日本如何推進其北極政策

周穎昕

由于氣候變化等因素的影響，日本的北極政策受政府重視程度不斷提升。2021年版日本《外交藍(lán)皮書》特別關(guān)注俄美中等國的北極政策，重點介紹了日本的北極地區(qū)研究項目以及與美加俄等國開展的合作。2021年版《防衛(wèi)白皮書》在“氣候變化對安全保障環(huán)境和軍方帶來的影響”部分，稱在北冰洋海域出現(xiàn)了其他國家加強軍力以及部分沿岸國家進行海底調(diào)查的動向。2021年4月，日本內(nèi)閣府綜合海洋政策本部舉行第56次參與會議，向首相提交“關(guān)于維護國際協(xié)作和推進國際合作項目團隊的報告”，強調(diào)應(yīng)加強對北極地區(qū)的研究、積極參與北極的秩序構(gòu)建。5月，日本主辦了第三屆北極科學(xué)部長會議（ASM3）。同月，日本北極擔(dān)當(dāng)大使鈴鹿光次在北極理事會第12屆部長級會議上表示，日本將繼續(xù)在追求可持續(xù)發(fā)展的理念下，在北極理事會的框架內(nèi)開展科學(xué)研究活動，推動國際合作。

日本四面環(huán)海，海洋對日本的影響不言而喻，尤其體現(xiàn)在食品、資源、能源和物資的運輸、維護地球環(huán)境方面，但諸如海洋環(huán)境污染、水產(chǎn)資源減少、海岸侵蝕加劇、重大海難事故與海盜事件頻發(fā)、海洋權(quán)益保護事件增多等問題也愈益凸顯。

北極政策是日本海洋政策的重要組成部分。日本的地理位置使其易受北極氣候變化的影響。2019年9月，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)表特別報告指出：海洋生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)出現(xiàn)跨越拐點的現(xiàn)象，海洋甚至地球整體已處于危機狀態(tài);南極和格陵蘭島的冰蓋消融使海平面水位上升的速度比20世紀(jì)提高了2.5倍，全球海平面在20世紀(jì)上升了約15厘米，估計在2100年時最多可能上升110厘米;1980年以后北冰洋的海冰面積總體處于不斷減少的狀態(tài)。北極環(huán)境的迅速變化加大了利用北冰洋航道、開發(fā)北極資源和擴大北極觀光的可能性，但北冰洋水溫上升、淡水化、酸性化等對水循環(huán)和北冰洋生態(tài)系統(tǒng)造成影響，帶來了世界性的自然環(huán)境及安全保障環(huán)境變化等問題。

日本海洋研究開發(fā)機構(gòu)也在2012年指出，由于北冰洋海冰減少，北冰洋的低氣壓向北偏移，來自大陸的西伯利亞高氣壓影響范圍擴大，給日本帶來了寒冬與暴雪。日本媒體2018年報道稱，北極圈海冰減少，各國對開拓連接歐洲和亞洲的航線和天然氣等資源開發(fā)的關(guān)注度提升，“最后的處女地”北極圈呈現(xiàn)出多國開發(fā)競爭的局面，同時也作為安全保障的要沖而受到關(guān)注。這些都使日本政府認(rèn)識到，需要整合協(xié)調(diào)并從整體上綜合推進各方面的海洋政策。

2007年7月，日本《海洋基本法》開始施行。該法規(guī)定了日本在海洋開發(fā)利用、海洋環(huán)境保護、海洋安全、海洋科學(xué)研究、海洋產(chǎn)業(yè)、海洋綜合管理、國際海洋合作等方面的基本政策方針。這些方針通過政府每隔五年制訂一次“海洋基本計劃”而落實。政府成立了直屬于內(nèi)閣的綜合海洋政策本部，由首相擔(dān)任本部長，由內(nèi)閣官房長官、海洋政策擔(dān)當(dāng)大臣擔(dān)任副本部長，其他所有國務(wù)大臣皆為本部成員，主要職責(zé)是制訂“海洋基本計劃”。綜合海洋政策本部內(nèi)設(shè)參與會議，由首相任命相關(guān)人士組成。本部之下設(shè)內(nèi)閣府綜合海洋政策推進事務(wù)局。

2008年3月、2013年4月、2018年5月，日本相繼通過了三期“海洋基本計劃”。其中第二期計劃確定了與北極相關(guān)的三個重點任務(wù)：對北極地區(qū)的觀測和研究、全球性的國際協(xié)作、探討北冰洋航道的可能性。2013年5月，日本成為北極理事會觀察員國;7月，成立“與北冰洋相關(guān)的政府機構(gòu)聯(lián)絡(luò)會議”。2015年10月，時任首相安倍強調(diào)，應(yīng)以日本的強項——先進的科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，在有關(guān)北極的國際事務(wù)中取得主導(dǎo)地位。綜合海洋政策本部于2015年10月制定《我國的北極政策》文件，這是一份較為完備的政策綱領(lǐng)，規(guī)定了日本北極政策的基本方針，稱應(yīng)準(zhǔn)確認(rèn)識北極潛在的可能性和在環(huán)境變化方面的脆弱性，以本國的強項即科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，爭取前瞻性地在國際社會發(fā)揮積極主導(dǎo)力量，將日本打造成為能在應(yīng)對北極問題上為國際社會作出貢獻(xiàn)的主要行為體。該文件成形之際，正值第三屆北極圈論壇大會召開之時，日本借助這一平臺向相關(guān)國家表明，日本在應(yīng)對北極問題上是不可缺少的一分子。

2018年推出的第三期“海洋基本計劃”提升了日本北極政策的地位，將推進北極政策作為應(yīng)該主要執(zhí)行的海洋政策中的一項。該計劃在研究開發(fā)、國際合作、可持續(xù)利用三個重點領(lǐng)域規(guī)定了具體的執(zhí)行措施。

研究開發(fā)的內(nèi)容包括五個方面：在實行北極地區(qū)研究推進項目（ArCS）的同時，繼續(xù)通過自然科學(xué)與人文社會科學(xué)領(lǐng)域的聯(lián)動推進國際共同研究;推進用于極地觀測的無人潛航器等先進技術(shù)的開發(fā);推進探討建造具備碎冰功能的北極地區(qū)科考船;通過建設(shè)在北極圈國家內(nèi)的研究、觀測基地，以及派遣學(xué)者等方式，加強在北極的國際共同研究;培養(yǎng)能夠引領(lǐng)國際性主題討論的人才。

國際合作的內(nèi)容包括四個方面：呼吁和推動以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎(chǔ)、尊重包括“航行自由”在內(nèi)的原則;呼吁建設(shè)雙邊或多邊機制，鼓勵充分利用以觀測、研究為基礎(chǔ)的科學(xué)成就;進一步促進以北極圈國家為主的各國間圍繞北極問題交換意見;加強對北極理事會工作的支持。

可持續(xù)利用的內(nèi)容包括五個方面：為充分利用北冰洋航道而改善相關(guān)環(huán)境;為北冰洋航道航行安全而繼續(xù)開展實證工作，為制作海冰速報圖提供支持;為應(yīng)對北極地區(qū)的氣候變化尋找對策，推動在日本國內(nèi)落實“巴黎協(xié)定”和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo);通過利用日本官方與民間的經(jīng)驗和科學(xué)成就，以及最先進的科學(xué)技術(shù)，進一步圍繞預(yù)防和應(yīng)對策略展開討論;五是鼓勵日本經(jīng)濟界積極參與北極經(jīng)濟理事會或者北極圈論壇等相關(guān)國際論壇。

加強對北極地區(qū)的研究與觀測是落實北極政策的重要內(nèi)容。日本作為非北極圈國家，1991年就在北極圈設(shè)立觀測基地，也是最早加入1990年成立的國際北極科學(xué)委員會（IASC）的非北極圈國家。2015年，日本舉辦了北極科學(xué)峰會周（ASSW）活動，同年啟動了北極地區(qū)研究推進項目（ArCS）。該項目完成后，日本政府繼續(xù)資助北極地區(qū)研究加速項目（ArCSⅡ），由日本國立極地研究所擔(dān)任代表機構(gòu)，日本海洋研究開發(fā)機構(gòu)、北海道大學(xué)擔(dān)任副代表機構(gòu)，另有大學(xué)、研究所和企業(yè)等共計44個機構(gòu)參加。該項目的目標(biāo)在于，在評估北極劇烈的環(huán)境變化給日本及人類社會帶來影響的同時，將成果運用到社會實際中，向國內(nèi)外的利益相關(guān)方提供科學(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)，助力制定北極地區(qū)的國際規(guī)則、應(yīng)對各種問題。

北冰洋航道的相關(guān)政策主要通過政府主導(dǎo)下的跨部門合作落實。經(jīng)北冰洋連接?xùn)|亞和歐洲的海上運輸路線，與途經(jīng)馬六甲海峽、蘇伊士運河的“南向航道”相比，可將航行距離縮短到六成左右。例如從日本橫濱港到德國漢堡港，北冰洋航道的距離約為13000公里，而“南向航道”約為21000公里。2014年5月，北冰洋航道產(chǎn)學(xué)官合作委員會成立。委員會由國土交通省牽頭，事務(wù)工作由國土交通省綜合政策局海洋政策課負(fù)責(zé)，為制定有關(guān)北冰洋航道的政策方針服務(wù)。委員會召集與北冰洋航道相關(guān)的當(dāng)事方，包括民間經(jīng)營者、科研機構(gòu)、行機政關(guān)等，推動各方分享各自掌握的信息，以促進對該航道的進一步有效利用。委員會關(guān)注的主要領(lǐng)域，是北冰洋航道的有效利用狀況與經(jīng)濟收益、北冰洋的國際合作的動向、北冰洋的調(diào)查研究活動的動向等。

格陵蘭島鳥瞰。格陵蘭島冰蓋消融、北極圈海冰減少帶來多方面影響。

日本國立極地研究所和日本海洋研究開發(fā)機構(gòu)在2018年就提出，對北極地區(qū)的氣象觀測的加強，提升了對日本臺風(fēng)走向預(yù)測的精準(zhǔn)度，但由于沒有破冰船，日本無法在北冰洋海水區(qū)域開展觀測研究。為推動本國對北冰洋的觀測研究，提高氣象、氣候變動的預(yù)測精準(zhǔn)程度，實現(xiàn)對資源和北冰洋航道的可持續(xù)利用，日本政府決定從2021年起建造北極地區(qū)科考船，總預(yù)算為334.9億日元，計劃2026年下水航行。

在日益積累的科學(xué)認(rèn)知和觀測技術(shù)基礎(chǔ)上，日本努力加強與北極圈和非北極圈相關(guān)國家間的雙邊及多邊對話和合作。2019年6月，綜合海洋政策本部參與會議向時任首相安倍晉三提交意見書，建議重點推進國際合作事項，辦好計劃在東京舉辦的第三屆北極科學(xué)部長會議（ASM3）。2020年10月～2021年6月，圍繞這次科學(xué)部長會議的主題舉辦了八場網(wǎng)絡(luò)研討會。2021年5月8～9日，由于日本宣布處于緊急事態(tài)，該次會議采取了線上線下相結(jié)合的方式，日本文部大臣萩生田與冰島教育、科學(xué)和文化部長阿爾弗雷茲多蒂爾擔(dān)任會議共同主席，主持了關(guān)于“可持續(xù)的北極知識”的討論。萩生田表示，日本今年開始建造的北極科考船在建成后將被作為北極國際研究平臺，以充分體現(xiàn)北極國際合作。他提議要加強北極地區(qū)研究的人力資源開發(fā)，建立北極青年人才培養(yǎng)機制，表現(xiàn)出了日本積極促進國際合作的姿態(tài)。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所副研究員）