深化高職院校兩級管理體制改革的思考

王國輝

(陜西財經(jīng)職業(yè)技術學院， 陜西 咸陽 712000)

一、實行校院兩級管理體制的現(xiàn)實意義

《中國教育現(xiàn)代化 2035》明確規(guī)定,要“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。高職院校兩級管理體制改革是順應職業(yè)教育發(fā)展趨勢、適應教育現(xiàn)代化部署的具體行動，也是有效推動高職院校治理能力、提升高職教育內(nèi)涵和管理水平的重要途徑和有效手段。近年來，我國高職教育在辦學規(guī)模、教育內(nèi)涵和管理水平方面都有了長足發(fā)展和顯著提升。新時期，實施校院兩級管理體制改革，強力促進內(nèi)涵發(fā)展與建設，不斷提高辦學效益和辦學質(zhì)量，已經(jīng)成為目前高職院校治理和改革的重要途徑，也是高職院校適應新時期“放管服”要求，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的必由之路。

(一)校院兩級管理體制改革是順應社會經(jīng)濟發(fā)展和構(gòu)建管理和服務一體化大學的需求

隨著高職院校的發(fā)展和壯大，傳統(tǒng)的管理模式已不能適應培養(yǎng)復合型人才的要求，隨著內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的延伸、擴展和分化，學校內(nèi)部的管理難度也越來越大，有效管理的可控范圍越來越小。[1]在這種情況之下，校院兩級管理體制改革勢在必行，主動順應社會形勢發(fā)展，適應學校自身發(fā)展，改變過去集中統(tǒng)一的管理模式，在充分授權和分權的基礎上，能夠減少管理層級，下移管理重心，縮短管理跨度，從而實現(xiàn)責任和壓力的分解，推進有效管理和優(yōu)化控制，為建設教學、科研和社會服務一體化現(xiàn)代大學提供有利條件。

(二)校院兩級管理體制改革是深化高校教育改革創(chuàng)新和培養(yǎng)復合型人才的需要

在新時代“放管服”要求下，高職院校要構(gòu)建適應類型教育的現(xiàn)代治理體系，適應辦學形態(tài)方面的一系列變化。為提高高職學生綜合素質(zhì)，需要強化和發(fā)揮教學、科研的重要功能和作用，優(yōu)化配置和高效利用學?，F(xiàn)有教育資源，打破不同學院專業(yè)和課程之間的障礙和壁壘，加強師資隊伍建設和專業(yè)群建設，增進專業(yè)和課程之間的交流和融合。[2]兩級管理體制改革的實施，有利于調(diào)動二級學院的辦學主動性和積極性，不斷增強其辦學實力，提升其社會服務能力，對復合型人才的培養(yǎng)大有裨益。

二、高職院校校院兩級管理體制改革現(xiàn)狀及存在問題

(一)校院兩級管理體制改革現(xiàn)狀

調(diào)查發(fā)現(xiàn),我國高職院校對校院兩級管理的認知程度深淺不一，因此，實施校院兩級管理改革的力度和效果也不盡相同，主要表現(xiàn)為以下三種類型：

1. 對校院兩級管理體制改革的認知比較明晰，實施管理體制改革比較深入，充分調(diào)動了二級單位的積極能動性

在調(diào)研的院校中，一些高職院校對校院兩級管理模式認識比較深入，實踐中也采取了相應的改革措施。有19 所高職院校(占 23.5%)依據(jù)總目標，明確了子目標，下放教科研管理、人事、財務等決策權至二級學院，按照“統(tǒng)一領導，分級負責， 重心下移，權責對等，目標管理，分類考核”為原則，在崗位聘用、績效考核、經(jīng)費分配、資產(chǎn)配備等方面實現(xiàn)了簡政放權。比如，二級學院實現(xiàn)了八級以下管理人員和七級以下專業(yè)技術人員的自主聘用；實現(xiàn)了二級單位經(jīng)費自主預算、日常使用和管理；在績效分配方面，二級學院根據(jù)本單位情況自主分配獎勵性績效工資；在資產(chǎn)管理方面，學校對國有資產(chǎn)進行清盤和補充，由二級學院進行使用管理、內(nèi)部調(diào)配和日常維護。通過績效總目標的設定、工作任務的推進、考核獎懲的實施等一系列改革措施，激發(fā)了各二級學院的辦學積極性和辦學活力，有效發(fā)揮了二級學院辦學自主能動性，實現(xiàn)了二級學院由“教學部門”向“辦學部門”角色轉(zhuǎn)變，既使二級單位感覺到責任和壓力，又能夠放開手腳，行使一定的權利，充分調(diào)動部門人員的工作積極性，達到多勞多得、優(yōu)績多酬的績效目標。

2. 校院兩級管理體制改革不深入，學校下放了部分管理權和財權，整體仍采用傳統(tǒng)集中管理方式

在調(diào)研的高職院校中，有 49 所(占 64.3%)學校雖然采用了校院兩級管理模式，但改革的深度和力度還遠遠不夠，表現(xiàn)為學校僅僅將部分教科研管理權限和財權下放，但整體上仍采用傳統(tǒng)集中管理的模式。比如發(fā)揮二級教學單位在教學管理方面的主體作用，二級學院通過建章立制、教學資源調(diào)度、教學檢查和反饋等一系列措施，在專業(yè)建設、課程建設和人才培養(yǎng)模式等方面實行改革。在學校宏觀調(diào)控和指導下， 二級學院設定了子目標任務，在整個過程中進行質(zhì)量監(jiān)督、把控和考核，保證了整個教學工作穩(wěn)定、有序運行，在教學管理方面的二級管理改革達到了預期的效果。

3. 少數(shù)高職院校尚未推行校院兩級管理改革，仍采用傳統(tǒng)集中管理模式，二級學院自主管理的權限非常有限

除了上面所述兩種類型之外，在調(diào)研的高職院校中，有15所學校(占12.2%)還沒有推行校院兩級管理體制改革。在這部分院校中，各二級學院享有的自主權非常有限，大部分二級單位僅僅處理日常的事務，很少或者幾乎沒有自主權，而與之相關的人事權、財務權、教學科研管理權，幾乎全部集中在學校層面和相關職能部門。

(二)高職院校校院兩級管理體制改革的問題歸因

1. 對校院兩級管理的認識不夠透徹，理論體系尚未形成，實踐中仍采用一級集中管理模式

作為職業(yè)教育的重要組成部分，高職教育的發(fā)展一直處于不斷的探索之中。大多數(shù)高職院校希望借鑒本科院校的二級管理模式，來解決自身的發(fā)展瓶頸。比如，通過激勵二級學院辦學積極性，優(yōu)化資源配置、優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)等，一定程度上提高了管理績效。有些高職院校希望通過二級學院承擔日常事務來減輕一級管理層的壓力，但僅僅提出了二級管理的概念，實踐中仍采用傳統(tǒng)集中管理模式，并未開展實質(zhì)性的工作。此外，還有些院校比較排斥或者完全不接受校院兩級管理體制改革，實踐中仍完全堅守一級管理的傳統(tǒng)模式。由于思想認識上存在偏差，具體操作層面的微觀關注也不夠，存在生搬硬套制度的現(xiàn)象，因此改革實踐的效果并不理想。[3]

2. 高職院校行政管理呈現(xiàn)政府化和行政化傾向，學?，F(xiàn)有體制機制和政策對校院兩級管理體制改革造成了一定的障礙

長久以來，公辦高職院校行政管理政府化和行政化傾向都比較明顯，要破解高校管理的難題，打破一級集中管理的傳統(tǒng)模式，不可能是一蹴而就的事情。首先，由于機構(gòu)設置、各職能部門職能定位及人員聘用與配置等不僅和現(xiàn)有管理模式息息相關，也與外部體制機制有很大的關系。如果一級管理層管得過多過死，二級單位的辦學自主權就發(fā)揮不了，管理方面的改革措施也就難以落實。[4]此外，除了人力、財力等資源配置外，高職院校發(fā)展還受社會保險、人事檔案等政策的影響，因此，在資源配置、職稱評審、人才引進和培養(yǎng)等方面都存在一定的局限性，對校院兩級改革來說都是不利因素。

3. 校院兩級管理決策權分工不清，二級學院過程性監(jiān)督評價機制不健全,缺失民主監(jiān)督和民主決策的程序

調(diào)查結(jié)果顯示，一些高職院校雖然采用了校院兩級管理模式，但僅僅下放了少數(shù)財權和事權，從發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)建設、資源配置到人才的培養(yǎng)和使用，幾乎所有的重要決策權都掌控在學校領導班子和少數(shù)職能部門手中。由于二級單位的權力有限，很難謀劃和規(guī)劃本單位的長遠發(fā)展，加之日常事務的纏繞，創(chuàng)造性地自主開展工作就成為空談。[5]此外，二級學院在行使權力的過程中，缺乏內(nèi)部監(jiān)督機制和民主監(jiān)督，二級單位教代會和學術機構(gòu)等也不完善，導致民主監(jiān)督和民主決策也不到位，校院兩級管理模式在實踐中并沒有真正運行起來。

4. 校院兩級管理制度體系不健全，制度宣傳及學習不到位，文件指導作用缺失，二級學院管理和考核制度操作性不強

建立規(guī)范、科學的管理制度是實現(xiàn)校院兩級管理高效運轉(zhuǎn)的基礎。有些高職院校缺乏系統(tǒng)、規(guī)范的制度體系，即使出臺了相關文件，關于二級學院責任、權力和義務也未有明確的規(guī)定。[6]另外，制定制度時未經(jīng)過實地調(diào)研和嚴密論證，出臺后二級學院也沒有廣泛宣傳和認真學習，出現(xiàn)了學校宏觀制度的發(fā)布和實踐操作“兩張皮”的現(xiàn)象。由于學校一級層面有效指導作用未有效發(fā)揮，二級學院制定的相關管理制度也沒有形成適合自身發(fā)展的特點，很多情況下存在學校相關職能門“一錘定音”的現(xiàn)象，二級學院只是被動接受各項工作，其管理的積極性和主觀能動性完全發(fā)揮不了。

5. 二級管理重心沒有完全下移，校院兩級責、權、利存在不對等或分割現(xiàn)象，二級管理的功能和優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來

從調(diào)研現(xiàn)狀來看，大多數(shù)高職院校管理重心還沒有完全下移，具體表現(xiàn)為：二級學院管理事務繁雜且任務重，在專業(yè)和課程建設、人員聘用和資源配置方面需要一定的自主權利，而實際權力集中在第一層級手中。由于權力下放不夠，二級學院只能被動地接受所安排的事務，導致了需要承擔的責任大，而與之相配套的利益卻無法跟進。最終的結(jié)果是兩級管理職責權力不清、責權利不對等，損傷了二級管理部門的工作積極性，出現(xiàn)了二級學院想作為而不能作為、想擔責又怕權力越位的現(xiàn)象，導致了管理職能錯位和管理效率低下。

三、深化高職院校校院兩級管理的對策

(一)改變觀念，轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮立德樹人的主體作用，推動和推廣校院兩級管理模式

校院兩級管理模式的實踐，首先要改變觀念，以人才的培養(yǎng)目標為根本原則，通過管理模式的轉(zhuǎn)變和管理重心的下移，充分發(fā)揮二級學院的主體作用，同時在專業(yè)建設、師資隊伍建設、教科研經(jīng)費投入、資源配置等方面給予二級單位較大的自主權；[7]其次，要擴大宣傳面，組織校內(nèi)職工學習研討相關制度文件，明晰相關內(nèi)容，改變思維定勢，更新思想觀念，同時學習借鑒兄弟院校的經(jīng)驗，使廣大的中層管理干部成為兩級管理模式推行的宣傳者、推廣者和實踐者，促進管理效能的提升，不斷適應新時期“放管服”要求。

(二)完善兩級管理運行機制，構(gòu)建現(xiàn)代高校治理體系，加強高校治理能力

首先，要堅持黨委領導下的校長負責制，堅持基層黨組織工作條例，加強政治、行政、學術和民主決策執(zhí)行權；其次，充分發(fā)揮二級學院黨政聯(lián)席會的作用，事關全局的“三重一大”事項，要由學院黨政聯(lián)席會議研究決策，形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的決策執(zhí)行體系。此外，要強化學術權力民主監(jiān)督，發(fā)揮教代會的民主監(jiān)督管理機制，發(fā)揮學生參與民主決策的學代會機制，通過暢通、拓寬利益訴求渠道，營造民主和諧的決策氛圍，最終實現(xiàn)二級學院決策權力良性運轉(zhuǎn)的目的。

(三)加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督，完善二級學院教學和科研管理規(guī)章制度，加強教學、科研管理和考核

為確保高職院校二級學院教學、科研工作體系高效、規(guī)范運轉(zhuǎn)，首先應該發(fā)揮院校宏觀調(diào)控和監(jiān)督的職能，二級學院在學校宏觀調(diào)控下充分行使自身權力；其次，要完善二級學院規(guī)章制度，細化管理工作的運行程序，重點加強教學質(zhì)量監(jiān)控和評估，通過師生信息反饋，促進制度建設的系列化和可操作性，教學工作規(guī)范和教學管理制度要符合高職院校的實際情況，能夠為二級教學單位教學管理提供制度保障；再次，二級教學單位還應加強科研管理考核工作，實行科研管理目標責任制，加大科研經(jīng)費的投入，教學科研管理制度建設要體現(xiàn)創(chuàng)新，體現(xiàn)多樣化和特色化。

(四)下放學校人事管理權，發(fā)揮績效杠桿作用，改革人事管理制度，激發(fā)教職工的積極性

在放管服的要求之下，通過一系列人事管理改革，充分調(diào)動二級學院能動性，發(fā)揮其二級管理職能，是實現(xiàn)校院兩級管理的重要保障。例如，在學校建設規(guī)劃和總體崗位數(shù)核定的前提下，賦予二級單位內(nèi)部崗位設置和人員調(diào)配方面的權限；在管理職能方面，使二級學院在人才引進、收入分配、績效考評等方面享有一定的自主權。同時，二級學院要探索分類管理的實施辦法，嘗試實行崗位聘用制，結(jié)合高職教育和學院自身特點，實現(xiàn)學院的辦學目標和二級教學單位的科學管理。此外，除了對二級單位實行目標考核之外，二級學院也要建立完整、科學的教師考核評價體系，在考核中堅持過程與結(jié)果并重、定性與定量相結(jié)合，堅持獎優(yōu)罰懶、客觀公正的原則，將考核結(jié)果與教師的職稱評聘、獎勵分配等掛鉤，建立靈活多樣的收入分配形式，使分配向高層次人才、重點崗位、優(yōu)秀團隊傾斜，探索和建立競爭和激勵機制。

(五)強化預算管理，實施目標管理和項目管理，完善二級學院財務管理制度，實現(xiàn)校院兩級財務管理科學化和規(guī)范化

學校通過強化預算管理，實施目標管理和項目管理，實行全額預算管理，促使財務管理重心下移，使二級單位享有一定的財務自主權，是確保二級學院實體化運作的權力基礎。建立科學規(guī)范的校院兩級財務管理制度，一是要明確兩級職責和權限，明晰經(jīng)濟責任；二是要建立信息化管理平臺，實現(xiàn)財、物管理的精細化和透明化；三是要加強學校內(nèi)部審計和監(jiān)督，促使二級單位預算執(zhí)行和財務管理規(guī)范化。實施校院兩級管理制度，旨在提升高職院校內(nèi)部治理能力，進一步激發(fā)高職院校辦學活力，這也是優(yōu)化教育理念和提高教育質(zhì)量的現(xiàn)實需求。高職院校實施校院兩級管理模式，創(chuàng)新了內(nèi)部管理模式，改變了以往的扁平化管理方式，通過統(tǒng)一思想、簡政放權、強化監(jiān)督和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等一系列措施，提高了學校內(nèi)部管理水平、管理效能，激發(fā)了二級單位的積極性和創(chuàng)造性。由于制度建設尚待完善、內(nèi)部管理關系還需進一步理順，內(nèi)部單位發(fā)展不平衡，加之長期形成的管理思維定勢，校院兩級管理在實施過程中還存在諸多問題和障礙。只要堅持正確的辦學方向和辦學理念，不斷建立和完善科學合理的管理制度，逐步引導和規(guī)范學校和二級單位的管理行為，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)二級單位的自主化管理，實現(xiàn)校院兩級管理高效運轉(zhuǎn)。