拜登貿(mào)易政策雛形乍現(xiàn)

王曉楓

1月25日，美國總統(tǒng)拜登簽署行政命令，對政府采購行為實(shí)施更嚴(yán)格規(guī)定，以增加對美國制造產(chǎn)品的采購，在實(shí)現(xiàn)其“購買美國貨”競選承諾、加強(qiáng)美國制造業(yè)的道路上邁出第一步。

新政策將包括收緊政府采購規(guī)則、加大聯(lián)邦機(jī)構(gòu)購買進(jìn)口產(chǎn)品的難度、修訂對美國制造產(chǎn)品的定義、提高對本土產(chǎn)品占比的要求等。該行政命令也旨在確保中小型企業(yè)能夠更便捷獲取競標(biāo)政府合同所需的信息。

“根據(jù)‘重建更美好（Build Back Better）復(fù)蘇計(jì)劃，我們將投資數(shù)千億美元購買美國產(chǎn)品和材料，使我們的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，并在一個(gè)競爭激烈的世界中提高我們的競爭力?！卑莸潜硎尽?/p>

該行政命令折射出拜登貿(mào)易政策大體輪廓，即關(guān)注美國工人，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈回歸美國?！肮と穗A級優(yōu)先”曾是特朗普政府貿(mào)易政策優(yōu)先目標(biāo)之一。拜登政府會老調(diào)重彈嗎？

拜登貿(mào)易高參何許人也

特朗普政府貿(mào)易談判代表萊特希澤近日接受采訪時(shí)曾表示，拜登政府將會復(fù)制特朗普總統(tǒng)的許多貿(mào)易政策，特別是以工人階級為中心這個(gè)大方向。

“當(dāng)選總統(tǒng)拜登沒有違背我們的貿(mào)易政策……如果他這么做了，就會不受歡迎……他的團(tuán)隊(duì)中很多人都明白，我們的貿(mào)易政策是好的，是正確的?！比R特希澤認(rèn)為。

四年前，特朗普就任美國總統(tǒng)時(shí)向美國工人承諾，讓制造業(yè)的就業(yè)崗位回歸美國。雖然特朗普試圖重振美國制造業(yè)之舉被認(rèn)為并未奏效，但他提出的“讓美國再次偉大”和“美國優(yōu)先”等貿(mào)易保護(hù)主義口號獲得產(chǎn)業(yè)工人階層認(rèn)可，也使公眾輿論逐漸倒向經(jīng)濟(jì)民族主義。

公眾輿論的變化最終逆流而上，美國決策界也由幾十年來對自由市場的忠誠開始轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)民族主義的青睞，這將對拜登政府貿(mào)易政策產(chǎn)生不可忽視的影響。

“我們改變了人們看待貿(mào)易的方式，我們改變了貿(mào)易模式。”萊特希澤坦言，“我希望這種趨勢會持續(xù)下去?！?/p>

萊特希澤與其代表的特朗普政府扭轉(zhuǎn)了幾十年的全球化趨勢，這既讓經(jīng)濟(jì)民族主義對拜登政府貿(mào)易政策施加無形的影響，也讓拜登政府沒有任何可能回歸華盛頓共識下的全球化自由貿(mào)易，那種認(rèn)為自由放任資本主義能為美國帶來全球領(lǐng)先優(yōu)勢的觀點(diǎn)在歷史的后視鏡中漸行漸遠(yuǎn)。

一個(gè)顯而易見的變化就是，在當(dāng)今美國政治環(huán)境下，克林頓時(shí)代的北美自由貿(mào)易協(xié)議（NAFTA）和奧巴馬時(shí)代的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）這樣的大自由貿(mào)易協(xié)議已再無立足之地?！鞍莸钦膊惶赡芰⒓从信d趣重新參與多邊貿(mào)易談判，如全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（CPTPP）?！泵乐匈Q(mào)易全國委員會高級副主席彭捷寧（Jacob Parker）對《財(cái)經(jīng)》記者說。

拜登和他的團(tuán)隊(duì)意識到這種經(jīng)濟(jì)民族主義的變化，因此承諾將采取截然不同的國際貿(mào)易方式，即美國談判代表將不再把重點(diǎn)放在為金融公司、藥企和其他不能直接促進(jìn)國內(nèi)出口或就業(yè)的公司開拓海外市場上。

擔(dān)任拜登政府國家安全顧問的杰克·蘇利文（Jake Sullivan）以及拜登團(tuán)隊(duì)中可能獲得高級貿(mào)易職位的其他成員均抱持這種觀點(diǎn)，這種新思想正在成為民主黨主流。

蘇利文在與奧巴馬政府國務(wù)院官員詹妮弗·哈里斯（Jennifer Harris）的聯(lián)名文章中指出，為什么美國貿(mào)易談判首要任務(wù)是讓中國對高盛開放金融體系，貿(mào)易政策反而應(yīng)該聚焦如何提高中產(chǎn)工資水平和創(chuàng)造高薪工作崗位，而不是讓這個(gè)世界對企業(yè)投資更安全。

“進(jìn)一步貿(mào)易談判的意義，不是為了讓跨國公司投資變得安全，”蘇利文在大選期間接受采訪時(shí)說，“這關(guān)乎就業(yè)和工資?！?/p>

蘇利文是拜登競選議程“重建更美好”主要起草人，他將是塑造拜登政府貿(mào)易理念的靈魂人物之一。自2017年起，蘇利文就與奧巴馬政府官員和一些共和黨資深人士一起深入基層采訪數(shù)以百計(jì)小企業(yè)主、農(nóng)民、教育者、州和地方政府官員以及其他相關(guān)人士，了解他們的訴求，探索美國政府應(yīng)該實(shí)行怎樣的經(jīng)濟(jì)外交政策才能真正惠及中產(chǎn)階級。

2021年1月25日，美國總統(tǒng)拜登簽署行政命令，對政府采購行為實(shí)施更嚴(yán)格的規(guī)定，以增加對美國制造產(chǎn)品的采購。圖/人民視覺

“第四條路線”

關(guān)于何種貿(mào)易理念更有利于美國中產(chǎn)階級民眾的爭論長久存在，且隨時(shí)代變遷而有不同的答案?！百Q(mào)易保護(hù)主義者認(rèn)為關(guān)稅和其他形式的經(jīng)濟(jì)民族主義有利于中產(chǎn)階級，自由貿(mào)易主義者則認(rèn)為自由貿(mào)易有利于中產(chǎn)階級?！弊杂梢庵局髁x智庫卡托研究所貿(mào)易政策研究中心副主任西蒙·萊斯特（Simon Lester）對《財(cái)經(jīng)》記者表示。

拜登政府會選擇何種理念的貿(mào)易政策以實(shí)現(xiàn)其服務(wù)中產(chǎn)階級的承諾，是繼承特朗普的經(jīng)濟(jì)民族主義，還是新瓶裝舊酒？“拜登的貿(mào)易政策，就像特朗普的貿(mào)易政策一樣，與中產(chǎn)階級的聯(lián)系很大程度上取決于使用的言辭和政策如何推廣。”萊斯特說。

蘇利文將之定義為，尋求在全球化、美國優(yōu)先、進(jìn)步主義之外的“第四條路線”經(jīng)濟(jì)外交政策模式，以解決中產(chǎn)階級對經(jīng)濟(jì)的擔(dān)憂。全球化、美國優(yōu)先、進(jìn)步主義這三條路線代表了美國自上世紀(jì)后半期興起的主要貿(mào)易理念，每一種理念主導(dǎo)下的貿(mào)易實(shí)踐都對美國中產(chǎn)階級帶來復(fù)雜的影響，無法簡單用二分法定義其利弊得失。

備受民粹主義挑戰(zhàn)的全球化是上世紀(jì)90年代以來的主流貿(mào)易理念，無論是共和黨總統(tǒng)的貿(mào)易代表——卡拉·希爾斯（Carla Hills）和羅伯特·佐利克（Robert Zoellick），還是民主黨總統(tǒng)的貿(mào)易代表——沙琳·巴爾舍夫斯基（Charlene Barshefsky）和邁克爾·弗羅曼（Michael Froman），都積極推進(jìn)自由貿(mào)易議程。

美國貿(mào)易代表辦公室在這種理念下簽署大量雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)議，在他們看來，推廣跨國公司利益和低關(guān)稅貿(mào)易政策所帶來的益處會最終自上而下滲透至普通美國中產(chǎn)階級。

例如，跨國藥企獲得開放的海外市場會使美國中產(chǎn)階級受益，即使是間接的，因?yàn)楹Ｍ馐杖朐鰪?qiáng)跨國公司實(shí)力，使其能夠在國內(nèi)進(jìn)行研究，為美國消費(fèi)者推出新產(chǎn)品，并為其他相關(guān)行業(yè)也帶來工作機(jī)會等附加價(jià)值。

全球化理念主導(dǎo)全球貿(mào)易數(shù)十年，為美國人帶來廉價(jià)消費(fèi)品，也使美國公司擁有更廣大海外市場、實(shí)現(xiàn)更多經(jīng)濟(jì)利益和以更高效方式配置資源。美中不足的是，在緩解美國中產(chǎn)家庭日益增長的醫(yī)療、住房、教育成本等方面的壓力上收效甚微，并且讓很多制造業(yè)產(chǎn)業(yè)工人感到他們的工作機(jī)會被全球化剝奪了，因?yàn)橐粋€(gè)不可忽視的事實(shí)是2000年至2010年期間，美國流失600萬個(gè)制造業(yè)崗位，全球化被認(rèn)為是原因之一。

正因如此，特朗普批評往屆政府的貿(mào)易協(xié)議未能保護(hù)美國制造業(yè)工人，他認(rèn)為懲罰性關(guān)稅和其他制裁措施能更好地維護(hù)美國中產(chǎn)階級利益。但這些號稱能為美國人帶來真正好處的經(jīng)濟(jì)民族主義政策最終事與愿違，因?yàn)樘乩势瞻l(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)不僅顛覆國際貿(mào)易規(guī)則和穩(wěn)定性，將世界上最大的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體推向脫鉤邊緣，破壞與傳統(tǒng)盟友關(guān)系，對進(jìn)口商品征收新關(guān)稅及其招致的報(bào)復(fù)性關(guān)稅措施反而損害了美國本土制造商、農(nóng)民和消費(fèi)者利益。

特朗普的經(jīng)濟(jì)民族主義貿(mào)易政策與其反對的全球化并無二致，都是用犧牲一部分人利益保護(hù)另一部分人利益，并未給廣大中產(chǎn)階級帶來利益。蘇利文在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些曾在2016年投票支持特朗普的美國產(chǎn)業(yè)工人已經(jīng)意識到，特朗普的政策也在中產(chǎn)工人中制造了“得益者”和“失益者”。以鋼鐵行業(yè)為例，特朗普政府對進(jìn)口鋼鐵征收關(guān)稅，以保護(hù)國內(nèi)鋼鐵行業(yè)，但他保護(hù)的鋼鐵行業(yè)工人人數(shù)遠(yuǎn)少于因此受到傷害的汽車、橋梁建設(shè)、啤酒桶生產(chǎn)等行業(yè)的工人人數(shù)，這些行業(yè)依靠鋼鐵作為原材料，鋼鐵關(guān)稅損害了這些行業(yè)無數(shù)美國企業(yè)的利益，僅福特公司就增加高達(dá)逾10億美元的成本。更重要的是，正因特朗普政府采取的關(guān)稅提高它們的成本，這些工廠的就業(yè)增長也陷入停滯。

俄亥俄州長期以來都是搖擺州，也是外資帶來就業(yè)機(jī)會最多的州之一。該州的很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織已經(jīng)意識到經(jīng)濟(jì)全球化的復(fù)雜效應(yīng)。特朗普政府用關(guān)稅阻止某些制造業(yè)行業(yè)外包工作到海外國家，但這也會抑制外資投資，并最終影響其他制造業(yè)的工作增長。經(jīng)濟(jì)分析局（BEA）數(shù)據(jù)顯示，外國跨國公司直接投資在2013年至2018年間創(chuàng)造就業(yè)數(shù)量占新增美國制造業(yè)就業(yè)數(shù)量80%。

正因如此，在蘇利文的調(diào)查報(bào)告中，科羅拉多州、內(nèi)布拉斯加州以及俄亥俄州哥倫布市等部分地區(qū)的受訪者表示，長期以來的貿(mào)易政策一般都是為從事高端制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)服務(wù)、科技和旅游業(yè)的中等收入工人利益服務(wù)。他們擔(dān)心，當(dāng)國家貿(mào)易政策為了服務(wù)其他中等收入工人的利益而搞大轉(zhuǎn)彎，他們會成為輸家。

“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策的弊端是拜登政府需要避免的，與此同時(shí)，拜登政府還必須謹(jǐn)慎權(quán)衡進(jìn)步派經(jīng)貿(mào)政策的利弊得失，避免在意識形態(tài)熱情下繼續(xù)陷入制造“贏家”同時(shí)也制造“輸家”的老套路。拜登勝選讓一些民主黨內(nèi)進(jìn)步派議員躍躍欲試，例如參議員伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）提出了她的方案——以中產(chǎn)階級為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)愛國主義。

與美國優(yōu)先模式一樣，進(jìn)步主義理念同樣認(rèn)為應(yīng)該限制全球化自由貿(mào)易，以確保制造業(yè)工作機(jī)會留在美國，不同的是他們反對單邊主義和零和博弈。進(jìn)步派們強(qiáng)調(diào)，貿(mào)易政策專家必須摒棄對美國跨國公司有利的事情必然對中產(chǎn)階級有利這種觀點(diǎn)。美國貿(mào)易官員用納稅人的錢幫助美國公司在國外贏得合同和交易，但這些合同和交易是在海外而不是美國創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，所有或大部分利益都流向投資者，而不是美國工人或社區(qū)。進(jìn)步派因此質(zhì)疑美國政府是否應(yīng)該在一個(gè)與美國利益完全脫節(jié)的行業(yè)上花費(fèi)如此多政治資本。在他們看來，美國政府今后在決定是否以及如何為在海外經(jīng)營的美國公司動用貿(mào)易手段時(shí)，應(yīng)該考慮稅收結(jié)構(gòu)和稅收收入。

進(jìn)步派理念在民主黨內(nèi)獲得諸多支持，連克林頓政府財(cái)政部長勞倫斯·薩默斯（Lawrence Summers）都反對把好萊塢、投資銀行和希望保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的發(fā)明家利益放在首位。他在接受采訪時(shí)說，他們的“精英擔(dān)憂”對美國的就業(yè)或稅收沒有多大貢獻(xiàn)。

長久以來，美國通過用貿(mào)易政策在全球范圍內(nèi)推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則，以保護(hù)美國公司利益。萊斯特就對《財(cái)經(jīng)》記者指出，拜登和今后的美國政府可能探索一種全新的貿(mào)易協(xié)議模式，例如，不包括投資知識產(chǎn)權(quán)條款。日美貿(mào)易協(xié)議就包括關(guān)稅削減和數(shù)字貿(mào)易協(xié)議，但不包括知識產(chǎn)權(quán)。

即將上任的美國貿(mào)易代表戴琦（Katherine Tai）也認(rèn)為，新一屆政府想要一個(gè)以工人為中心的貿(mào)易政策，而不是一個(gè)關(guān)注企業(yè)競爭力或價(jià)格優(yōu)勢的政策?！叭藗儾粌H僅是消費(fèi)者，他們也是工人和掙工資的人。”戴琦最近對一家大型企業(yè)集團(tuán)表示。

進(jìn)步主義理念尚未付諸實(shí)踐已經(jīng)讓一些貿(mào)易政策資深人士直翻白眼（eye-rolling），因?yàn)樵谒麄兛磥恚肆诸D政府也曾做出類似承諾，但成效不大。不僅如此，由于進(jìn)步主義理念主張貿(mào)易政策應(yīng)助力美國向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，一些政策制定人士擔(dān)憂，這可能導(dǎo)致傳統(tǒng)能源行業(yè)工作機(jī)會減少，傷害一部分低學(xué)歷產(chǎn)業(yè)工人，這些人大多投票給共和黨，如果民主黨對該群體明顯減少貿(mào)易政策扶植可能會加劇黨派分歧。

帶回制造業(yè)真能救中產(chǎn)？

鑒于以上三種模式皆有優(yōu)缺點(diǎn)，在蘇利文構(gòu)想中，拜登政府經(jīng)濟(jì)外交政策需要讓貿(mào)易議程與美國企業(yè)和工人利益更緊密結(jié)合，確保利益惠及更廣泛群體;不僅如此，還要積極改革國際貿(mào)易規(guī)則和執(zhí)行工具，確保美國繼續(xù)融入其經(jīng)濟(jì)所依賴的全球市場，避免國際經(jīng)濟(jì)局勢動蕩帶給美國中產(chǎn)家庭負(fù)面影響。

實(shí)踐表明即便是復(fù)合型貿(mào)易政策也無法兼顧多方利益，更何況同時(shí)實(shí)現(xiàn)如此眾多具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。不僅如此，在錯(cuò)綜復(fù)雜的國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)局勢中用貿(mào)易政策維護(hù)美國中產(chǎn)階級利益且要與其他利益群體和優(yōu)先事務(wù)博弈絕非易事，這如同走鋼絲。

在國際層面上，拜登要平衡如何在削減關(guān)稅修復(fù)盟友關(guān)系與保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)美國產(chǎn)業(yè)工人利益之間取得平衡，例如，取消鋼鐵關(guān)稅必然會引發(fā)鋼鐵行業(yè)工人和其背后利益集團(tuán)的不滿?！斑@將是拜登政府貿(mào)易政策面臨的重大挑戰(zhàn)之一，拜登需要努力在不惹惱受益的美國利益集團(tuán)情況下結(jié)束這些貿(mào)易戰(zhàn)（施加的關(guān)稅）?！比R斯特說。

在國內(nèi)層面，不受拜登政府青睞的行業(yè)具備強(qiáng)大游說力量，這些行業(yè)為拜登當(dāng)選提供數(shù)億美元政治獻(xiàn)金，拜登無法輕易忽視他們的利益。這些行業(yè)還在國會有強(qiáng)大盟友，國會在制定美國貿(mào)易議程方面發(fā)揮著重要作用，例如，制藥行業(yè)就一直能夠拖延貿(mào)易協(xié)議，直到它得到它想要的東西，盡管這種情況可能正在改變。萊特希澤曾在戴琦協(xié)助下達(dá)成美墨加協(xié)定，但制藥行業(yè)未能獲得來自仿制產(chǎn)品競爭的保護(hù)。

拜登團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，美國國會和公眾的政治變化將足以幫助其推行修訂后的貿(mào)易政策。過去，共和黨議員一直是堅(jiān)定的自由貿(mào)易者，他們尋求幫助企業(yè)清除海外投資的障礙。但在過去四年里，隨著特朗普推行保護(hù)主義貿(mào)易政策，情況發(fā)生變化。一些共和黨議員支持通過補(bǔ)貼和關(guān)稅來幫助美國制造業(yè)。

不僅要艱難平衡利益沖突，拜登政府意欲采取產(chǎn)貿(mào)一體化政策振興制造業(yè)也遭到質(zhì)疑，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策失敗案例在發(fā)達(dá)資本主義經(jīng)濟(jì)體比比皆是，從日本經(jīng)濟(jì)停滯再到法國試圖建立繁榮科技行業(yè)的失敗嘗試。

很多進(jìn)步主義智庫研究人員建議拜登制定產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策相輔相成，將美國的外部和國內(nèi)優(yōu)先事務(wù)更加緊密結(jié)合，依靠稅收激勵(lì)、補(bǔ)貼和政府采購等工具，努力將工廠就業(yè)機(jī)會和供應(yīng)鏈帶回美國。拜登的稅收提案就旨在促使美國企業(yè)將工作崗位留在國內(nèi)，而不是減少外資對美國的投資。在美國擴(kuò)大設(shè)施將獲得稅收抵免，將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到國外，特別是轉(zhuǎn)移到避稅港，將受到更高稅收的懲罰。

“拜登總統(tǒng)的‘購買美國貨計(jì)劃要求政府花費(fèi)數(shù)千億美元采購美國制造產(chǎn)品。這可能意味著將推動美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策，支持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，改善研發(fā)資金，投資國內(nèi)教育，通過移民改革留住關(guān)鍵外國人才?！迸斫輰幷f。

雖然產(chǎn)業(yè)政策呼聲愈演愈烈，并獲得跨黨派支持，但萊斯特就不認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策會對美國經(jīng)濟(jì)或中產(chǎn)階級會有太大的成功。在他這一類自由意志主義經(jīng)濟(jì)分析人士看來，即使是最聰明的產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，經(jīng)過美國政府不可靠的品質(zhì)過濾后會變成什么樣子？也許會成為裙帶關(guān)系和保護(hù)主義的借口。而且，即使成功了真能帶來大量工作機(jī)會嗎？因?yàn)榧幢阒圃鞓I(yè)在美國經(jīng)濟(jì)所占份額有所上升，那么大部分工作將由機(jī)器人完成，而不是人類。

不僅如此，很多經(jīng)濟(jì)分析人士提出這樣的一個(gè)問題，即將制造業(yè)帶回美國真能完全代表美國廣大中產(chǎn)階級利益嗎？在他們看來，拜登的“重建更美好”計(jì)劃就是在維護(hù)舊有的、甚至是越來越無關(guān)緊要的觀念，這種觀念依然抱持制造業(yè)就業(yè)是實(shí)現(xiàn)中產(chǎn)階級繁榮最佳途徑這個(gè)老黃歷。

“拜登的政策可以支持部分制造業(yè)回流美國，但制造業(yè)只是美國經(jīng)濟(jì)的一小部分，這只會帶來有限的更廣泛經(jīng)濟(jì)利益。”穆迪分析機(jī)構(gòu)（Moodys Analytics）首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬克·贊迪（Mark Zandi）對《財(cái)經(jīng)》記者表示。

拜登承諾通過“購買美國貨”采購和建立國內(nèi)供應(yīng)鏈來創(chuàng)建數(shù)百萬工作機(jī)會，然而一個(gè)諷刺的事實(shí)是制造業(yè)現(xiàn)在只雇傭全美9%的勞動力。“美國在奧巴馬時(shí)期就想搞制造業(yè)回流，但成效不大，制造業(yè)占美國經(jīng)濟(jì)的比重并未回升。”中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授李巍對《財(cái)經(jīng)》記者表示。

隨著致力于節(jié)約勞動力的新興技術(shù)不斷涌現(xiàn)，制造業(yè)工種占勞動力總數(shù)的百分比將在長期內(nèi)穩(wěn)步下降，這是可預(yù)見的趨勢。與此同時(shí)，大多數(shù)美國家庭如今通過在制造業(yè)以外領(lǐng)域工作，特別是在美國具有競爭優(yōu)勢的服務(wù)業(yè)維持中產(chǎn)階級生活水平。

拜登政府若忽視這一事實(shí)，那么其推出的為工人服務(wù)的貿(mào)易政策只是回應(yīng)制造業(yè)長期衰退帶來的社會焦慮情緒，而無法解決美國中產(chǎn)階級所面臨的真正問題。不僅如此，如果拜登政府不能實(shí)現(xiàn)突破，那么將在某種程度上延續(xù)特朗普的經(jīng)濟(jì)民族主義貿(mào)易理念，只是用不同的方式進(jìn)行操作。