環(huán)境政治學(xué)視角下的國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化

郇慶治

國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是我國社會主義生態(tài)文明制度建設(shè)的一個目標(biāo)性任務(wù)或直接檢驗。尤其是經(jīng)過中共十八大以來的持續(xù)努力與強勢推動，我國社會主義生態(tài)文明制度體系（或生態(tài)文明基本制度）的主體構(gòu)架已經(jīng)初步確立。2019年10月中共十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），進(jìn)一步從不斷完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度系統(tǒng)進(jìn)行了闡述，構(gòu)成了新時代中國特色社會主義生態(tài)文明制度建設(shè)的理論指引與行動遵循指南。在本文中，筆者將對這一《決定》的全面貫徹落實所彰顯的社會主義生態(tài)文明制度體系改革完善與國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化之間的辯證互動關(guān)系加以分析，并進(jìn)一步闡明全面與制度化推進(jìn)以長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展為核心的區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，可以成為未來一個相當(dāng)長時期內(nèi)我國生態(tài)環(huán)境治理體系與能力現(xiàn)代化的重要切入點或政策抓手。

一、我國社會主義生態(tài)文明制度體系構(gòu)架的初步確立

政治學(xué)視野下的“制度”是一個意涵非常寬泛的概念，并且有著十分不同的觀察認(rèn)知視角與概括闡釋方式。筆者就曾對其作出了“制度”與“制度化”彼此間的內(nèi)涵略有差異的界定，前者是關(guān)涉某一政策議題或領(lǐng)域的實體性組織機構(gòu)、正式性法律規(guī)章和不太正式的規(guī)則、共識或風(fēng)俗習(xí)慣的總稱，而后者指的是對某一政策議題或領(lǐng)域進(jìn)行管治的某種制度形態(tài)，以及這種制度形態(tài)的不斷實體化、權(quán)威化“升格”，并將“制度”意義上的社會主義生態(tài)文明制度體系歸納為包括根本制度、基本制度和具體制度等不同類型制度在內(nèi)的系統(tǒng)性整體。但在本文的討論中，筆者將采納《決定》所使用的制度概念以及制度類型劃分，即中國特色社會主義制度（體系）是一個有機統(tǒng)一的整體，其中包括統(tǒng)攝各個主要政策議題或領(lǐng)域的根本制度（比如中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域中的指導(dǎo)地位）、治國理政某一重大議題或領(lǐng)域中的基本制度（比如經(jīng)濟(jì)、政治、社會與文化制度）和構(gòu)成某一重大政策議題或領(lǐng)域基本制度的諸多重要支撐性制度（比如基本政治制度之下的各個構(gòu)成性重要制度）〔1〕，而所謂體制機制不過是這些不同層級或類型制度的執(zhí)行機構(gòu)或落實能力的體現(xiàn)。

依據(jù)上述理解，從廣義上說，我國的社會主義生態(tài)文明制度體系是中國特色社會主義制度框架的一個內(nèi)在組成部分，并且隨著后者不斷成熟與自我完善而逐漸發(fā)展成為一個系統(tǒng)性、立體性和現(xiàn)代化的制度組合及其體制機制。換言之，正如《決定》所清楚展示的，一方面我們不能脫離中國特色社會主義的根本制度以及基本的經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會制度和文化制度，來孤立地理解生態(tài)文明建設(shè)這一重大政策議題或領(lǐng)域中的制度價值取向、制度體系構(gòu)建和制度運行改革，比如堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在生態(tài)文明制度建設(shè)中的制度化體現(xiàn)，這不僅是一個思維與認(rèn)知方法的問題，也是一個政治態(tài)度與站位的問題。另一方面，即便把生態(tài)文明建設(shè)簡單地理解為通常所指的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，我國的生態(tài)文明制度建設(shè)也是一個與新中國同向而行的歷史發(fā)展過程。毛澤東的勤儉建國與厲行節(jié)約思想、鄧小平的環(huán)境保護(hù)基本國策思想、江澤民的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、胡錦濤的建設(shè)“兩型社會”思想和習(xí)近平的生態(tài)文明思想，都是我國社會主義生態(tài)文明制度體系構(gòu)建的重要理論遵循，并且被吸納貫徹到了新時代社會主義生態(tài)文明制度的創(chuàng)新實踐之中。

從狹義上說，我國的生態(tài)文明制度建設(shè)自2007年10月中共十七大報告首次把“生態(tài)文明”這一術(shù)語納入其中而進(jìn)入了一個快速推進(jìn)的新階段。當(dāng)然，中共十七大報告雖然在“建設(shè)生態(tài)文明”的關(guān)鍵詞下提到了綠化生產(chǎn)生活方式、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可再生能源和有效控制主要污染物排放、提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等政策議題與目標(biāo)，但并沒有明確使用“生態(tài)文明制度”這一概念。

2012年11月，中共十八大報告將“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”作為“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的四大戰(zhàn)略部署及其任務(wù)總要求之一?！?〕它在強調(diào)制度對于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性即“依靠”對象的同時，明確提到了包括“國土空間開發(fā)保護(hù)制度”“耕地保護(hù)制度”“水資源管理制度”“環(huán)境保護(hù)制度”“資源有償使用制度”“生態(tài)補償制度”“生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度”“環(huán)境損害賠償制度”等八項制度。很明顯，這些都是政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管過程中“問題導(dǎo)向”的重要或具體制度。2013年11月中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，從全面深化改革的重大任務(wù)或議題的角度（“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”），明確提出了“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”的總要求，并將其概括為如下四個方面：自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、生態(tài)保護(hù)紅線制度、資源有償使用制度和生態(tài)補償制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制?！?〕可見，除了對于中共十八大報告所提及的制度形式的分類概括，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對制度或制度體系的界定主要是圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理所涉及的行政監(jiān)管手段和公共經(jīng)濟(jì)政策工具，尤其是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等方面，比如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、自然資源及其產(chǎn)品價格改革和稅收、環(huán)保市場、生態(tài)補償或轉(zhuǎn)移支付。而2015年9月公布實施的《生態(tài)文明體制改革總體方案》則將我國生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)概括為如下八項制度的構(gòu)建或完善：健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度、建立空間規(guī)劃體系、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度、建立健全環(huán)境治理體系、健全環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度，并要求這些改革借助國家試點即“國家試驗區(qū)”試驗來有序推進(jìn)、逐步鋪開。①參見中共中央、國務(wù)院：《生態(tài)文明體制改革總體方案》，2015年9月21日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm，2020年10月12日。應(yīng)該說，這一概括形式更好地體現(xiàn)了對于生態(tài)文明制度體系的整體性理解，并且與中共十八大報告所作的闡述也有著較好的結(jié)構(gòu)性對應(yīng)，比如國土空間開發(fā)保護(hù)與規(guī)劃制度、資源總量管理與全面節(jié)約制度、生態(tài)文明績效評價考核與責(zé)任追究制度等。

2017年10月，中共十九大報告關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)闡述的最大特點是一種大格局或結(jié)構(gòu)性的變化②參見潘家華等主編：《美麗中國：新中國70年70人論生態(tài)文明建設(shè)》，北京：中國環(huán)境出版社，2019年；李娟：《中國生態(tài)文明制度建設(shè)40年的回顧與思考》，《中國高校社會科學(xué)》2019年第2期。，它使得我們對于生態(tài)文明建設(shè)國家戰(zhàn)略的認(rèn)知與貫徹實施，更明確地置于“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”的宏大語境與話語體系之下。一方面，我們需要從十九大報告的整體架構(gòu)上來看待生態(tài)文明建設(shè)包括制度建設(shè)：第一部分“過去五年的工作和歷史性變革”將過去五年的生態(tài)文明建設(shè)努力概括為“生態(tài)文明建設(shè)成效顯著”，其中提到“生態(tài)文明制度體系加快形成，主體功能區(qū)制度逐步健全，國家公園體制試點積極推進(jìn)”；第三部分“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”將“堅持人與自然和諧共生”作為14個基本方略之一，其中提到“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”；第四部分“決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程”對新時代中國特色社會主義不同發(fā)展階段的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)作出了明晰的構(gòu)想與規(guī)劃，其中提出到21世紀(jì)中葉“我國物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明將全面提升”〔4〕。另一方面，我們需要深刻認(rèn)識第九部分“加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國”所闡述的強化生態(tài)文明體制機制建設(shè)的意涵?？梢哉f，這一部分既進(jìn)一步強調(diào)了習(xí)近平生態(tài)文明思想對于我國社會主義生態(tài)文明理論與實踐的指導(dǎo)引領(lǐng)作用，也重點闡述了亟待深入研究的體制改革與制度創(chuàng)新的重大戰(zhàn)略舉措，從而大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)并取得切實成效，尤其體現(xiàn)在“推進(jìn)綠色發(fā)展”“著力解決突出環(huán)境問題”“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度”“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”等四個層面上。

《決定》首次系統(tǒng)概括了包括生態(tài)文明制度體系在內(nèi)的中國特色社會主義制度的整體意涵，以及新時代背景下推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略舉措。

從對過去十年間主要政策文本的回顧性分析中可以看出，我國社會主義生態(tài)文明制度體系或生態(tài)文明基本制度的主體構(gòu)架已經(jīng)初步確立。對于這樣一個學(xué)術(shù)性判斷，筆者認(rèn)為應(yīng)強調(diào)如下兩點：第一，“主體構(gòu)架”是就社會主義生態(tài)文明制度體系作為一個系統(tǒng)性整體而言的。也就是說，我國的生態(tài)文明制度體系已經(jīng)發(fā)展成為在中國特色社會主義制度框架的根本制度統(tǒng)攝之下，與其他基本制度相互關(guān)聯(lián)，同時自身又由一系列重要制度、眾多具體制度有機結(jié)合而成的整體性框架。其中，社會主義的基本經(jīng)濟(jì)、政治、社會與文化制度發(fā)揮著十分重要的支撐、保障與規(guī)約作用。比如，中國共產(chǎn)黨作為唯一執(zhí)政黨的全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位，在相當(dāng)程度上就決定了我國生態(tài)文明建設(shè)的自上而下的社會政治動員特征。第二，“初步確立”是就社會主義生態(tài)文明制度體系的成熟程度或運行成效而言的。也就是說，相對于中國特色社會主義制度的根本制度以及基本經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會制度與文化制度，生態(tài)文明制度體系作為中國特色社會主義制度框架中的一項基本制度，無論是就它與根本制度和其他基本制度的契合融通程度，還是就其自身體系性架構(gòu)的閉合運行程度與成效而言，都存在較大的提升與完善空間。尤其是，中共十八大以來所大力推動實施的系列制度創(chuàng)新與改革如何呈現(xiàn)為一個紋理清晰的“四梁八柱”體系并發(fā)揮切實可觀的規(guī)約治理績效還需研究。因而，強調(diào)我國社會主義生態(tài)文明制度體系的主體構(gòu)架的初步確立和強調(diào)這一制度體系的繼續(xù)改革完善并不矛盾，而且是在同一個歷史進(jìn)程中相輔相成的兩個側(cè)面。

二、建設(shè)社會主義生態(tài)文明國家、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化

概括地說，像其他重要政策議題或領(lǐng)域一樣，《決定》中關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)這一主題的論述包含著密切聯(lián)系、互為支撐的兩個層面，并且有著明顯的自身特點：一是繼續(xù)改革與完善社會主義生態(tài)文明制度體系，二是協(xié)同推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化。①參見徐雪閃、方世南：《深化對生態(tài)文明制度建設(shè)規(guī)律性認(rèn)識》，《遼寧日報》2019年12月19日，第5版；張明皓：《新時代生態(tài)文明體制改革的邏輯理路與推進(jìn)路徑》，《社會主義研究》2019年第3期；劉建偉：《國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的概念、必要性及對策研究》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2014年第9期。對于前者，筆者認(rèn)為，我國社會主義生態(tài)文明制度體系自我改革與完善的任務(wù)仍是異常艱巨的。對此，中共十九大報告關(guān)于新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“新三步走”戰(zhàn)略（2017—2020年、2020—2035年、2035—2050年）的論述和《決定》中關(guān)于“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”總體目標(biāo)的論述，都已經(jīng)作出了明確的闡釋，即到2020年前后，“在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效”；到2035年前后，“各方面制度更加完善”；到2050年前后，“中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)”〔5〕?？梢钥闯觯鐣鞣矫婊局贫鹊臐u趨成熟定型、日臻完善和更加鞏固，是新時代中國特色社會主義制度建設(shè)的階段性目標(biāo)或任務(wù)，而對于生態(tài)文明制度體系來說更是如此。

具體而言，如果說新時代中國特色社會主義制度的根本制度和其他基本制度更多面對的是一個堅持與完善的問題，那么，顯然生態(tài)文明制度體系更多面對的是一個改革與完善的問題，尤其是要在制度層面上解決好如下兩個基本問題：其一，生態(tài)文明制度與中國特色社會主義的根本制度和其他基本制度之間的契合或有機統(tǒng)一。這其中，既包括“中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”和“馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域中的理論指導(dǎo)地位”等在生態(tài)文明建設(shè)的各方面和全過程中更加制度化地體現(xiàn)，也包括生態(tài)文明建設(shè)與其他四大建設(shè)在制度層面上真正的五位一體、相互促動。其二，讓目前更多地以寬泛的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理為核心而構(gòu)建起來的生態(tài)文明制度體系成為一個理念先進(jìn)、結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)順暢、管理高效的系統(tǒng)整體。應(yīng)該說，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)對此作了許多重要的頂層設(shè)計與戰(zhàn)略部署，比如它所提出的加快生態(tài)文明制度建設(shè)的四項任務(wù)，但這顯然不是一個短時間內(nèi)就可以完成的使命。正因為如此，習(xí)近平總書記在對《決定》所作的說明中強調(diào)指出：“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設(shè)分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設(shè)計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重?！薄?〕

不僅如此，筆者想強調(diào)的是，從馬克思主義國家理論來看，中國特色社會主義生態(tài)文明制度體系改革與完善的長遠(yuǎn)目標(biāo)，是要逐步建立起一個社會主義生態(tài)文明國家。這一國家的標(biāo)志性特征，除了體現(xiàn)為馬克思主義政黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義基本經(jīng)濟(jì)、政治、社會與文化制度及其規(guī)約引領(lǐng)作用外，還要體現(xiàn)為基于最廣大人民群眾合理需求可持續(xù)滿足的對于境內(nèi)外生態(tài)環(huán)境乃至整個人類社會生存環(huán)境的更為科學(xué)、有效、公正的保護(hù)和治理，從而呈現(xiàn)為一種人與自然、社會與自然之間的和諧共生，或構(gòu)建人與自然命運共同體。因而，多學(xué)科視角尤其是生態(tài)馬克思主義理論視角下的制度創(chuàng)新，仍是我國新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的一個重要維度。而值得注意的是，《決定》的第十部分的標(biāo)題，對于生態(tài)文明制度體系并沒有像其他基本制度那樣作出一種更為明確的修飾性限定——比如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度、共建共治共享的社會治理制度，盡管隨后強調(diào)了“促進(jìn)人與自然和諧共生”的目的性要求，其顯然是為了回應(yīng)中共十九大報告中關(guān)于“堅持人與自然和諧共生”基本方略的論述，而這也似乎表明，目前還無法或不宜對生態(tài)文明制度體系的標(biāo)志性特征作出明晰概括。

對于后者，在筆者看來，國家生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，既是我國社會主義生態(tài)文明制度體系及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，也是其通過自身不斷改革而逐步走向完善的重要切入點或進(jìn)路。當(dāng)然，推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的直接性理據(jù)，則是《決定》所指出的，“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國”〔7〕。

具體來說，《決定》將我國生態(tài)文明制度體系中需要堅持和完善的重要制度歸納為如下四個方面：一是“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的框架下，《決定》共提到了如下五大項制度（體系）：“源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系”；城鄉(xiāng)一體、區(qū)域聯(lián)動、陸海統(tǒng)籌的“環(huán)境污染防治、監(jiān)管與治理制度體系”；包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及各類海域保護(hù)線等在內(nèi)的“國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度”，如“主體功能區(qū)制度”；致力于促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的“綠色生產(chǎn)與消費的法律制度和政策”；“生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系和執(zhí)法司法制度”。二是“全面建立資源高效節(jié)約利用制度”。在資源高效利用制度的框架下，《決定》共提到了如下五大項制度（體系）：“自然資源產(chǎn)權(quán)和有償使用制度”；“資源總量管理和全面節(jié)約制度”，比如“垃圾分類和資源化利用制度”；“構(gòu)建清潔低碳、安全高效能源體系的制度政策”；“海洋資源開發(fā)保護(hù)制度”；“自然資源監(jiān)管體制”。三是“健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度”。在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度的框架下，《決定》共提到了五大項制度（體系）：“統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)”的制度；“以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”；“大江大河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理”制度；“筑牢生態(tài)安全屏障”制度；“除國家重大項目外，全面禁止圍填?！敝贫?。四是“嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”。在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度的框架下，《決定》共提到了五大項制度（體系）：“生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度”，比如“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度”；“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計”制度；“生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法”制度，比如“中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度”；“生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”；“生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”〔8〕。

應(yīng)該說，上述四大領(lǐng)域、20項制度（體系）作為一個整體，大致涵蓋了中共十八大以來尤其是十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》規(guī)劃、提出的關(guān)涉生態(tài)文明制度建設(shè)的重大戰(zhàn)略舉措。而且，這些政策議題領(lǐng)域中的制度構(gòu)建與創(chuàng)新，近年來也確實取得了令人欣喜的長足進(jìn)展，比如生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)（試驗區(qū)）制度、主體功能區(qū)制度、生態(tài)文明建設(shè)績效評估制度、“河長制”、國家公園體制改革試點等。正是由于這些制度（體系）的改革創(chuàng)新與逐步確立，我國社會主義生態(tài)文明制度體系的內(nèi)涵不斷得到充實與豐富，相應(yīng)地，與改革開放之初相比，整個國家的生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力也大大改進(jìn)提高了。

但客觀而言，一方面，這四大領(lǐng)域中的大部分制度創(chuàng)建或改革舉措仍處在進(jìn)展之中甚或試驗性階段，它們作為制度還遠(yuǎn)未定型和成熟，其中不少依然面臨著值得關(guān)注的現(xiàn)實阻力與困難，而它們作為制度（體系）其治理效能的充分展現(xiàn)需要更長的時間。比如，生態(tài)文明建設(shè)績效評估制度，由國家發(fā)改委等部門牽頭組織的較具權(quán)威性的全國綠色發(fā)展指數(shù)評估體系直到2017年末才首次公布了上一年度的評價結(jié)果，而且由于各種原因并未繼續(xù)公布隨后年度的評價結(jié)果；再比如，2017年在全國范圍內(nèi)迅速建立起來的“河長制”，盡管已經(jīng)形成了一個形式上較為完整的組織機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)——遍布省市縣鄉(xiāng)四級的層級化河長體系，但卻依然面臨著如何切實改善轄區(qū)內(nèi)水域水質(zhì)與實現(xiàn)流域治理長期成效等方面的難題等?！?〕另一方面，部分是由于闡述結(jié)構(gòu)的需要，《決定》所指稱的生態(tài)文明制度體系明顯是以寬泛意義上的生態(tài)環(huán)境及其保護(hù)治理政策作為其主要論域的，而這也就多少限制了我們對于生態(tài)文明制度體系已然達(dá)到的寬闊的環(huán)境政治認(rèn)知與視野。正如前文已經(jīng)指出的，我國的生態(tài)文明制度體系及其建設(shè)，不僅需要在一個由根本制度、基本制度和重要制度組成的立體性系統(tǒng)或框架的意義上來理解，還存在一個明確的社會主義政治維度的問題。也就是說，必須將這些更多關(guān)于重要制度的論述與《決定》的整體架構(gòu)以及對其他基本制度的闡述相結(jié)合，才能全面理解“堅持和完善生態(tài)文明制度體系”的完整意涵，也才能夠最終實現(xiàn)促進(jìn)人與自然和諧共生、建設(shè)美麗中國的既定目標(biāo)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，建設(shè)社會主義生態(tài)文明國家和實現(xiàn)國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，既呈現(xiàn)為一種彼此支撐、相互促動的關(guān)系，也都是需要新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的創(chuàng)造性實踐來不斷展示、賦能和豐富的未來性事業(yè)，忽視甚或有意無意地回避其中一個側(cè)面的生態(tài)文明制度建設(shè)是有違我國社會主義生態(tài)文明理論與實踐的總體目標(biāo)要求的，也很難真正取得最終成功。也就是說，在當(dāng)代中國，無論是社會主義生態(tài)文明國家還是國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化都還只是“進(jìn)行時”，而遠(yuǎn)不是“完成時”，只有經(jīng)過數(shù)代人實踐之后的結(jié)果才能驗證檢驗我們今天的認(rèn)識和努力。

三、以區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略促進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化

如前文所述，對《決定》所概括的新時代中國特色社會主義生態(tài)文明制度建設(shè)的主題——“堅持和完善生態(tài)文明制度體系、促進(jìn)人與自然和諧共生”——的更合理的闡釋是，必須在繼續(xù)改革與完善已經(jīng)初步確立的生態(tài)文明制度體系主體構(gòu)架的同時，協(xié)同推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，從而階段性地改善全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、穩(wěn)步實現(xiàn)美麗中國的建設(shè)目標(biāo)。也正因為如此，筆者認(rèn)為，扎實推進(jìn)以長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展和黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展為核心的區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，可以成為未來一個相當(dāng)長時期內(nèi)促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要切入點或政策抓手。

對于長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展戰(zhàn)略，習(xí)近平總書記《在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的講話》作了更為系統(tǒng)完整的闡述。對于長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的重大意義和總體目標(biāo)，他再次強調(diào)指出，“長江是中華民族的母親河，也是中華民族發(fā)展的重要支撐；推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長遠(yuǎn)利益考慮，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，努力把長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子”〔10〕。關(guān)于如何把握長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的形勢和任務(wù)，習(xí)近平總書記分別指出了“對長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略仍存在一些片面性認(rèn)識”，“生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻”，“生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)體制機制亟待建立健全”，“流域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問題突出”和“有關(guān)方面主觀能動性有待提高”；關(guān)于推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展需要正確把握的幾個關(guān)系，習(xí)近平總書記分別闡述了“正確把握整體推進(jìn)和重點突破的關(guān)系，全面做好長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)工作”，“正確把握生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，探索協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子”，“正確把握總體謀劃和久久為功的關(guān)系，堅定不移將一張藍(lán)圖干到底”，“正確把握破除舊動能和培育新動能的關(guān)系，推動長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”，“正確把握自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系，努力將長江經(jīng)濟(jì)帶打造成為有機融合的高效經(jīng)濟(jì)體”；尤其是對于“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子”的意涵要求，習(xí)近平總書記分別從“深刻理解把握共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)和生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的內(nèi)涵”，“積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑”，“深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打好脫貧攻堅戰(zhàn)”等三個方面作了詳細(xì)論述。〔11〕

對于黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，習(xí)近平總書記《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》首次作了系統(tǒng)完整的闡述。對于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大意義，習(xí)近平總書記分別強調(diào)了“黃河流域構(gòu)成我國重要的生態(tài)屏障”，“黃河流域是我國重要的經(jīng)濟(jì)地帶”，“黃河流域是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要區(qū)域”，因而，“保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計”。然而，盡管新中國成立70多年黃河治理取得巨大成就，但現(xiàn)實中仍存在著“洪水風(fēng)險依然是流域的最大威脅”“流域生態(tài)環(huán)境脆弱”“水資源保障形勢嚴(yán)峻”“發(fā)展質(zhì)量有待提高”等諸多不足或難題。對于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的主要目標(biāo)任務(wù)，習(xí)近平總書記強調(diào)指出，“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民生活、保護(hù)傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河”〔12〕。

可以認(rèn)為，習(xí)近平總書記的上述兩個講話系統(tǒng)闡述了我國“（長）江（黃）河流域”生態(tài)文明建設(shè)的長期性指導(dǎo)思想和重大國家戰(zhàn)略，是中共十九大以來習(xí)近平生態(tài)文明思想或環(huán)境治國理政方略的重要拓展與深化，而它的全面貫徹落實將會對我國的社會主義生態(tài)文明制度體系建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。

具體而言，在筆者看來，這兩大國家區(qū)域戰(zhàn)略的組織實施，一是有助于促動我國社會主義生態(tài)文明制度體系的不斷自我完善。正如習(xí)近平總書記所指出的，無論是長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展還是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，其有效實施的一個重要保證或制度前提，就是加強組織領(lǐng)導(dǎo)、搞好頂層設(shè)計、精心組織實施。因為長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展和黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展，與京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，都是重大國家發(fā)展戰(zhàn)略，都需要在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，牢固樹立“一盤棋”的思想，發(fā)揮我國社會主義制度集中力量干大事的優(yōu)越性，更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，有效調(diào)動各方力量。而這就意味著，由于它們自身所蘊含的強烈的制度改革或重構(gòu)指向，無論是社會主義生態(tài)文明制度體系本身還是它與中國特色社會主義制度的根本制度及其他基本制度之間的關(guān)系，都將會由于包括長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展和黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展等在內(nèi)的重大國家區(qū)域戰(zhàn)略的組織實施而變得更加協(xié)調(diào)順暢。

二是有助于推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。正如習(xí)近平總書記所指出的，無論是長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展還是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的組織實施，需要特別關(guān)注并亟待突破的焦點性問題就是強化與創(chuàng)新體制機制，尤其是生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的體制機制。其中既包括中央層面、省級層面和市縣層面之間職責(zé)分工協(xié)調(diào)的體制機制，也包括流域上下游、左右岸、跨行政區(qū)域之間協(xié)同管理治理的體制機制，從而逐漸形成一個運行通暢高效的中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實的治理體系、工作機制。而這就意味著，《決定》所概括的生態(tài)文明制度建設(shè)的四大類、20項重要或具體制度，很可能會在長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展和黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的組織實施過程中得到最先、全面的嘗試，而這些探索所積累起來的實踐經(jīng)驗則將會在很大程度與多種意義上豐富和完善我國現(xiàn)存的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力，尤其體現(xiàn)為形成更加科學(xué)、職業(yè)化與現(xiàn)代化的治理架構(gòu)和效能。

三是對于其他區(qū)域或流域的生態(tài)文明（制度）建設(shè)將具有顯著的引領(lǐng)示范效應(yīng)。鑒于長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展和黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略所涵蓋的廣闊地理范圍和重要經(jīng)濟(jì)空間——分別包括了長江流域的11個省市和黃河流域的9個省區(qū)以及我國人口總量的70.3%與經(jīng)濟(jì)總量的66.5%，其進(jìn)展如何不僅具有影響全國的全局重要性、影響深遠(yuǎn)的歷史重要性，而且會對其他地區(qū)或流域的生態(tài)文明（制度）建設(shè)產(chǎn)生巨大的引領(lǐng)示范效應(yīng)。甚至可以說，如果兩大流域范圍內(nèi)的上下游省區(qū)市之間最終能夠形成一個協(xié)同推進(jìn)綠色發(fā)展或生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新格局，那么，中共十九大所描繪的“人與自然和諧共生”的中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新格局就會基本得以實現(xiàn)。這其中，地處東部沿海地區(qū)的省區(qū)和區(qū)域中心城市（群），需要在理念轉(zhuǎn)變、體制機制創(chuàng)新和資金技術(shù)幫扶等方面更多發(fā)揮一種先驅(qū)者與示范引領(lǐng)的作用。

結(jié)論

隨著我國社會主義生態(tài)文明制度體系（或生態(tài)文明基本制度）主體構(gòu)架的初步確立，堅持和完善生態(tài)文明制度體系、促進(jìn)人與自然和諧共生，就成為新時代中國特色社會主義生態(tài)文明制度建設(shè)的主題。而筆者試圖闡明的是，它包括兩個不可分割、相互促進(jìn)的層面，即深化改革與完善已經(jīng)初步確立的社會主義生態(tài)文明制度體系主體構(gòu)架和協(xié)同推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，相應(yīng)地，扎實推進(jìn)以長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展和黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展為核心的區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)國家重大戰(zhàn)略，可以成為我們同時實現(xiàn)上述兩個層面持續(xù)性進(jìn)展的重要進(jìn)路或檢驗。為此，一方面，《決定》關(guān)于中國特色社會主義生態(tài)文明制度建設(shè)的全部相關(guān)論述，以及習(xí)近平總書記關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展和黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的重要論述，為我們提供了最為根本的理論引領(lǐng)與實踐遵循，需要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會與切實貫徹執(zhí)行。另一方面，當(dāng)代中國的“國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化”同時作為一種制度體系和治理能力，既離不開更宏觀意義上的政治學(xué)視域下的社會經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境條件分析及其重構(gòu)，而不簡單是一種政府公共政策層面上的漸進(jìn)調(diào)整問題，也離不開基于特定價值理念原則的社會主義政治恪守或選擇。就后者而言，《決定》所強調(diào)的“以人民為中心”的鮮明價值取向和“人民主體地位”的根本政治取向都意味著，最廣大的普通人民群眾必須逐漸成為國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的受益對象、行動主角和動力源泉，而這和我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的根本目的與內(nèi)在要求是一致的?！?3〕因而，新時代中國特色社會主義建設(shè)背景和語境下的國家生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，更應(yīng)該成為全面踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想或社會主義生態(tài)文明政治，進(jìn)而成為孕育成千上萬社會主義新型勞動者與生態(tài)公民的實踐舞臺或試驗場。