政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度中政策與法律的互動(dòng)與融合
——基于法政策學(xué)視角的分析

當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，第七次人口普查，大陸總?cè)丝谝淹黄?4億，全國大陸總?cè)丝谥?0周歲及以上人口2.64億，占比達(dá)18.7%。其中尤為值得關(guān)注的是，截至2020年11月，我國65周歲及以上人口約1.91億人，占比達(dá)13.5%(1)國家統(tǒng)計(jì)局、國務(wù)院第七次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《第七次全國人口普查公報(bào)(第五號(hào))——人口年齡構(gòu)成情況》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2021年5月11日發(fā)布，2021年6月25日訪問，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/zxfb/202105/t20210510_1817181.html。，占比超過聯(lián)合國人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)近7個(gè)百分點(diǎn)，我國已經(jīng)進(jìn)入輕度老齡化社會(huì)(2)根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時(shí)，則意味著這個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化；1982年維也納老齡問題世界大會(huì)確定60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤^10%，意味著這個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化；2021年5月17日國家統(tǒng)計(jì)局新聞發(fā)言人付凌暉表示：國際對(duì)于老齡化社會(huì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)一般這樣認(rèn)知，如果一個(gè)國家60歲及以上人口比重在10%-20%之間屬于輕度老齡化階段，20%-30%之間的占比為中度老齡化階段，超過30%是重度老齡化階段。參見：《國家統(tǒng)計(jì)局：我國處于輕度老齡化狀態(tài)》，央視新聞，2021年5月17日發(fā)布，2021年6月25日訪問，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1699972575926912917&wfr=spider&for=pc。。2010-2020年間，我國總?cè)丝谀昶骄鲩L率為0.53%，而65周歲以上人口的年平均增長率則達(dá)到4.63%，中國老齡化已由快速老齡化進(jìn)入加速老齡化階段。中國老齡化程度持續(xù)加深，導(dǎo)致人口紅利效應(yīng)持續(xù)減弱，社會(huì)保障以及養(yǎng)老公共服務(wù)面臨著巨大壓力。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的諸多問題，多元發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)模式，滿足老年人持續(xù)增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，已成為我國當(dāng)前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

政府購買養(yǎng)老服務(wù)屬于政府購買公共服務(wù)的范疇。政府購買公共服務(wù)是完善公共管理體制，轉(zhuǎn)變政府治理方法的創(chuàng)新之舉。2013年，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式，其中明確要求在養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域要更多地利用社會(huì)力量，逐步加大政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的力度。2014年，財(cái)政部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，提出要在2020年前在全國全面落實(shí)政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度，并建立高效的政府購買養(yǎng)老服務(wù)資源配置機(jī)制。根據(jù)以上這些中央層面的政策指引，各地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，也出臺(tái)了一系列支持和鼓勵(lì)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的具體政策。這些政策有效地推動(dòng)了從中央到地方的養(yǎng)老服務(wù)供給制度的改革和創(chuàng)新，但是，與我國日益增長的老齡人口數(shù)量及多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求相比，仍暴露出了很多政策供需匹配不適應(yīng)的問題。

近十年來，中外學(xué)者對(duì)于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的法律政策研究出現(xiàn)了新的熱潮，大量理論研究推動(dòng)了以政府購買形式實(shí)現(xiàn)政府提供養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新實(shí)踐的深入。這反映了當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深刻變化給各級(jí)政府帶來了如何妥善制定和創(chuàng)新政府購買公共服務(wù)政策的巨大壓力，同時(shí)也促進(jìn)了政府部門及理論界積極探索如何通過完善政府購買的法律和政策體系來提升我國養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的熱潮下，一些現(xiàn)象卻值得我們反思。首先，政府購買養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)缺失，相關(guān)的法律散見于《政府采購法》、《招投標(biāo)法》中，相關(guān)的法律法規(guī)沒有明確的界定。其次，在中央大力倡導(dǎo)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，各地在制定相關(guān)政策時(shí)卻出現(xiàn)了“財(cái)政部熱、民政部冷”的現(xiàn)象，財(cái)政部、國家發(fā)改委、民政部在政策制定的過程中呈現(xiàn)出顯著的“部門利益傾向”。

針對(duì)以上問題，通過立法來予以規(guī)制是毫無疑問的。但立法并非解決現(xiàn)實(shí)問題的“萬能鑰匙”，法律在制定和執(zhí)行過程中也會(huì)存在因立法滯后性所帶來的效力不足問題。同時(shí)，由于政策從制定、生效到實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的周期，政策轉(zhuǎn)化為法律的途徑和模式尚是我國法律制定過程中需要解決的一個(gè)難題。近年來，由中央層面和各地縣級(jí)以上地方政府出臺(tái)的旨在推動(dòng)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)規(guī)范性政策文件已超過百件。這些政策深刻地影響著我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的供給模式和服務(wù)質(zhì)量，不斷發(fā)揮著政策的導(dǎo)向作用。但實(shí)務(wù)部門和理論界對(duì)于這些政策的實(shí)施效果缺乏評(píng)價(jià)研究，需要掌握和解決的實(shí)施問題還較多，如當(dāng)前政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的供需匹配度能否實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期效果？政策作用對(duì)象所享受到的政策支持與其實(shí)際政策需求的匹配程度如何？政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策如何動(dòng)態(tài)演化方能成為具有更高效力的法律？這些問題成為當(dāng)前我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)法律與政策應(yīng)用實(shí)踐中急需解決的理論議題。因此，在當(dāng)前我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)法律機(jī)制仍未成熟的背景下，完善和優(yōu)化具體政策與法律之間的演化路徑，將成為影響?zhàn)B老服務(wù)質(zhì)量和效率的關(guān)鍵因素。

一 政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策與法律的關(guān)系

(一)法政策學(xué)視角下政策與法律之間的關(guān)系

傳統(tǒng)公共政策學(xué)認(rèn)為法的本質(zhì)即政策，法是公共政策的主要載體形式(3)魯鵬宇《法政策學(xué)初探——以行政法為參照系》，《法商研究》2012年第4期，第112頁。。美國學(xué)者拉斯韋爾與麥克道格爾于20世紀(jì)中期創(chuàng)立了政策定向法學(xué)派，著力于政策與法律之間的關(guān)系研究(4)彭漢英《當(dāng)代西方的法律政策思想》,《外國法譯評(píng)》1997年第2期，第29頁。，其理論具有明顯的政策本位主義，高度重視政策對(duì)于法律的決定作用，主張以政策思維取代法律思維。當(dāng)代的政策科學(xué)在進(jìn)行相關(guān)研究時(shí)，大部分也將政策的合法化作為其研究的核心環(huán)節(jié)之一。由此可見，現(xiàn)代公共政策學(xué)在一定程度上將法律視為公共政策實(shí)施的工具，具有鮮明的工具主義立場。

與現(xiàn)代公共政策學(xué)看待法律的“政策工具主義”思想相悖，法學(xué)家們普遍認(rèn)為法律與政策是兩種截然不同的規(guī)范體系，彼此之間沒有關(guān)聯(lián)。然而，縱觀我國近些年來的法治發(fā)展實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，法治進(jìn)程的每一次向前推進(jìn)都離不開相關(guān)政策的指導(dǎo)，重大的立法也都包含著特定的政策目標(biāo)。從這一點(diǎn)來看，在我國邁向現(xiàn)代化的社會(huì)治理實(shí)踐進(jìn)程中，法律與公共政策并不是二元對(duì)立的，而是相互融通的，共同且互相配合著發(fā)揮對(duì)特定社會(huì)問題的規(guī)制作用。博登海默也曾指出，公共政策主要指尚未被整合進(jìn)法律之中的政府政策和慣例(5)E.博登海默《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學(xué)出版社1999年版,第465頁。。因此，在研究同樣作為規(guī)制工具的法律和公共政策的效應(yīng)發(fā)揮機(jī)理時(shí)，我們不能忽略公共政策對(duì)于法律的滲透和影響。

法政策學(xué)是研究公共政策與法律相互關(guān)系的基礎(chǔ)理論學(xué)說。法政策學(xué)認(rèn)為法律和政策并非二元對(duì)立，而是緊密關(guān)聯(lián)的。法政策學(xué)要求法律制定者和執(zhí)行者承認(rèn)法律的工具性，承認(rèn)其在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中所體現(xiàn)的工具價(jià)值，但又同時(shí)要求政策制定者和執(zhí)行者在公共政策目標(biāo)通過法律載體進(jìn)行表達(dá)且由法律保障其實(shí)現(xiàn)時(shí)能夠經(jīng)受其合法性的拷問。可見，法政策學(xué)的研究包括兩個(gè)面向，即對(duì)法律和公共政策的雙重審視：從公共政策的視角審視法律如何順利實(shí)現(xiàn)公共政策追求的目標(biāo)，著眼于法律的工具性和合目的性；從法律的視角審視公共政策是否適合或有必要轉(zhuǎn)換為法律，重心在于公共政策的合法性、正當(dāng)性以及可行性(6)陳銘祥《法政策學(xué)》，元照出版公司2011年版，第5頁。。

當(dāng)前我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的制度運(yùn)行主要由養(yǎng)老服務(wù)公共政策驅(qū)動(dòng)，“國家應(yīng)注重運(yùn)用政策載體和其他杠桿來激發(fā)社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)的活力，間接實(shí)現(xiàn)國家意志”(7)施巍巍、羅新錄《我國養(yǎng)老服務(wù)政策的演變與國家角色的定位——福利多元主義視角》，《理論探討》2014年第2期，第172頁。。但是，在“社會(huì)主義法治建設(shè)”思維的軟性約束下，又亟需通過法律對(duì)政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策指導(dǎo)的整體過程進(jìn)行規(guī)制。因?yàn)榉珊凸舱甙l(fā)揮規(guī)制作用的路徑和約束范圍的不同，顯然又不能用法律完全取代公共政策，這時(shí)候就會(huì)在實(shí)踐中自發(fā)生成法律與公共政策在政府購買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的交織與互動(dòng)。

(二)我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的政策目標(biāo)多元化與政策依賴性

1.當(dāng)前我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策目標(biāo)與政策內(nèi)容

一般而言，法律在制定過程中常常會(huì)參考相關(guān)領(lǐng)域的公共政策，其中在當(dāng)時(shí)具有重要意義的公共政策甚至是相關(guān)立法活動(dòng)的直接驅(qū)動(dòng)力，以致有學(xué)者認(rèn)為：“最好的法律是能順利達(dá)成政策目的的法律?！?8)陳銘祥《法政策學(xué)》，第3頁。在進(jìn)行政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)立法活動(dòng)之前，實(shí)有必要對(duì)我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)公共政策的政策目標(biāo)和具體政策工具進(jìn)行一個(gè)深度剖析。政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域一項(xiàng)特定的公共政策，相關(guān)政策制定主體希望其能夠達(dá)成怎樣的政策目標(biāo)呢？本文梳理了近些年的國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委、民政部制定的有關(guān)“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”的相關(guān)政策，挖掘其政策目標(biāo)，形成了表1。

基于表1對(duì)政策目標(biāo)的分析可以發(fā)現(xiàn)，首先，目前的政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為我國提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的政策工具，搭載了比較多元的政策目標(biāo)，諸如“健全市場機(jī)制”、“構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系”、“撬動(dòng)社會(huì)資本”等。多元化政策目標(biāo)負(fù)載下，政府購買養(yǎng)老服務(wù)最直接的政策目標(biāo)“使老年人獲得優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)”并未得到凸顯，這也從側(cè)面解答了為何我國在加大力度擴(kuò)展養(yǎng)老服務(wù)購買的范圍、增加購買服務(wù)的數(shù)量，但老年人的幸福指數(shù)并未得到有效提高。其次，這些政策目標(biāo)體現(xiàn)出了顯著的“部門利益傾向”。比如國家發(fā)改委關(guān)注“社會(huì)發(fā)展的資本總量平衡”，其制定的政策所蘊(yùn)含的政策目標(biāo)便包含了“引導(dǎo)社會(huì)資本向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域流動(dòng)”、“促進(jìn)就業(yè)”；財(cái)政部關(guān)注“財(cái)政資金的合法合理使用”，其政策目標(biāo)便包含了“構(gòu)建完善的政府購買服務(wù)制度”。但是，各部門在為促進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展這一總目標(biāo)上添附了諸多價(jià)值取向不同的微觀政策目標(biāo)的同時(shí)，卻忽略了公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本問題，即政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為一種公共服務(wù)的提供方式，其側(cè)重點(diǎn)理應(yīng)是保障民生。

基于表1對(duì)政策內(nèi)容的分析可以發(fā)現(xiàn)，在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策內(nèi)容方面存在“內(nèi)容寬泛化”的現(xiàn)象，即相關(guān)政策僅作一些流程化的規(guī)定，而并未將這些流程如何實(shí)現(xiàn)予以細(xì)化。以2014年四部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》為例，該文件第一章第三條要求：“建立以項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、資質(zhì)審核、組織采購、合同簽訂、項(xiàng)目監(jiān)管、績效評(píng)估等為主要內(nèi)容的規(guī)范化購買流程?！?9)《關(guān)于做好政府政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》(財(cái)社〔2014〕105號(hào))，財(cái)政部網(wǎng)站，2014年8月26日，http://sbs.mof.gov.cn/zhengcefabu/201409/t20140903_1134979.htm。但是對(duì)具體如何建立這樣規(guī)范化的政府購買流程卻沒有作出細(xì)致規(guī)定，后續(xù)也沒有出臺(tái)相應(yīng)的工作指南。地方政府在沒有相應(yīng)政策指導(dǎo)的情況下，只能“摸著石頭過河”，從而導(dǎo)致各地的做法并不完全相同，進(jìn)而產(chǎn)生政府購買養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域性差異。

表1 我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策文件與政策目標(biāo)對(duì)應(yīng)表

2.我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)范不足且存在“財(cái)政依賴性”

基于表1對(duì)政策制定主體的分析可以發(fā)現(xiàn)，中央層面的國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委、民政部均發(fā)布有涉及政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策，但在地方政府發(fā)布的政策層面則出現(xiàn)了“財(cái)政部門一家獨(dú)大”的現(xiàn)象。以四川省為例，到2020年9月，四川省一共發(fā)布了涉及政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策性文件5部，其中省政府辦公廳1部(10)《關(guān)于印發(fā)四川省五大新興先導(dǎo)型服務(wù)業(yè)發(fā)展工作推進(jìn)方案的通知》(川辦發(fā)〔2014〕90號(hào))。、民政廳1部(11)《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的通知》(川民發(fā)〔2014〕11號(hào))。、財(cái)政廳3部(12)《四川省政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》(川財(cái)社〔2014〕132號(hào))、《關(guān)于下達(dá)2029年省級(jí)財(cái)政養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展補(bǔ)助資金的通知》(川財(cái)社〔2019〕27號(hào))、《關(guān)于下達(dá)2020年省級(jí)財(cái)政養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展資金的通知》(川財(cái)社〔2019〕38號(hào))。。單從各部門發(fā)布的文件數(shù)量上看或許差距不大，但若加上財(cái)政廳制定的其他政府購買公共服務(wù)政策(同樣適用購買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域)，這個(gè)數(shù)量差距其實(shí)是很明顯的。此外，對(duì)四川省購買養(yǎng)老服務(wù)具有直接規(guī)范作用的《四川省政府購買居家養(yǎng)老實(shí)施管理辦法》，雖然是由財(cái)政廳和民政廳共同制定的，但最終卻是由財(cái)政廳發(fā)布的。這些政策文件的發(fā)布狀況，基本體現(xiàn)了政府購買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的各部門的權(quán)力分配格局，也表明對(duì)養(yǎng)老服務(wù)具有管理職責(zé)的地方民政部門在有關(guān)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策制定上仍缺乏足夠的“話語權(quán)”。這種政策制定的權(quán)力格局也反映了我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的一個(gè)特點(diǎn)，即“重購買，輕服務(wù)”。即在實(shí)踐中，政府部門往往重點(diǎn)關(guān)注購買養(yǎng)老服務(wù)流程的公開性和財(cái)政資金使用的透明度，卻相對(duì)忽略了購買完成之后養(yǎng)老服務(wù)流程的實(shí)施效果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度?，F(xiàn)有我國養(yǎng)老服務(wù)政策體系和框架是建立在“剩余型”社會(huì)政策范式之上的，其高級(jí)目標(biāo)是建立發(fā)展型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策體系，“但有時(shí)還是表現(xiàn)出缺少具有整體性、前瞻性、動(dòng)態(tài)性和發(fā)展性視野，或者說還帶有一種被動(dòng)和消極的補(bǔ)缺型社會(huì)服務(wù)特征”(13)徐倩《發(fā)展型社會(huì)政策與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)之邏輯契合性辨析》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2017年第4期，第56頁。。這也可以解釋為何在政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策制定過程中具有“話語權(quán)”的是財(cái)政部門，也是導(dǎo)致地方政府購買養(yǎng)老服務(wù)的推進(jìn)產(chǎn)生“財(cái)政依賴性”的原因。

基于以上分析，對(duì)于作為公共政策的政府購買養(yǎng)老服務(wù)，其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確兩點(diǎn)：第一，政府購買養(yǎng)老服務(wù)是在養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域運(yùn)用“政府購買”的方式，將服務(wù)外包給社會(huì)組織，來解放政府供給養(yǎng)老服務(wù)的壓力，而并非將“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”僅僅視作政府購買的特殊類型；第二，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策目標(biāo)是為老年群體供給高質(zhì)量服務(wù)，提升其幸福感，從而建立具有中國特色的促進(jìn)老年群體發(fā)展能力提升的發(fā)展型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策體系。這一宏觀政策目標(biāo)的邏輯起點(diǎn)在于黨中央確定的保障民生的政策，由更為了解養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的地方民政部門來制定具體政策明顯更為適宜，且更能較好地把握如何切實(shí)實(shí)現(xiàn)提升老年人群體的生活服務(wù)質(zhì)量這一問題的要點(diǎn)和痛點(diǎn)，而地方財(cái)政部門只需要監(jiān)督其資金使用規(guī)范即可。因此，在進(jìn)行政府購買養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的立法時(shí)，立法者應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策目標(biāo)的價(jià)值取向進(jìn)行識(shí)別，應(yīng)當(dāng)在明確宏觀目標(biāo)(為老年群體供給高質(zhì)量服務(wù)，提升其幸福感)的同時(shí)，適當(dāng)保留能夠?qū)崿F(xiàn)基礎(chǔ)目標(biāo)的各微觀目標(biāo)，同時(shí)細(xì)化政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)流程，讓政策和法律的執(zhí)行主體在實(shí)踐層面有法可依。

二 法政策學(xué)視角下政府購買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)對(duì)政策的審查要點(diǎn)

從法律的視角來看待政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策，即是要審視當(dāng)前政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的合法性和正當(dāng)性，以及將這些政策上升為法律的可行性。養(yǎng)老服務(wù)作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容，也必須“把法治化作為扭柄來推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，建構(gòu)‘憲法-法律-政策’系統(tǒng)化、立體化的制度體系”(14)范逢春《建國以來基本公共服務(wù)均等化政策的回顧與反思——基于文本分析的視角》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期，第56頁。。只有不斷推動(dòng)政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)政策的法治化、民主化與科學(xué)化進(jìn)程，才能最終將我國養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展奠基于堅(jiān)實(shí)的制度基石上。

(一)從合法性角度審查政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策是否符合現(xiàn)有法律規(guī)定

政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策在制定和執(zhí)行中，各地政府部門在購買方式、購買范圍和提供服務(wù)方式等方面都有許多創(chuàng)新的舉措，但這些舉措本身是否符合法律規(guī)定是有待運(yùn)用法律原則和規(guī)則進(jìn)行審查的。例如2014年南京市推出的“家屬照料型”居家養(yǎng)老服務(wù)模式，實(shí)務(wù)部門將其解讀為一種新的政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式。南京“家屬照料型”養(yǎng)老模式的養(yǎng)老主體其實(shí)是政府，而不是老人的子女，子女只是政府為了解決養(yǎng)老問題而聘請(qǐng)的家政員工(15)吳龍貴《政府“聘用”子女養(yǎng)老實(shí)是變相購買公共服務(wù)》，《新快報(bào)》2014年10月14日，第A2版。。誠然，這一模式符合我國的傳統(tǒng)文化，在敦促子女履行養(yǎng)老責(zé)任的同時(shí)，適當(dāng)減輕其養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)壓力，同時(shí)緩解政府供給養(yǎng)老服務(wù)的人力負(fù)擔(dān)。但當(dāng)時(shí)實(shí)施的法律法規(guī)是《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，該暫行辦法第六條明確規(guī)定：“承接政府購買服務(wù)的主體(以下簡稱‘承接主體’)，包括在登記管理部門登記或免予登記的社會(huì)組織、按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類式轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量?！笨梢娖渲胁⒉话匀蝗恕Ｒ簿褪钦f，從法律主體的角度解讀，個(gè)人哪怕是子女是不能成為政府購買養(yǎng)老服務(wù)的承接主體，其內(nèi)在根據(jù)在于個(gè)人普遍缺乏承接公共服務(wù)的能力。那么，依照這條政策規(guī)定，南京市的舉措顯然無法通過合法性審查。正是考慮到與實(shí)踐需求相符合，2020年3月1日起施行的《政府購買服務(wù)管理辦法》將“具備條件的個(gè)人”納入承接主體。但自《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》施行到其廢止的相當(dāng)長一段時(shí)間里，南京市推出的“家屬照料型”養(yǎng)老政策的合法性是存在瑕疵的。

(二)從正當(dāng)性角度審查政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策是否符合立法的實(shí)質(zhì)性需求

政府購買是政府供給和滿足養(yǎng)老服務(wù)需求的創(chuàng)新機(jī)制，既是國家治理模式改革的體現(xiàn)，又是政府職能轉(zhuǎn)變的表征。因此，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律和政策都必須符合切實(shí)滿足相對(duì)主體(老年人及其家庭)的需求。但就現(xiàn)實(shí)已出臺(tái)的相關(guān)政策的執(zhí)行內(nèi)容來看，那些帶有“形式化”、“泛化”和“神化”等特點(diǎn)的政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策是難以通過正當(dāng)性審查的。

“形式化”的政策執(zhí)行是指當(dāng)前政府購買養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)踐中雖然在不斷豐富具體服務(wù)方式，但大部分仍限于“助潔”、“助浴”、“補(bǔ)助餐”等易實(shí)施、易出成果并易于宣傳的形式，并且這些服務(wù)往往并不是老年人最為渴求的。尤其是“助浴”服務(wù)，實(shí)踐中很多老年人其實(shí)并不適應(yīng)或不希望別人幫助其洗澡。究其原因，主要在于政府在制定政策時(shí)忽略或包攬了政策對(duì)象主體的服務(wù)需求內(nèi)容，在養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目購買的政策制定時(shí)缺乏類似于法律制定程序中的意見征求的議程。

“泛化”型的政策執(zhí)行是指當(dāng)前政府購買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展趨勢是試圖不斷增加購買數(shù)量，而缺乏購買服務(wù)內(nèi)容質(zhì)量的監(jiān)管創(chuàng)新。隨著社會(huì)養(yǎng)老壓力的增大，各地均在有計(jì)劃地增加所購買養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量，但服務(wù)的質(zhì)量卻良莠不齊，出現(xiàn)“一秒理發(fā)，三秒剪指甲，五秒洗腳”等令人啼笑皆非的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目(16)2020年6月，四川達(dá)州一家養(yǎng)老中心在為老人志愿上門服務(wù)時(shí)，理發(fā)僅需一秒，三秒剪完指甲，五秒為一位老人洗完腳，服務(wù)淪為拍照、走過場。參見：劉晶瑤《5秒洗個(gè)腳？豈能如此糊弄“購買服務(wù)”》，《新華每日電訊》2020年6月8日，第2版。，究其原因在于缺乏對(duì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督機(jī)制和績效考評(píng)機(jī)制的不斷創(chuàng)新。

“神化”型的政策執(zhí)行是指將政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為解決地方債務(wù)危機(jī)，試圖借助政府購買養(yǎng)老服務(wù)與PPP等融資方式的結(jié)合，引入大量的社會(huì)資本，緩解地方養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金缺口壓力(17)韓燁《養(yǎng)老服務(wù)PPP模式:運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)策略與對(duì)策研究》，《蘭州學(xué)刊》2019年第3期，第188頁。。政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為一種公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)，其無法應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)問題，也不該承擔(dān)解決地方財(cái)政資金不足或解決就業(yè)崗位稀缺的責(zé)任。負(fù)載過多的政策目標(biāo)，只會(huì)導(dǎo)致保障養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)淪為次要地位，從而偏離了政策對(duì)象主體的實(shí)質(zhì)性需求，最終使得所出臺(tái)的政策不符合法律正當(dāng)性的實(shí)質(zhì)性要求。此外，忽視政府購買養(yǎng)老服務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，或者對(duì)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制未予以足夠重視，而急于推廣政府購買養(yǎng)老服務(wù)的做法也不符合法律規(guī)范的審慎性特點(diǎn)。事實(shí)上，我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)如何高質(zhì)量發(fā)展仍是一個(gè)值得探索的理論和實(shí)踐問題，許多理論難點(diǎn)還未得到厘清，比如政府部門同承接主體之間的關(guān)系、二者之間的法律責(zé)任如何劃分、如何進(jìn)行以第三方為主的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督及績效考評(píng)等，這些問題都需要不斷地在政策執(zhí)行中吸取經(jīng)驗(yàn)并上升為行之有效的指導(dǎo)性規(guī)范并最終通過立法予以固定，但當(dāng)下的政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策制定和執(zhí)行尚缺乏這種邁向立法的主動(dòng)意識(shí)。

(三)從可行性角度審查政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策轉(zhuǎn)換為法律的可能

1.推廣促進(jìn)類。此類文件的代表為《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》，該文件指出要“采取政府補(bǔ)助、購買服務(wù)、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、評(píng)估認(rèn)證等方式，鼓勵(lì)各類民間資本進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域”(18)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》(民發(fā)〔2012〕129號(hào))。。這類文件旨在推廣政府購買養(yǎng)老服務(wù)，多為宣傳性質(zhì)，沒有涉及具體的權(quán)利義務(wù)以及規(guī)范政府購買養(yǎng)老服務(wù)的流程，無須轉(zhuǎn)變?yōu)榉伞?/p>

2.規(guī)范指導(dǎo)類。例如《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》中對(duì)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容提出了指導(dǎo)性意見(19)《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》(財(cái)社〔2014〕105號(hào))第三章。；《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》具體規(guī)定了購買主體的資格、承接主體的條件，細(xì)化了購買方式及程序，并對(duì)績效和監(jiān)督管理提出了整體性的指導(dǎo)意見(20)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號(hào))第二、四、六章。。此類政策性文件通常對(duì)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施進(jìn)行了框架性的設(shè)計(jì)，對(duì)政府購買養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)的實(shí)踐具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性，對(duì)于完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)有長遠(yuǎn)影響，其中涉及相關(guān)領(lǐng)域制度性建設(shè)的部分應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為法律，以法律的形式來更好地指導(dǎo)和規(guī)制相關(guān)領(lǐng)域。

3.探索創(chuàng)新類。為了推進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程，中央及各地方政府都引入了一些創(chuàng)新舉措，比如公建民營的運(yùn)作方式、憑單制的購買模式、以獎(jiǎng)代補(bǔ)的補(bǔ)貼方式。這類政策需要進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查，然后經(jīng)過民主的立法程序制定為法律。

4.指南手冊(cè)類。例如各省結(jié)合自身情況所編制的養(yǎng)老服務(wù)購買目錄以及中央各部委制定的諸如《政府采購公告和公示信息格式規(guī)范》(21)《政府采購公告和公示信息格式規(guī)范》(財(cái)辦庫〔2020〕50號(hào))。等具體細(xì)化購買流程的政策性文件。此類指導(dǎo)性文件具有具體性、針對(duì)性、靈活性的特點(diǎn)，可以很好地彌補(bǔ)法律過于抽象、宏觀、僵硬的缺陷，應(yīng)當(dāng)作為政府購買養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)制工具之一，保有自身的獨(dú)立性，同時(shí)與法律共同構(gòu)成政府購買養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)制體系，沒有必要轉(zhuǎn)化為法律。

三 政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策與法律的良性互動(dòng)

政府購買養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，需要政策和法律共同發(fā)揮規(guī)制工具的作用。首先，政府購買養(yǎng)老服務(wù)涉及到老年人的切身利益，關(guān)乎社會(huì)福祉，其中涉及到政府、市場、社會(huì)組織、老年人群體等多個(gè)主體，牽涉的權(quán)利、義務(wù)、社會(huì)關(guān)系都體現(xiàn)出復(fù)雜性，單一的規(guī)制工具難以勝任。其次，政府購買養(yǎng)老服務(wù)還牽涉到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性規(guī)范問題，僅采用法律或政策都無法進(jìn)行周密的規(guī)制。所以，需要建構(gòu)一個(gè)融合政策引導(dǎo)作用和法律規(guī)范作用的規(guī)制體系，促進(jìn)政策和法律的良性互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)提升政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策效果的宏觀目標(biāo)。

政府購買養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐運(yùn)行具體可以劃分為兩個(gè)階段，即“政府購買階段”與“服務(wù)供給階段”。在這兩個(gè)階段中，政府同服務(wù)承接主體之間的關(guān)系、各自的權(quán)利義務(wù)是不同的，導(dǎo)致各有利益追求，故而法律與政策互動(dòng)形式也各不相同。

(一)法律與政策在購買階段的互動(dòng)形式

從法律關(guān)系的角度來看，購買階段的政府同服務(wù)承接主體之間是一種合同委托關(guān)系。政府通過向社會(huì)發(fā)布招標(biāo)的形式，同滿足主體資格要求的承接主體訂立養(yǎng)老服務(wù)購買合同，委托其供給具體養(yǎng)老服務(wù)，雙方是合同法律關(guān)系主體的地位。因而對(duì)于購買階段的政府和承接主體的行為規(guī)制目的應(yīng)當(dāng)設(shè)定為促進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行，建立制度化的購買流程，保障服務(wù)合同關(guān)系的成立，防止政府購買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目流標(biāo)情形的出現(xiàn)。

法律與政策在購買階段的組合形式可以設(shè)置為：1.政府購買養(yǎng)老服務(wù)的中央政策目標(biāo)為推廣政府購買養(yǎng)老服務(wù)、發(fā)揮引導(dǎo)和扶持的作用、明確政府購買養(yǎng)老服務(wù)的中長期政策目標(biāo)；2.政府購買養(yǎng)老服務(wù)的立法目標(biāo)為發(fā)揮法律規(guī)范性作用，吸收政策中的有益措施，共同搭建政府購買養(yǎng)老服務(wù)的制度框架；3.各部門及地方性政策的目標(biāo)為對(duì)中央政策及法律進(jìn)行進(jìn)一步的闡釋，細(xì)化中央政策及法律的框架性內(nèi)容，指導(dǎo)地方政府購買養(yǎng)老服務(wù)的具體操作行為。

(二)法律與政策在服務(wù)供給階段的互動(dòng)形式

在完成政府購買養(yǎng)老服務(wù)的合同訂立后，基于購買合同對(duì)合同主體的約束效力，政府部門同承接服務(wù)主體扮演的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變成服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管者與服務(wù)內(nèi)容提供者。在服務(wù)供給階段由于涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和人員配置等技術(shù)性問題，故而除了法律和政策之外，還需引入政策執(zhí)行中的微觀政策工具作為政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的中介體?？梢赃\(yùn)用政府購買養(yǎng)老服務(wù)合同與政府指南以及關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等作為政策工具來發(fā)揮規(guī)制效用。

政府購買養(yǎng)老服務(wù)合同是最為有效和靈活的政策工具，法律和政策由于主要發(fā)揮的是制度框架搭建的作用，故而合同條文具有宏觀性、原則性的特點(diǎn)。此時(shí)，合同既是法律關(guān)系的載體，也是政策執(zhí)行的工具，展現(xiàn)了法律和政策的互動(dòng)模式。政府指南是政府部門對(duì)現(xiàn)實(shí)購買養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行中的工作指引，其主要作用是能夠提供具體的操作規(guī)范，但是政府購買養(yǎng)老等公共服務(wù)政策是個(gè)不斷發(fā)展的過程，實(shí)踐中出現(xiàn)政府指南未有規(guī)定的新生事項(xiàng)也不鮮見，這時(shí)候雙方合意簽訂的合同就具有重要的規(guī)范性，可以起到對(duì)情勢變更下的利益糾紛的有效規(guī)制。政策制定背景或者現(xiàn)實(shí)條件發(fā)生變化后，通過充分協(xié)商后的合同修訂來重新配置雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，或者依照合同中的糾紛解決條款來較為平和地完成合同關(guān)系解除并公平分配合同剩余價(jià)值。關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件，我國目前僅有2017年12月29日國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目與質(zhì)量要求作出了基礎(chǔ)性規(guī)范，但許多內(nèi)容都還有待進(jìn)一步完善。

綜上所述，單純的法律或者政策都無法完全規(guī)制政府養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，必須從搭建一個(gè)包含法律、政策、合同、政府指南和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等的綜合規(guī)制體系。同時(shí)，這個(gè)體系所涵蓋的政策工具應(yīng)體現(xiàn)一種從宏觀到微觀的規(guī)制方法，即政策所規(guī)制的內(nèi)容應(yīng)該越詳細(xì)、越具體，可操作性越強(qiáng)，其政策實(shí)施效果就越好，而立法應(yīng)當(dāng)以原則和規(guī)則為主要規(guī)制工具，并主要承擔(dān)對(duì)政策的合法性、正當(dāng)性和可行性的審查考核，并最終實(shí)現(xiàn)從政策到法律的良性互動(dòng)。

四 政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策與法律的融合路徑

(一)法政策學(xué)視角下構(gòu)建我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度體系的基本思路

以法政策學(xué)為理論基礎(chǔ)，將法與政策的良性互動(dòng)作為基本準(zhǔn)則，構(gòu)建優(yōu)化政府購買養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展制度的基礎(chǔ)框架，是當(dāng)前一個(gè)可行的制度創(chuàng)新思路。法政策學(xué)研究進(jìn)路的基本邏輯在于采用一種系統(tǒng)論的分析方法探討如何將法律和政策進(jìn)行融合并指導(dǎo)實(shí)踐具體問題。法政策學(xué)視角下對(duì)于我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度構(gòu)建的研究，務(wù)必避免或者堅(jiān)決摒棄那種僅站在政策或法學(xué)立場的單一、片面和主觀的研究模式，最終實(shí)現(xiàn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度體系內(nèi)融政策與法律于一體的內(nèi)在自洽和外在開放的知識(shí)框架。

基于政策與法律有機(jī)融合的要求，政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度的研究首先就要秉持這種法與政策協(xié)調(diào)互動(dòng)的思路，去掌握當(dāng)下和未來我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度的發(fā)展趨勢和演進(jìn)軌跡。其次，在此基礎(chǔ)上繼續(xù)深入展開對(duì)我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度的實(shí)踐檢驗(yàn)的理論化梳理，延伸我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策與法律互動(dòng)和融合研究的維度和深度，并秉持“政策目標(biāo)-政策實(shí)施-政策演化-法律制定”的邏輯主線，構(gòu)造我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度法政策學(xué)研究的理論基礎(chǔ)。最后，在不斷拓展政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策研究知識(shí)體系的基礎(chǔ)上，明確我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的立法框架。

因此，法政策學(xué)可以為政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度體系中的政策與法律的制度化融合提供理論基礎(chǔ)。制度化融合不應(yīng)只是簡單地對(duì)現(xiàn)行的政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行確認(rèn)、轉(zhuǎn)化，而應(yīng)當(dāng)基于理性與協(xié)同的方法論，審視相關(guān)政策所蘊(yùn)涵的政策目標(biāo)是否具有正當(dāng)性、合法性。

(二)從政策到法律：政府購買養(yǎng)老服務(wù)的法治論基礎(chǔ)

“為養(yǎng)老服務(wù)政策立法”，盡管也有保障政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的有效運(yùn)行之意，但主要還是從實(shí)體和程序兩個(gè)方面防止政策決策和政策實(shí)施的隨意性，保障養(yǎng)老服務(wù)政策的合法性與科學(xué)性(22)胡平仁《法律政策學(xué)的學(xué)科定位與理論基礎(chǔ)》，《湖湘論壇》2010年第2期，第27頁。。針對(duì)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的立法模式，有學(xué)者呼吁制定《政府購買養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》(23)劉玉姿、劉連泰《老路還是新路：政府購買公共服務(wù)的立法路徑》，《中國行政管理》2016年第3期，第101頁。，以專門立法的方式進(jìn)行法律規(guī)制。究竟有無必要進(jìn)行政府購買養(yǎng)老服務(wù)的專門立法，或者只需要構(gòu)建一個(gè)以《政府采購法》為主導(dǎo)的法律規(guī)制體系，現(xiàn)階段學(xué)界眾多論者認(rèn)為政府購買養(yǎng)老服務(wù)獨(dú)立立法會(huì)割裂政府購買公共服務(wù)同政府采購間的關(guān)系，事實(shí)上政府購買公共服務(wù)與政府采購在術(shù)語使用上同源、在法律關(guān)系上同構(gòu)、在運(yùn)作方式上相似(24)于新循《我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的法制探討:規(guī)制與促進(jìn)》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期，第46頁。，實(shí)在無須再進(jìn)行專門的單行立法。2019年11月通過的《政府購買服務(wù)管理辦法》(財(cái)政部令第102號(hào))也僅僅作為財(cái)政部的部門規(guī)章出臺(tái)，而不是以國務(wù)院行政法規(guī)的形式頒布，這也表明立法機(jī)關(guān)無意針對(duì)政府購買公共服務(wù)進(jìn)行單行立法。

我們認(rèn)為，通過推進(jìn)專門立法來進(jìn)行政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域的規(guī)制，目前來看是一個(gè)較優(yōu)選擇。優(yōu)化政府購買養(yǎng)老服務(wù)的法律體系，是促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵保障。保障養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目落地和順利運(yùn)營需要完備系統(tǒng)的政府購買養(yǎng)老服務(wù)法律和政策共同進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。政府購買養(yǎng)老服務(wù)法律和政策的完備性需求，呼喚著法律和政策的緊密結(jié)合。目前來看，政府購買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域是以中央和地方的各項(xiàng)政策作為主要的規(guī)范效力來源，法律層面尚缺乏一部統(tǒng)一立法來發(fā)揮規(guī)范作用。但在“社會(huì)政策擴(kuò)展理念的影響之下，各級(jí)政府都意識(shí)到養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)超出了家庭私域的范疇而上升為了一種社會(huì)服務(wù)，必須由相應(yīng)的社會(huì)福利制度作出規(guī)范性安排”(25)姚俊《需求導(dǎo)向抑或結(jié)構(gòu)制約——中國養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的制度嵌入性分析》，《天府新論》2015年第5期，第133頁。。顯然，將政策上升為法律是將養(yǎng)老服務(wù)制度化的最優(yōu)安排。因此，未來設(shè)計(jì)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的立法方案時(shí)，在其中既應(yīng)有覆蓋所有政府購買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)性原則，也應(yīng)有涵攝不同類型政府購買養(yǎng)老服務(wù)適用的具體規(guī)則；既有立法機(jī)關(guān)制定的政府購買公共服務(wù)的基礎(chǔ)法，也應(yīng)有主管部門制定的政府購買養(yǎng)老服務(wù)的部門規(guī)章或者規(guī)范性政策。這樣就會(huì)形成既有具備穩(wěn)定性調(diào)整功能的法律規(guī)范，也有應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的靈活性調(diào)整功能的政策規(guī)范。同時(shí)，要求法律規(guī)范和政策規(guī)范都必須具有內(nèi)容修訂的嚴(yán)格程序，否則不具穩(wěn)定性的法律和政策規(guī)范體系會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的合法性、合同收益的預(yù)期可能性、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的市場需求等產(chǎn)生影響，從而進(jìn)一步影響項(xiàng)目的立項(xiàng)和運(yùn)營。因?yàn)橥晟坪头€(wěn)定的法律政策框架可以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展，并可在最大程度上減少和降低政府部門和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)各自利益目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)?；舅悸肥窃趪鴦?wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加快完善有關(guān)政府購買公共服務(wù)法律和政策的體系建設(shè)，消除法律和政策中的相互沖突之處，優(yōu)先完成法律和政策體系的內(nèi)部統(tǒng)一，從而為政府購買養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展消弭制度供給不足的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)從法律保障到政策實(shí)施：政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度效力的實(shí)現(xiàn)路徑

法律與政策的良性互動(dòng)是促進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策效力實(shí)現(xiàn)的制度化保障。“既然法律制度是為了達(dá)成一定的目的而設(shè)計(jì)出來的，那么法政策學(xué)中的目的-手段的思考模式必然要發(fā)揮重要作用”(26)解亙《法政策學(xué)——有關(guān)制度設(shè)計(jì)的學(xué)問》，《環(huán)球法律評(píng)論》2005年第2期，第193頁。。為保障政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的合法性和正當(dāng)性，相關(guān)法律需要通過對(duì)政策目標(biāo)和政策內(nèi)容進(jìn)行審查，以促進(jìn)政策效力的實(shí)現(xiàn)。這一從法律到政策互動(dòng)的基本邏輯是，政府購買養(yǎng)老服務(wù)法律和政策在保有自身效力獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，能夠通過法律的約束力保障政策效力的實(shí)現(xiàn)。在政府購買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，政策相比于法律所具有的優(yōu)勢是“靈活性”，面對(duì)眾多復(fù)雜的利益關(guān)系，政策能夠更加有效直觀地進(jìn)行規(guī)制；法律相對(duì)于政策的優(yōu)勢是更高的效力層級(jí)，以及更強(qiáng)的“公眾信服力”。為了保證二者的獨(dú)立性，充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，在進(jìn)行立法時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守以下準(zhǔn)則。

1.明確政策目的，設(shè)定效力界限。政策與法律相互雜糅，政策內(nèi)容不經(jīng)審查即直接轉(zhuǎn)化為具有約束力的強(qiáng)制性規(guī)范，是我國政策制定過程中存在的問題，使政策的合法性受到質(zhì)疑。同時(shí)，法律規(guī)范性文件中存在著政策性術(shù)語，法律的精準(zhǔn)用語同政策的操作模糊性術(shù)語發(fā)生適用中的判斷困難，使得法律的嚴(yán)肅性受到挑戰(zhàn)。在政策向法律轉(zhuǎn)化時(shí)進(jìn)行設(shè)限，同時(shí)更需要在政策制定時(shí)進(jìn)行合法性審查去限制其約束力。

2.架構(gòu)框架，法少策多。由于政府購買養(yǎng)老服務(wù)規(guī)制手段所需的靈活性與開放性，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的立法應(yīng)當(dāng)是一種框架性的立法，法律只需要就作為核心最為重要的部分進(jìn)行規(guī)定，給政策、指南、合同預(yù)留充分的規(guī)制空間。

3.用法律約束力保障政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策在實(shí)踐中要切實(shí)發(fā)揮引導(dǎo)和規(guī)制的效力，既需要政府部門運(yùn)用微觀政策工具來推動(dòng)政策預(yù)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也要求政策執(zhí)行者按照法律預(yù)先授予的權(quán)利義務(wù)來實(shí)施政府購買養(yǎng)老服務(wù)的行為。在政策實(shí)施過程中，政府部門和養(yǎng)老服務(wù)承接主體必須遵守“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”(27)石佑啟、王貴松《行政信賴保護(hù)之立法思考》，《當(dāng)代法學(xué)》2004年第3期，第34-40頁。。該原則基本內(nèi)涵是：如果政府部門執(zhí)行政策的行為違反了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的要求，損害了承接主體的合法可預(yù)期的利益，則政府部門理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，承接主體可以采用法律救濟(jì)機(jī)制來保護(hù)自己的權(quán)利；同時(shí)，承接主體雖然是政策激勵(lì)對(duì)象，但其行為如有違反信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，也要受到相應(yīng)法律的處罰。由此，基于法律的“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”確立的政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中的責(zé)任追究和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，可以為相關(guān)政策的實(shí)施提供效力保障。

總之，面對(duì)我國老齡化社會(huì)的加速，當(dāng)前在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域一個(gè)緊迫的任務(wù)就是構(gòu)建合理與科學(xué)的政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策和法律的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。可以根據(jù)已出臺(tái)的政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的內(nèi)在機(jī)理去設(shè)計(jì)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的法律框架，對(duì)符合政府購買養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策目標(biāo)的主體的正外部性行為提供補(bǔ)貼或進(jìn)行稅收減免的政策優(yōu)惠，對(duì)負(fù)外部性行為進(jìn)行法律規(guī)制或處罰?；诜ㄕ邔W(xué)的視角，可以在理論上促成政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度中政策激勵(lì)和法律約束相結(jié)合的政策-法律耦合模式，從而更有效地實(shí)現(xiàn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。