聯(lián)邦應急管理署對達標大壩的公共援助和實施綱要

美國聯(lián)邦應急管理署

1 簡介

《羅伯特·斯塔福德賑災和應急救助法案》（修訂的《斯塔福德法案》）、《美國法典》第42章第5121節(jié)授權總統(tǒng)在發(fā)生危機或突發(fā)性公共事件，且該事件超過了受影響州、領地、部落和地方政府的應對能力或復原能力時，對其提供聯(lián)邦援助。

聯(lián)邦應急管理署公共援助項目（Public Assis?tance，PA）的任務是向州、領地、印第安部落、地方政府及某些類型的私人非盈利組織（Private Non?profit，PNP）提供援助，以便社區(qū)能夠快速響應并從總統(tǒng)宣布的緊急事件和重大災難中恢復過來。聯(lián)邦應急管理署負責與州政府及部落執(zhí)政者合作，一道實施公共援助項目。通過公共援助項目，聯(lián)邦應急管理署就殘余物清理、應急保護措施、恢復受災害破壞的公共設施及對某些私人非盈利組織的設施提供額外的聯(lián)邦災害援助。公共援助項目也為減災措施提供援助，以保護這些設施在未來的事件中免受類似的損壞。有關公共援助項目的更多詳情，可參閱公共援助項目及政策導則（Public Assis?tance Program and Policy Guide，PAPPG）。2016財年，美國聯(lián)邦應急管理署公共援助項目對30個災害申報批準資助了51個項目，均特別提到了大壩或溢洪道的破壞。2016—2017財年，共有32個州接受了聯(lián)邦應急管理署公共援助項目的大壩項目資金，總計約2 750萬美元。這一數(shù)字并非包括了所有可能與大壩功能相關的大壩項目。

2 總統(tǒng)宣告

當緊急事件發(fā)生或即將發(fā)生時，州和地方政府將對影響或潛在影響進行初步評估，以確定應急響應是否在州和地方的能力范圍之內(nèi)。如果預計對災害的應急響應將超出州和地方的能力，州長可要求進行聯(lián)合初步損失評估（Preliminary Damage As?sessment，PDA）。聯(lián)合初步損失評估的目的是為聯(lián)邦應急管理署的以下項目收集信息：個人援助、公共援助和減災資助項目。聯(lián)合初步損失評估由聯(lián)邦應急管理署、州政府和當?shù)卣餐M行，以確定事件造成的初步損失和影響。就各個州和部落政府，設定每次災害損失不少于100萬美元時才可獲得公共援助，因為聯(lián)邦應急管理署希望所有州和部落政府能夠在沒有《斯塔福德法案》援助的情況下，自主地將其基礎設施從這種程度的損害中恢復過來。如果州長認為聯(lián)邦援助是必要的，則州長需要根據(jù)其所在的聯(lián)邦應急管理署分區(qū)，通過對應的聯(lián)邦應急管理署分區(qū)長官向總統(tǒng)發(fā)出請求信。就是否有必要根據(jù)《斯塔福德法案》提供聯(lián)邦災害援助，聯(lián)邦應急管理署總部利用該文件向總統(tǒng)提出建議?？偨y(tǒng)決定是否宣告其為重大災難或緊急事件。需要重點關注的是，聯(lián)邦應急管理署通常與州應急管理機構（Emergency Management Agencies，EMA）合作完成這一過程，即使該州的大壩可能遭受重大損壞，也不會直接聯(lián)系州大壩安全辦公室。在大壩將受到影響或可能受到影響的潛在事件中，鼓勵州大壩安全辦公室在申報過程的早期與州應急管理機構辦公室合作，以識別和初步評估達標的州監(jiān)管大壩的災害損失。

3 公共援助資格

在制定公共援助項目的成本估算時，要考慮以下四個項目資格因素：申請人、設施、工作和成本。聯(lián)邦應急管理署將這些要素稱為資格金字塔的構件。一般情況下，聯(lián)邦應急管理署必須確定每個構件模塊是否符合資格要求，從基礎（申請人）開始，直到金字塔頂端的成本（見圖1）。

圖1 資格金字塔Fig.1 Eligibility pyramid

4 申請人資格

在評估申請人的申請之前，聯(lián)邦應急管理署必須首先確定申請人是否具有申請資格。盡管大多數(shù)基礎設施（比如道路、橋梁和下水道系統(tǒng)）都是公共實體所有，但美國大多數(shù)大壩都是私人所有。一般來說，大型壩由聯(lián)邦政府擁有和管理。

大壩業(yè)主和運營者均是符合資格的申請人，也可以是上一級申請人之下的次級接受者。這個群體包括：美國的所有州、哥倫比亞特區(qū)、關島、維爾京群島、美屬薩摩亞、波多黎各共和國和北馬里亞納群島、聯(lián)邦政府承認的印第安部落政府（包括阿拉斯加土著村莊和組織），以及縣、教區(qū)、自治市、城市、城鎮(zhèn)、區(qū)、鎮(zhèn)等地方政府和當?shù)毓矙C構。

圖2 大壩所有權Fig.2 Dam ownership

只有部分確定的私人非盈利組織符合申請資格。要成為合格的申請人，私人非盈利組織必須證明其有：（1）來自美國國稅局的信件，證明其根據(jù)《國內(nèi)稅收法典（1954年）》的第501（c）、（d）或（e）條款，目前享受免稅待遇；（2）官方文檔，可證明其是無營收生產(chǎn)、非盈利組織實體或依據(jù)國家法律開展業(yè)務。在確定私人非盈利組織是否符合申請條件之前，聯(lián)邦應急管理署必須首先確定私人非盈利組織是否擁有或經(jīng)營符合條件的設施。

例如，2017年的奧洛維爾大壩溢洪道事故（EM-3381），如果批準公共援助，大壩業(yè)主和運營方都是加利福尼亞水資源部，可以認為其是加州的次級接受者。

2016年10月4—30日，由于颶風馬修的影響，南卡羅萊納州部分地區(qū)發(fā)生強降雨，聯(lián)邦應急管理署和南卡羅萊納州環(huán)境健康控制部對受此事件影響的大壩給予了關注。為了支持災后恢復工作，聯(lián)邦應急管理署向美國陸軍工程師兵團緊急救助職能3部發(fā)出了一項直接聯(lián)邦援助（Direct Federal Assistance，DFA）的分配任務（Mission Assignment，MA），要求其對約110座大壩進行檢查，以支持聯(lián)邦應急管理署和南卡羅萊納州的工作。聯(lián)邦應急管理署公共援助的工作人員需要對哪些大壩是私有的、哪些大壩是公有的及這些大壩的總體情況有一個初步的了解。

公共援助項目中，聯(lián)邦政府和私人大壩業(yè)主都不是具有資格的申請者。但是，面對所有會造成威脅或可能發(fā)生的洪水工況，不管是否已經(jīng)宣告為聯(lián)邦災難，大壩業(yè)主（公有業(yè)主和私有業(yè)主都包括在內(nèi)）與下游各社區(qū)合作，對可能與大壩運營直接相關的緊急事件的響應和恢復工作進行規(guī)劃和準備（比如有控制的泄水、排水、溢洪道啟用或大壩決口），這將是有益的。

5 設施資格

大多數(shù)大壩符合聯(lián)邦應急管理署公共援助項目中對設施的定義。根據(jù)《美國聯(lián)邦法規(guī)44》第206.201（c）條，其對設施的定義是所有公共或私人擁有的、建造或制造的、或改造和維持其自然特征的建筑、工程、系統(tǒng)或設備。用于農(nóng)業(yè)用途的土地不是設施。

6 工作資格

申請資格的總原則如下：（1）符合申請資格的設施的損壞是由已宣告的事件造成的；（2）除避難和疏散行動外，它位于指定區(qū)域內(nèi)；（3）是符合資格的申請人的法定責任。為了方便公共援助資金的流轉(zhuǎn)，聯(lián)邦應急管理署根據(jù)設施的一般類型將應急工作分為兩類，將永久性工作分為五類。

應急工作必須闡明直接的威脅，并采取清除殘余物和應急保護措施。永久性工作包括修復道路和橋梁、水控制設施、建筑和設備、公共實體、公園、休閑娛樂及其他設施。

下面列出了更具體的資格要求。

6.1 應急工作：A類和B類

授權聯(lián)邦應急管理署為應急工作提供公共援助資金，包括應急保護措施和清除殘余物。應急工作是指為了挽救生命、保護公眾健康和安全、保護物業(yè)、消除或減輕額外的損害而必須立即進行的工作。

6.1.1 A類：清除殘余物

若清除殘余物的行動（比如殘余物的清理、清運和處理）是出于公眾利益，則符合A類標準，但須視這些工作是否：

（1）消除對生命、公眾健康和安全的直接威脅；

（2）消除對公共或私人物業(yè)造成重大損害的直接威脅；

（3）確保受影響社區(qū)的經(jīng)濟復蘇，惠及整個社區(qū)；

（4）如必要，拆除嚴重損毀的構筑物、相關構筑物及附屬設施，以降低對生命及財產(chǎn)的威脅。

伊莎貝爾颶風之后，聯(lián)邦應急管理署撥款給北卡羅萊納州進行了14棵樹的砍伐和清運、樹樁的清運及霍利希爾土石壩上樹穴的回填工作。這項工作符合作為A類項目獲得資助的資格。因為這14棵樹的傾覆是這場災難的直接后果，因此，成為殘余物清除項目。由于這種做法對土石壩有益，申請人希望移除大壩上的所有植被。但移除大壩上的所有植被超出了災害導致的損毀修復的工作范圍。

此外，聯(lián)邦應急管理署還可以為符合條件的、災難造成的殘余物清除和處理行動提供資金，這些殘余物可來自由非聯(lián)邦政府維護的航道，也可來自由符合條件的申請人維護的濕地。為了有資格獲得援助，符合條件的申請人必須提供工程文件，包括：公共利益的確定、法律責任、需清除的殘余物的種類和數(shù)量、殘余物的清運地點。

6.1.2 B類：應急保護措施

就事件發(fā)生之前、期間和之后采取的應急保護措施，若符合以下條件，則認為其滿足條件：

（1）消除對生命、公眾健康和安全的直接威脅；

（2）以經(jīng)濟高效的方式消除或減小對公共或私人物業(yè)造成重大額外損害的直接威脅。

聯(lián)邦應急管理署可能要求聯(lián)邦、州、領地、部落或地方政府官員出具文件證明威脅的存在，包括對威脅的識別和評估，以及相應的所需采取的工作建議。

大壩業(yè)主、運營人員、監(jiān)管機構、市政官員、應急管理人員和其他利益相關者可以采取許多應急保護措施來保護一座大壩，或降低潛在大壩失事對風險人群形成的威脅。應急保護措施將視具體情況而定。大壩業(yè)主和地方司法機構應考慮采取與大壩有關的應急保護措施（例如：降低庫水位，使用水泵、虹吸管，清除堵塞物、淤積物等），以減小大壩未來失事的可能性。應該注意的是，這些分類都僅僅是補償機制。但不管是否發(fā)生補償，有些概念都可以使用。

6.2 永久性工作：C-G類

永久性工作，即C-G類工作，是指根據(jù)適用的準則和標準將設施恢復到災前的規(guī)模、庫容和功能所需開展的工作。

（1）要求購買保險和續(xù)保。申請人必須保證購買的保險種類和理賠范圍合理、充足且必要，以保護資產(chǎn)日后不受損失。

（2）規(guī)范和標準。聯(lián)邦應急管理署根據(jù)設施災前的規(guī)模、庫容和功能，按照現(xiàn)行適用的規(guī)范、規(guī)則和標準，為公共援助提供資金，以恢復設施。

（3）減災。減災是為減少或消除自然災害及其影響對人民和財產(chǎn)造成的長期風險而采取的所有持續(xù)行動。聯(lián)邦應急管理署有權限和義務提供公共援助資金，用于為在事故中受損的設施采取經(jīng)濟高效的減災措施。

（4）維修和重建。在評估受損設施是否符合重建條件時，聯(lián)邦應急管理署會比較維修成本與重建成本，并評估設施維修的可行性。維修費用與重建費用相除得出的分數(shù)表示維修占重建費用的百分比，聯(lián)邦應急管理署將這種計算稱為“50%規(guī)則”。

（5）改造項目。修復受損設施時，申請人可決定對設施進行改造。各種改造的項目歸入“改造項目”類。改造后的設施必須具有與受損設施相同的功能，并至少具備與受災前相同的庫容。以下是一個大壩改造項目的案例：聯(lián)邦應急管理署編號為4241-DR-SC的持續(xù)暴雨（2015年10月1—23日）和洪水對位于南卡羅來納州薩姆特縣的第二水塘大壩造成了破壞，大壩發(fā)生了漫頂。災難發(fā)生時，大壩是一個重大危險源，等級為二級。這意味著大壩溢洪道設計洪水標準是可能最大洪水（Probable Maximum Flood，PMF）的1/2。然而，災難發(fā)生后，南卡羅萊納州環(huán)境健康管理部將其列為高危級別，即一級，以更確切地反映出大壩對其周圍環(huán)境造成的風險。聯(lián)邦應急管理署根據(jù)大壩受災前的風險分類——即重大危險源二級這一災前工況，對大壩的維修資金設置了上限。申請人利用改造項目，自費對溢洪道進行了維修，以滿足州監(jiān)管機構對高危大壩的可能最大洪水要求。

（6）備選項目。申請人可能會認為恢復受損設施的功能對服務公眾利益來說并非最佳選擇，此時，申請人可以請求聯(lián)邦應急管理署批準將公共援助資金用于其他項目。例如，申請人可以選擇使用來自受損的、不常使用的蓄水設施的資金來改造升級大壩，以減輕其在未來災難中的受損，無論大壩是否在此次事件中被損壞。

6.2.1 D類：水控制設施

一般而言，將被歸入永久性工作類別的與大壩相關的災害損失定為“D類——水控制設施”。對工程渠道、淤積物和沉積物池、攔洪和蓄洪池及水庫，將其恢復至受災前的承載力或容量是符合標準的，但前提是申請人需要提供文檔，以對該設施受災前的容量進行證實，并證實該設施得到了定期的維護。

防洪工程是指堤壩、防洪堤、防洪渠和其他防洪構筑物等，其設計和建造的目的是為了有效防止由于水位不規(guī)律和異常上升而造成破壞。

在其他聯(lián)邦機構的授權下修復受損的防洪工程是不符合本項目申報要求的。例如，2008年，對編號為DR 1766-IN的暴雨和內(nèi)陸洪水導致在漢特湖大壩混凝土非常溢洪道下形成滲漏事件修復項目，聯(lián)邦應急管理署拒絕了這個項目工作表，因為根據(jù)《美國聯(lián)邦法規(guī)44》第206.226(A)條，關于其他聯(lián)邦機構（other federal agency，OFA）的援助項目，當其他聯(lián)邦機構有特定的權限來修復受損的設施時，聯(lián)邦應急管理署不允許參與其中。而這一申請人通過美國農(nóng)業(yè)部緊急流域保護計劃向自然資源保護署申請了財政援助。

颶風馬修（編號為FEMA-4286-DR-SC）帶來的極端暴雨和洪水，影響了南卡羅萊納公共服務管理局管轄的兩個水庫——馬里恩湖水庫和莫爾特里湖水庫。造成的損害包括堤壩上的飽和土滑移和西壩公路沿岸線的拋石被侵蝕。這些堤壩、護堤、土壩和湖泊都是人造建筑，于1939年底由南卡羅萊納公共服務管理局為一個水電項目而建。在D類水控制設施中，聯(lián)邦應急管理署公共援助項目為一個工程提供了約180萬美元的資金資助，以回填圣提庫伯管轄的大壩和堤壩中流失的材料（填料、表土、骨料和拋石）。申請人可就人工（申請人的人員）、設備和與修復受損設施相關的合同費用而得到補償。聯(lián)邦應急管理署根據(jù)實際的小時工資加上雇員的實際附加福利成本來補償勞動力開支，但這些信息必須由申請人妥善記錄。

6.2.2 大壩可能被劃歸的其他永久性的工作

很多情況下，大壩可能是更大設施的一個組成部分，比如水處理廠，或大壩包含可被災難損壞的組件或附屬結構物。許多情況下，這種損害不屬于D類水控制設施，而屬于其他類別的永久性工作。

（1）C類：道路和橋梁。若被宣告的事件損毀了大壩下游的道路或大壩壩頂上的道路，即使大壩本身沒有發(fā)生損毀，對這些道路進行的修復可被歸為C類道路和橋梁工程。另外，若上壩公路和橋梁在宣告的事件中受損，且符合公共援助的標準，也可列為C類項目。其中一個案例是加利福尼亞圣加布里埃爾大壩溢洪道的泄水外加2005年1月的冬季暴雨（編號為2005 FEMA-1577-DR），沖毀了位于溢洪道下游河道中的一條重型設備繞行道路。2005年4月，聯(lián)邦應急事務管理署編制了編號為2879的工程工作表（Project Worksheet，PW），費用為508 523美元，以重建受損的繞行道路、修復被侵蝕的河床，以及將其延長至老涵洞，以提供足夠的排水能力，并在涵洞的進口及出口處加設拋石。

（2）E類：建筑和設備。即滿足大壩功能所必需的建筑物和設備。這些建筑物包括但不僅限于泵站、升降機站、大壩管理房等。

圖3 被分到E類：建筑和設備項目下的大壩構筑物示例Fig.3 Example of dam components classified as a Category E:Buildings and Equipment Project

（3）F類：公共基礎設施。很多情況下，大壩被視為公共基礎設施的組成部分之一。如果大壩和/或公共基礎設施其他部分在災難中被損壞，其維修工作將作為公共基礎設施的一個整體歸類為F類項目的一部分。

7 公共援助管理

公共援助實施流程見圖4。

圖4 公共援助實施流程Fig.4 Public assistance program implementation process

7.1 初步合作

（1）初步損失評估（Preliminary Damage Assess?ment，PDA）。當州、領地或印第安部落政府確定某一事件可能超出他們及當?shù)卣膽獙δ芰r，要求其與聯(lián)邦應急管理署聯(lián)合出具一個初步損失評估。聯(lián)邦、州、領地、印第安部落、地方政府和某些私人非盈利組織的職員一起協(xié)作，評估和記錄事件的影響和范圍。州長或印第安部落首領必須在事件發(fā)生后30 d內(nèi)通過聯(lián)邦應急管理署向總統(tǒng)申請事件宣告。若州長或印第安部落首領在事件發(fā)生后30 d內(nèi)提交書面延期申請，并說明延期的原因，聯(lián)邦應急管理署可能延長限期。

（2）申請人信息傳達會?？偨y(tǒng)宣告之后，接收方將盡快為所有的潛在申請人（即州、領地、部落和地方政府實體及私人非盈利組織）組織信息傳達會。接收方負責將信息傳達會的日期、時間和地點通知到潛在申請人。在這些信息傳達會中，接收方會提供關于公共援助項目的高層次信息，比如：申請程序、項目資金、減緩風險、管理要求、采購要求、環(huán)保及歷史保護（Environmental and historic preser?vation，EHP）的合規(guī)要求、一般的資格標準、文檔要求、記錄留存等。

為了最大限度地從發(fā)布會提供的信息中受益，潛在申請人應：

（1）派遣來自其管理、應急響應、公共工程、會計/財務/采購部門的代表參會；

（2）指定一個主要聯(lián)絡人來與接收方和聯(lián)邦應急管理署接洽。

（3）申請公共援助（Request for Public Assis?tance，RPA）。若州、領地、部落和地方政府實體及私人非盈利組織希望申請公共援助資金，則必須在宣告中指定的各地區(qū)，在30 d內(nèi)通過接收方向聯(lián)邦應急管理署提交申請公共援助的表格。聯(lián)邦應急管理署也會把這份材料當成預申請。

（4）恢復范圍研討會。聯(lián)邦應急管理署或接收方的公共援助代表應在得到公共援助申請材料獲批通知的之后10 d內(nèi)聯(lián)系申請人安排啟動會議（恢復范圍研討會）。如果10 d后仍未聯(lián)系申請人，申請人應打電話給接收方安排會議。除非有特殊情況，聯(lián)邦應急管理署和接收方應在公共援助申請材料獲批后21 d內(nèi)召開恢復范圍研討會。會議應包含雙向溝通的過程，因此大壩業(yè)主、州監(jiān)管機構應向聯(lián)邦應急管理署官員提出相關問題?；謴头秶杏憰哪康氖墙鉀Q每個符合資格的申請人的具體需要。討論的主題包括：事件對申請人造成的影響的詳細情況、減災可能性、工作和成本的合格標準、項目擬定、保險要求、環(huán)保及歷史保護的合規(guī)要求、歸檔留存要求、上訴流程。

7.2 項目擬定

根據(jù)損失和工作的邏輯分組，聯(lián)邦應急管理署和接收方與申請人一起擬定與災害相關的損失和工程中需要開展的工作。這是協(xié)同推進工作，從恢復范圍研討會開始，在援助情況說明會上得出結論。

（1）確認并報告損毀情況。申請人必須在恢復范圍研討會后60 d內(nèi)確定并向聯(lián)邦應急管理署報告所有與災害相關的損毀、應急工作行動和殘余物量。在規(guī)定的60 d內(nèi)，聯(lián)邦應急管理署和接收方與申請人一起進行現(xiàn)場檢查，以驗證、量化和記錄報告中損毀的發(fā)生原因、位置和詳細信息、殘余物的影響，并確定環(huán)保及歷史保護問題及減災可能性。

（2）確定工作范圍。一旦聯(lián)邦應急管理署、接收方和申請人就損毀描述和尺寸達成一致，申請人就提出建議工作范圍，包括減災建議，如果工作已經(jīng)完成，則提供每個項目已完成的工作范圍說明。對于應急工作，工作范圍包括處理直接威脅和清除殘余物所需的工作。對于永久性工作，工作范圍包括描述申請人計劃如何修復損毀或已經(jīng)完成修復，包括對修復規(guī)模和減災計劃（hazard mitigation plan，HMP）的描述和范圍。公共援助試圖將設施恢復到災前的規(guī)模、容量和功能，因此，“最佳工程設計”可能無法獲得公共援助項目的資助。

（3）大項目和小項目。聯(lián)邦應急管理署根據(jù)所有成本調(diào)整（包括保險削減）后最終獲批的工程工作表合理成本，將項目分為大項目和小項目。大型項目就是工程工作表中的成本等于或大于某一限值。小型項目則成本低于該限值。

聯(lián)邦應急管理署為每個聯(lián)邦財年設定了一個最低項目限值。該限值用于本財年內(nèi)宣告的事件中，并基于消費者價格指數(shù)制定。聯(lián)邦應急管理署以不同的方式管理著對大項目和小項目的資助資金。對于未規(guī)定上限的大型項目，聯(lián)邦應急管理署會根據(jù)實際發(fā)生的金額調(diào)整全部預估成本，以便最終獲批的資金是基于實際成本。對于小型項目，聯(lián)邦應急管理署則不根據(jù)實際發(fā)生的金額調(diào)整預估成本。

（4）援助情況說明會。項目擬定完成后，聯(lián)邦應急管理署和接收方與申請人舉行援助情況說明會，并記錄所有要求賠償?shù)膿p毀。聯(lián)邦應急管理署利用這次會議：確保對所有索賠的損毀進行充分和準確的記錄、討論對記錄的保留要求、說明工作完成的最后期限和要求、審查環(huán)保及歷史保護的合規(guī)問題等、將主要工程官員協(xié)調(diào)員（Project Officer Co?ordinator，POD）從現(xiàn)場人員過渡到接收方、對問題或關注點進行討論。

7.3 項目關閉和申訴程序

項目關閉的目的是為了讓申請人證明所有的工作已經(jīng)完成。聯(lián)邦應急管理署在大型項目完成后會挨個關閉這些項目。對小項目，則是當最后一個小項目完成時，聯(lián)邦應急管理署會將所有小項目一起關閉。

申請人可以對聯(lián)邦應急管理署就公共援助項目申請或提供援助的決定提起申訴。聯(lián)邦應急管理署為申請人提供兩次機會，其可要求聯(lián)邦應急管理署對決定進行重新考慮。第一次申訴向聯(lián)邦應急管理署的地區(qū)行政人員提出。如申請人不同意第一次申訴的裁定，可向聯(lián)邦應急管理署總部恢復重建指揮部的助理部長提出第二次申訴。申請人必須在收到聯(lián)邦應急管理署書面決定通知后60 d內(nèi)向接收方提交書面申訴。接收方必須在收到申訴后60 d內(nèi)將申訴連同書面建議提交給聯(lián)邦應急管理署。