中，可以借鑒當(dāng)前較為成熟的定量、半定量和定性評(píng)估方法體系，提升災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估能力，最大程度地服務(wù)于區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃［56］。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果可作為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、決策的基礎(chǔ)性參考資料。同時(shí)，災(zāi)前規(guī)劃還需結(jié)合其他城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、旅游規(guī)劃等，使多規(guī)合一。為使多災(zāi)種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理具有較高有效性，國(guó)家有關(guān)降低自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃必須融入分地區(qū)、分部門的整體發(fā)展規(guī)劃之中。另外，災(zāi)前規(guī)劃還需考慮社區(qū)民眾的參與。盡管一些區(qū)域做出了有關(guān)城市、村鎮(zhèn)發(fā)展與擴(kuò)張的總體規(guī)劃，但是由于制定規(guī)劃過程中缺乏與村民及一些相關(guān)團(tuán)體的討論與溝通，在規(guī)劃具體實(shí)施過程中往往不能取得理想的效果［49］。

4 結(jié)論

青藏高原地形、氣候條件特殊，其災(zāi)害類型具有明顯地域特性。喜馬拉雅山、念青唐古拉山中東段南部地區(qū)以冰湖潰決/泥石流災(zāi)害為主，川西阿壩州、甘孜州、甘肅省隴南市、甘南州南部大部分區(qū)域以滑坡泥石流災(zāi)害為主，成都以北汶川-九寨溝一帶則以地震災(zāi)害為主，而三江源地區(qū)、那曲地區(qū)、海北州則以牧區(qū)雪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)為主，青藏鐵路-公路沿線以凍土災(zāi)害為主。青藏高原斷裂構(gòu)造十分發(fā)育，新構(gòu)造活動(dòng)強(qiáng)烈，地層巖性復(fù)雜多變，風(fēng)化剝蝕作用極強(qiáng)，巖體破碎，水汽交換強(qiáng)烈，為自然災(zāi)害提供了良好的孕災(zāi)條件。高原自然災(zāi)害總體上點(diǎn)多面廣，表現(xiàn)出了高強(qiáng)度與高頻率、突發(fā)性、季節(jié)性、周期性、群發(fā)性和鏈生性等特點(diǎn)［57］。高原災(zāi)種多樣，本文主要論述范圍較為廣泛的災(zāi)種，其他災(zāi)種如干旱、洪澇、冰/雪崩、冰川洪水/泥石流、冰雹、風(fēng)災(zāi)、道路結(jié)冰、凍土災(zāi)害等（從略）［58-60］。高原自然災(zāi)害頻發(fā)，災(zāi)情嚴(yán)重，其潛在危害巨大，應(yīng)未雨綢繆，及早防范。

面對(duì)多種自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)，最重要的是做好前期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警工作，而自然災(zāi)害預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警的前提則是自然災(zāi)害實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)/觀測(cè)戰(zhàn)略的實(shí)施。數(shù)據(jù)信息共享是自然災(zāi)害防治及應(yīng)急工作在政府、非政府、科研部門、社區(qū)不同層面的基礎(chǔ)性保障。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低工作中要優(yōu)先考慮數(shù)據(jù)、信息與工具的共享，以提升風(fēng)險(xiǎn)降低能力。多災(zāi)種性質(zhì)決定了災(zāi)害分部門管理造成的職能分散、職能交叉等問題。建立多災(zāi)種自然災(zāi)害災(zāi)情會(huì)商制度，可發(fā)揮多部門、多信息源、多技術(shù)與方法優(yōu)勢(shì)。多災(zāi)種自然災(zāi)害特點(diǎn)決定了村級(jí)社區(qū)是防御的前沿和主體，發(fā)揮社區(qū)群眾力量進(jìn)行群測(cè)群防是防御多災(zāi)種自然災(zāi)害的關(guān)鍵。同時(shí)，需強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)知識(shí)的社區(qū)宣傳和普及，增強(qiáng)其防災(zāi)、避災(zāi)、減災(zāi)意識(shí)和自我保護(hù)能力。社區(qū)的廣泛參與有助于政府災(zāi)害管理行動(dòng)實(shí)施，也有助于社區(qū)對(duì)災(zāi)害管理措施達(dá)成共識(shí)。災(zāi)前規(guī)劃是主動(dòng)應(yīng)對(duì)和防范自然災(zāi)害的措施，做好在建、擬建、改建、擴(kuò)建工程災(zāi)評(píng)規(guī)劃，趨利避害，可提升基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)。多災(zāi)種自然災(zāi)害具有群發(fā)、鏈發(fā)、并發(fā)特點(diǎn)，不可能全部預(yù)測(cè)或預(yù)防，而保險(xiǎn)承擔(dān)措施便是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的最后一道防線，該措施旨在最大限度地減小自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)程度［61］。