數(shù)字貿(mào)易時(shí)代跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的國際規(guī)則*

朱雅妮

(廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

引言

數(shù)字貿(mào)易正在成為全球經(jīng)濟(jì)增長新引擎的觀點(diǎn)已逐漸成為共識。這種共識在新貿(mào)易保護(hù)主義和逆全球化思潮所帶來的經(jīng)濟(jì)增長放緩甚至某些領(lǐng)域倒退的情境下特別難能可貴。也有人認(rèn)為這是全球化以另一種不似傳統(tǒng)的方式進(jìn)行，即通過互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)的流動(dòng)，讓包括小企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營者等更多主體參與到全球市場當(dāng)中。雖然數(shù)字經(jīng)濟(jì)初現(xiàn)端倪，定論為時(shí)尚早，但在過去的半個(gè)世紀(jì)中至少見證了這樣一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈絡(luò)：其一，世界貨物貿(mào)易的增長在近二十年中遭遇了重大瓶頸。戰(zhàn)后全球市場復(fù)興給國際貨物貿(mào)易的發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。然而，技術(shù)飛速發(fā)展縮短了全球價(jià)值鏈，商品需求率變低成為貨物貿(mào)易增長乏力的結(jié)構(gòu)性原因，數(shù)據(jù)流動(dòng)加速了生產(chǎn)去中心化的過程，其結(jié)果是投資需求減少、貨物交易及服務(wù)貿(mào)易供應(yīng)成本降低。其二，金融危機(jī)后，投資、金融等資本流動(dòng)盡管有所恢復(fù)甚至達(dá)到了金融危機(jī)前水平，但對全球GDP的貢獻(xiàn)依然沒有突出改變。當(dāng)貿(mào)易和資本的全球流動(dòng)步入低谷時(shí)，包括信息、搜索、通訊、交易、視聽和公司內(nèi)部通訊等的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)量則快速增長。據(jù)麥肯錫公司的報(bào)告，在過去的20年中，全球流動(dòng)將全球GDP總量提升了10%，數(shù)據(jù)流動(dòng)對全球經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)的全球貨物貿(mào)易。數(shù)據(jù)是重要的生產(chǎn)要素，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是數(shù)字交易的重心，國際貿(mào)易規(guī)則是如何調(diào)整和規(guī)范跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)？這個(gè)問題既關(guān)系到數(shù)字貿(mào)易發(fā)展本身，也關(guān)系到國家對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)乃至整個(gè)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的規(guī)制與創(chuàng)新。

一、多邊貿(mào)易規(guī)則對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的調(diào)整與局限

所謂跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是個(gè)人數(shù)據(jù)跨越國界的流動(dòng)(1)該概念由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)于1980年在《關(guān)于保護(hù)隱私與個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的指南》中第一次提出。。聯(lián)合國跨國公司中心認(rèn)為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)指跨越國界對存儲在計(jì)算機(jī)中的機(jī)器可讀數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、存儲和檢索(2)UNCTC.Transnational Corporations and Transborder Data Flows.New York:United National Center on Transnational Corporations, 1982:8.。隨著云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)的外延不斷擴(kuò)大，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中的數(shù)據(jù)不再局限于個(gè)人數(shù)據(jù)。例如《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(以下簡稱TPP)就規(guī)定只要數(shù)據(jù)形式為“電子形式”，內(nèi)容包括但不限于個(gè)人數(shù)據(jù)(3)Trans-Pacific Partnership Agreement Article 14.2.2.。而在《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》(以下簡稱USMCA)中更是將政府?dāng)?shù)據(jù)納入到法律規(guī)范的視線里(4)United States-Mexico-Canada Agreement Article 19.1.。

(一)電子商務(wù)與數(shù)字貿(mào)易

WTO 是調(diào)整國際貿(mào)易最重要的多邊規(guī)則平臺，但WTO體系中沒有直接針對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)則。法律具有一定的滯后性，WTO規(guī)則也不例外。WTO成立之初，各成員國無法預(yù)見信息和科學(xué)技術(shù)對國際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響，也不可能制定出能夠滿足現(xiàn)代數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)需求的多邊規(guī)則。盡管如此，WTO已有的部分協(xié)定可能對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)字貿(mào)易具有調(diào)整作用。WTO中的電子商務(wù)與數(shù)字貿(mào)易存在重合的特征決定了WTO規(guī)則對數(shù)據(jù)流動(dòng)的一定適用性。

WTO將電子商務(wù)定義為：以電子方式生產(chǎn)、分銷、營銷、銷售或交付的貨物和服務(wù)(5)WTO Work Programme on E-Commerce (WTO 1998)WT/L/274,para.1.3.。具體而言，電子商務(wù)可分為三種形式：第一種，通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行選擇和購買，但通過傳統(tǒng)線下方式完成貨物或者服務(wù)的傳遞和交付，例如在淘寶上購物；第二種，通過互聯(lián)網(wǎng)完成全部的選擇、購買和傳遞，例如電子書的網(wǎng)上購買和交付、在線提供法律咨詢等；第三種，涉及到電子傳輸功能的交易，包括網(wǎng)絡(luò)服務(wù)功能的交易。這三種交易模式下涉及的信息都涵蓋在數(shù)據(jù)范疇當(dāng)中。隨著技術(shù)的不斷發(fā)展，電子商務(wù)不能完全代表未來數(shù)字化經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，美國國際貿(mào)易委員會(huì)提出“數(shù)字貿(mào)易”(digital trade)的概念取代電子商務(wù)，認(rèn)為數(shù)字貿(mào)易是通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)品和服務(wù)的商業(yè)活動(dòng)。該定義明確排除了商業(yè)活動(dòng)中的有形物理產(chǎn)品，哪怕是有相應(yīng)數(shù)字對應(yīng)形式的物理產(chǎn)品，如電子書等(6)Digital Trade in the U.S. and Global Economies, Part 1, USICT pub.4415,Investigation No.332-531(2013).但該數(shù)字貿(mào)易定義提出以后，公共評論認(rèn)為定義的范圍因?yàn)榕懦擞行挝锢懋a(chǎn)品而過窄，也有些評論認(rèn)為定義沒有充分反映互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)的特征。所以美國貿(mào)易委員會(huì)考慮知識產(chǎn)權(quán)密集型貨物和服務(wù)中對數(shù)字貿(mào)易的影響。見Digital Trade in the U.S. and Global Economies, Part 2, USICT pub.4485,Investigation No.332-540(2014)。美國將數(shù)字貿(mào)易基本分為四類：數(shù)字內(nèi)容、社會(huì)媒介、搜索引擎和其他服務(wù)產(chǎn)品。其中，數(shù)字內(nèi)容包括數(shù)字音樂、數(shù)字游戲、數(shù)字視頻和數(shù)字書；社會(huì)媒介包括社交網(wǎng)站、用戶評論網(wǎng)站；搜索引擎包括通用和專業(yè)的搜索引擎；其他產(chǎn)品和服務(wù)則包括軟件服務(wù)、通過云計(jì)算提供的數(shù)據(jù)服務(wù)(包括處理和數(shù)據(jù)貯存)、通過互聯(lián)網(wǎng)提供的通信服務(wù)(如電子郵件)以及通過云計(jì)算的計(jì)算平臺服務(wù)。。當(dāng)然，至今還未形成公認(rèn)的關(guān)于數(shù)字貿(mào)易的標(biāo)準(zhǔn)或定義(7)李忠民,周維穎,田仲他.數(shù)字貿(mào)易：發(fā)展態(tài)勢、影響及對策[J].國際經(jīng)濟(jì)評論,2014,(6):132.，但一般認(rèn)為數(shù)字貿(mào)易具有以下幾個(gè)要素：第一，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)，通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸為媒介；第二，以數(shù)字化數(shù)據(jù)(digitaldata)信息為貿(mào)易標(biāo)的;第三，是與傳統(tǒng)貿(mào)易方式不同的創(chuàng)新商業(yè)模式，內(nèi)容包括數(shù)字產(chǎn)品和數(shù)字服務(wù)。可見WTO電子商務(wù)概念下涉及的數(shù)據(jù)范圍大小與數(shù)字貿(mào)易概念下涉及的數(shù)據(jù)范圍大小存在高度重疊，但并不完全一致。

(二)WTO規(guī)則適用于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的可行性分析

WTO既有規(guī)則能否適用于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，需要根據(jù)個(gè)案情況分析。專家組或上訴機(jī)構(gòu)在適用法律時(shí)將考慮跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)所涉及的貿(mào)易類型，然后決定是適用WTO的貨物貿(mào)易規(guī)則，即《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡稱GATT)，還是服務(wù)貿(mào)易規(guī)則，即《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡稱GATS)。兩者有根本的區(qū)別：前者的調(diào)整對象為有形貨物，調(diào)整方式主要是邊境海關(guān)征稅；而后者的主要標(biāo)的是無形服務(wù)，更多通過準(zhǔn)入及給予服務(wù)的待遇去調(diào)整服務(wù)貿(mào)易本身，難以對其征收關(guān)稅。不同協(xié)議的調(diào)整方式、自由化程度、貿(mào)易待遇規(guī)定不同，因此適用GATT還是GATS將對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)產(chǎn)生顯著不同的調(diào)整效果。

第一，適用GATT的情形。通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的選擇和購買，但通過傳統(tǒng)線下方式完成的產(chǎn)品交付時(shí)涉及的數(shù)據(jù)(例如在線訂立關(guān)于軟件的銷售合同，通過海運(yùn)將該批次軟件從一國運(yùn)輸?shù)搅硪粐?多數(shù)情況與GATT的義務(wù)相關(guān)。但如果是通過互聯(lián)網(wǎng)完成的選擇、購買和交付時(shí)所涉及的數(shù)據(jù)，則充滿了更多的不確定性。因?yàn)橹悄芙K端、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)使更多有形產(chǎn)品擺脫了實(shí)物限制，轉(zhuǎn)化成數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)并直接在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行傳播。當(dāng)有形產(chǎn)品具有了服務(wù)內(nèi)容時(shí)，會(huì)呈現(xiàn)出貨物和服務(wù)的雙重屬性，數(shù)據(jù)流動(dòng)到底是適用GATT還是GATS將引起一定爭論，WTO本身并沒有界分貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的具體標(biāo)準(zhǔn)。

第二，適用GATS的情形?？缇撤?wù)貿(mào)易中涉及或產(chǎn)生的數(shù)據(jù)受GATS調(diào)整的可能性增大。例如攜程網(wǎng)為用戶提供的預(yù)定機(jī)票和住宿酒店過程中涉及或產(chǎn)生的個(gè)人身份信息和出行數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)無需借助有形載體形式，直接通過互聯(lián)網(wǎng)流動(dòng)。由于GATS調(diào)整的服務(wù)貿(mào)易具有無形性特征，而數(shù)字貿(mào)易中的數(shù)據(jù)也不具有形載體的形式，因而跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)所涉及GATS規(guī)則的可能性大大增加。

第三，WTO規(guī)則難以涵蓋的情形。倘若是大數(shù)據(jù)計(jì)算中產(chǎn)生的以電子數(shù)據(jù)本身為標(biāo)的的交易，則難以適用貨物貿(mào)易規(guī)則或服務(wù)貿(mào)易規(guī)則。例如美國交通數(shù)據(jù)供應(yīng)商Inrix將搜集到的交通狀況數(shù)據(jù)賣給一家投資基金，該投資基金利用購買的交通數(shù)據(jù)推算某商場貨物銷售量，繼而根據(jù)分析結(jié)果決定對該商場進(jìn)行股權(quán)投資。此貿(mào)易過程中的標(biāo)的物是數(shù)據(jù)本身，既沒有實(shí)物載體形式，也不是附隨服務(wù)產(chǎn)生，故無法適用GATT或GATS，換言之，WTO很難對此類跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。

(三)GATS規(guī)則適用中存在的問題

數(shù)據(jù)及其交易的特征決定了相較于WTO其他規(guī)則，GATS與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的關(guān)聯(lián)度更高，本文將重點(diǎn)討論GATS對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的調(diào)整情況。GATS規(guī)則的適用邏輯為：第一步，分析跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)所涉措施是否屬于服務(wù)貿(mào)易，若非服務(wù)貿(mào)易則不能適用GATS；第二步，對所涉措施進(jìn)行服務(wù)貿(mào)易分類，考察成員國所做的具體承諾；第三步，分析跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的相關(guān)措施是否違反了成員國在GATS下的具體承諾。其中第二步是判斷的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)。因?yàn)閃TO成員國在GATS下的具體承諾針對不同部門并以不同服務(wù)模式為基礎(chǔ)做出，不同服務(wù)模式下對相同部門的具體承諾可能不同，相同服務(wù)模式下對不同部門的具體承諾也可能不同。服務(wù)模式和服務(wù)部門分類兩個(gè)核心要素共同影響了具體承諾，關(guān)系到服務(wù)提供者和服務(wù)的法律地位和待遇水平。例如，一國在計(jì)算機(jī)服務(wù)類別下所做的具體承諾可能有別于它在通信服務(wù)類別下的所做的具體承諾，一國在計(jì)算機(jī)服務(wù)類別中對跨境交付做出的承諾也可能不同于該類別中對境外消費(fèi)做出的具體承諾。

1.服務(wù)模式的邊界問題

根據(jù)GATS第1條第2款，服務(wù)貿(mào)易分為跨境交付(模式1)、境外消費(fèi)(模式2)、商業(yè)存在(模式3)和自然人流動(dòng)(模式4)四種模式?？缇辰桓杜c跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)最為密切，因?yàn)榉?wù)的跨境流動(dòng)往往伴隨著消費(fèi)個(gè)人數(shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)的交流。當(dāng)WTO成員國通過模式1對某一服務(wù)做出具體承諾時(shí)，意味著做出了允許相關(guān)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的承諾(8)Daniel Crosby, Analysis of Data Localization Measures Under WTO Service Trade Rules and Commitment,International Center for Trade and Sustainable Development and World Economic Forum, March 2016:3.。反過來說成員國限制數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)也可能影響該國在某一服務(wù)部門下就模式1做出的承諾。

在GATS締約之初，跨境交付與境外消費(fèi)兩種服務(wù)模式之間的界分相對清晰，“跨境交付”指“自一成員領(lǐng)土向任何其他成員領(lǐng)土提供服務(wù)”，而“境外消費(fèi)”指“在一成員領(lǐng)土內(nèi)向任何其他成員的消費(fèi)者提供服務(wù)”。二者的區(qū)別在于：模式2的消費(fèi)者跨越了國境，模式1中消費(fèi)者并未出境，而是服務(wù)由本國生產(chǎn)并跨境送達(dá)國外消費(fèi)者。但是隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，數(shù)據(jù)的流動(dòng)以及數(shù)據(jù)密集型產(chǎn)品的跨境交易都不再需要消費(fèi)者或者出售者實(shí)際跨越邊境，使得跨境交付和境外消費(fèi)模式的邊界在數(shù)字貿(mào)易時(shí)代變得日益模糊，很多時(shí)候無法清晰界定數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)到底是跨境交付還是境外消費(fèi)。數(shù)據(jù)流動(dòng)可以使得消費(fèi)者看起來跨越邊境到外國消費(fèi)了某些特殊的服務(wù)。在云計(jì)算時(shí)代，在線服務(wù)并不一定通過消費(fèi)者設(shè)備所在地的服務(wù)器提供，而是由服務(wù)提供者所用設(shè)備駐地的服務(wù)器提供，消費(fèi)者通過互聯(lián)網(wǎng)獲取服務(wù)相當(dāng)于“出境”了一趟。例如，一個(gè)瑞士的消費(fèi)者訪問了英國的亞馬遜網(wǎng)站閱讀一本電子書，數(shù)據(jù)存儲在英國的服務(wù)器當(dāng)中，消費(fèi)者訪問了這些數(shù)據(jù)，該過程既可視為是瑞士消費(fèi)者到英國進(jìn)行了消費(fèi)，也可以視為英國圖書供應(yīng)商向他國消費(fèi)者跨境提供了服務(wù)。質(zhì)言之，該項(xiàng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)行為既能解讀為模式1又能被理解為模式2。可以說，GATS服務(wù)模式的分類不能完全解決數(shù)字貿(mào)易中數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)行為的定性問題。而服務(wù)模式又是確認(rèn)成員國具體承諾的必要前提，服務(wù)模式在數(shù)字化時(shí)代模糊的邊界暴露了GATS在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題上適用性的不足。

2.服務(wù)分類問題

GATS各成員國在服務(wù)部門下的承諾大多是根據(jù)《服務(wù)部門分類表》(9)The Services Sectoral Classification List: Note by the Secretariat)MTN.GNS/W/120,1991.(簡稱W/120)作出，W/120將160種服務(wù)分為12個(gè)大部門，依次往下分為部門及次部門。W/120對服務(wù)部門的劃分是建立在1991年《聯(lián)合國中央產(chǎn)品分類表》(Central Product Classification,簡稱CPC)服務(wù)門類的基礎(chǔ)上，當(dāng)今許多與電子或數(shù)據(jù)有關(guān)的服務(wù)門類未能涵蓋其中，或者涵蓋在內(nèi)的服務(wù)因?yàn)榧夹g(shù)的發(fā)展出現(xiàn)歸類模糊的情況。簡言之，GATS的服務(wù)部門分類陳舊，難以涵蓋新興服務(wù)。

烏拉圭回合談判之時(shí)，電腦及其相關(guān)服務(wù)行業(yè)為新興部門，各成員國對電腦及其相關(guān)服務(wù)”(computer and related service)(10)電腦及其相關(guān)服務(wù)是W/120劃分的12種服務(wù)部門之一的“businessservices”下設(shè)的一個(gè)部門“computer and related services”,在此之下又分為“data base”和“data processing”等次部門，而該兩次部門與數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)有密切關(guān)系。給予的自由度較大，并未在GATS中對“電腦及其服務(wù)門類”的市場準(zhǔn)入和國民待遇做更多限制。以歐盟為例，歐盟對“電腦及其相關(guān)服務(wù)”下包括與電腦硬件安裝相關(guān)的咨詢服務(wù)、軟件實(shí)現(xiàn)服務(wù)、數(shù)據(jù)處理服務(wù)、數(shù)據(jù)庫服務(wù)、維護(hù)及修理以及其他電腦服務(wù)等(11)European Communities and their Member States, Schedule of Specific Commitments, WTO Doc.GATS/SC/31(1994).在內(nèi)的所有次部門都作出了市場準(zhǔn)入和國民待遇的具體承諾，并且對跨境交付、境外消費(fèi)以及商業(yè)存在中的數(shù)據(jù)流動(dòng)的具體承諾幾乎不加限制。時(shí)至今日，歐盟想要輕易限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)也面臨GATS的制度阻礙。假設(shè)歐盟想通過域內(nèi)規(guī)范限制外國公司和它提供的搜索引擎服務(wù)進(jìn)入內(nèi)部市場，就會(huì)發(fā)現(xiàn)搜索引擎屬于“數(shù)據(jù)處理服務(wù)”，而歐盟自身對“數(shù)據(jù)處理服務(wù)”所屬的“電腦及其相關(guān)服務(wù)”的市場準(zhǔn)入和國民待遇沒有進(jìn)行任何限制。

歐盟的情形表明未能預(yù)見某一服務(wù)部門的發(fā)展趨勢，輕易放開該服務(wù)部門的市場門檻或給予不設(shè)限制的國民待遇具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)給國內(nèi)規(guī)則的設(shè)立、改變或創(chuàng)新留下較為不利的政策空間。為了避免陷入被動(dòng)，WTO成員國會(huì)采取法律解釋的方法去化解尬局。具體而言，一些成員國會(huì)通過將某一新興部門解釋成為具體承諾較為嚴(yán)格的服務(wù)部門，而不是具體承諾較為寬松的服務(wù)部門來應(yīng)對考慮不周帶來的不便。例如，一些WTO成員國基于相似性將“數(shù)字服務(wù)”(digital service)解釋成為屬于“視聽服務(wù)”(audiovisual services)。作“視聽服務(wù)”類別解釋的目的在于，幾乎很少成員國在該類別中做出過具體承諾，也無需承擔(dān)義務(wù)。多數(shù)國家都未在“視聽服務(wù)”中進(jìn)行具體承諾，因?yàn)橐詺W盟為代表的國家在烏拉圭回合談判之時(shí)以“視聽服務(wù)”與文化利益和傳統(tǒng)的緊密聯(lián)系性為由，不愿放開對該領(lǐng)域的調(diào)控空間。

上訴機(jī)構(gòu)曾經(jīng)認(rèn)為“一個(gè)服務(wù)只會(huì)屬于某一類，而不會(huì)同時(shí)隸屬于兩類不同的服務(wù)，因此服務(wù)分類和次分類彼此排斥(mutually exclusive)”(12)United States—Measures Affecting the Cross—Border Supply of Gambing and Betting Services, Appellate Body WT/DS285/AB/R, WTO, para.180.的觀點(diǎn)與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)不符合。當(dāng)一種服務(wù)形態(tài)可以歸于不同的服務(wù)部門和類別時(shí)，反過來足以說明W/120的服務(wù)部門分類存在著無法對電子商務(wù)或數(shù)字貿(mào)易進(jìn)行科學(xué)歸類的瑕疵，尤其是技術(shù)、信息進(jìn)一步變化發(fā)展時(shí)，服務(wù)分類滯后引起的服務(wù)部門歸屬不清將嚴(yán)重影響對成員國具體承諾的判斷，甚至虛化GATS對數(shù)據(jù)形成的規(guī)制效力。

二、國際貿(mào)易裁判對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的調(diào)控及其困境——美國賭博案的啟示

以GATS為代表的WTO法律在調(diào)整跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的過程中暴露出與電子和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展不相適應(yīng)的滯后性，不能很好規(guī)范未來數(shù)字貿(mào)易。那么，WTO的判例法能不能彌補(bǔ)制定法的不足？美國賭博案(13)United States—Measures Affecting the Cross—Border Supply of Gambing and Betting Services，WT/DS285/R.提供了一定的啟示。美國賭博案是一起涉及到利用電子方式，如互聯(lián)網(wǎng)、電訊、郵遞等方式提供賭博和投注服務(wù)的案件。美國政府限制安提瓜的服務(wù)提供者向美國跨境提供賭博和投注服務(wù)，安提瓜認(rèn)為美國的做法違反了其在GATS下做出的具體承諾，遂請求WTO成立專家組。后來美國和安提瓜分別就專家組報(bào)告提出上訴(14)United States—Measures Affecting the Cross—Border Supply of Gambing and Betting Services, Appellate Body WT/DS285/AB/R.。安提瓜認(rèn)為，既然美國就“其他娛樂服務(wù)(運(yùn)動(dòng)除外)”(10.D)下跨境提供服務(wù)作出不對相關(guān)服務(wù)的提供施加任何限制的全面承諾(15)GATS下各成員國服務(wù)部門的開放及開放程度都取決于該成員所做的具體承諾。具體承諾可以限定在某些部門，并且在已經(jīng)承諾開放市場的服務(wù)部門，成員還可以進(jìn)一步限制境外服務(wù)提供者的數(shù)目和服務(wù)提供方式。此處的全面承諾，指的是美國在市場準(zhǔn)入限制和國民待遇限制兩項(xiàng)中均為“沒有”，也即在允許市場準(zhǔn)入和國民待遇之后，未對兩者加以限制。，那么美國不允許安提瓜跨境提供賭博和投注服務(wù)的行為違反了其在GATS下的具體承諾。

該案件的第一步，專家組應(yīng)該明確：通過互聯(lián)網(wǎng)、電訊等電子方式提供的服務(wù)是否也屬于GATS中的服務(wù)貿(mào)易？在美國賭博案中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)對此沒有異議，也就打開了GATS調(diào)整跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的大門。既然美國賭博案所涉措施是服務(wù)行為，第二步需要確定賭博案所涉及的服務(wù)歸于何種服務(wù)模式？如前所述，不同的服務(wù)模式下各成員國對于同一部門的具體承諾可能有所不同。專家組認(rèn)為，跨境提供賭博和投注服務(wù)當(dāng)然屬于GATS第1條規(guī)定的“(a)自一成員領(lǐng)域向任何其他成員領(lǐng)土提供服務(wù)”，也即跨境交付(模式1)，但未進(jìn)一步說明歸類理由。如前所述，根據(jù)數(shù)據(jù)流動(dòng)和存儲的特點(diǎn)，由數(shù)據(jù)流動(dòng)而產(chǎn)生的跨境交易，可以是數(shù)據(jù)從服務(wù)提供者向消費(fèi)者一端流動(dòng)，產(chǎn)生了數(shù)據(jù)“跨境”；也可能是消費(fèi)者訪問了服務(wù)提供者所在國的數(shù)據(jù)庫，形成了“境外消費(fèi)”。美國賭博案的專家組和上訴機(jī)構(gòu)在判案時(shí)未加解釋地認(rèn)定該案所涉為模式1，使得人們不能清楚地了解WTO 裁判機(jī)構(gòu)對模式1和模式2的界分標(biāo)準(zhǔn)和裁判邏輯，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的服務(wù)模式歸類問題依然沒有清晰指針。

既然專家組對所涉措施的服務(wù)模式加以確認(rèn)，第三步需要分析該模式下美國的具體承諾究竟為何？美國具體承諾的內(nèi)容成為賭博案的核心問題之一。表面上看，美國的具體承諾表中沒有提及賭博和投注服務(wù)，但美國在“其他娛樂服務(wù)(運(yùn)動(dòng)除外)”中不加限制的全面承諾，這就需要澄清賭博和投注服務(wù)是否屬于“其他娛樂服務(wù)(運(yùn)動(dòng)除外)”。該問題既是雙方爭論的焦點(diǎn)，也是專家組和上訴機(jī)構(gòu)解釋的重點(diǎn)。專家組認(rèn)為，要確定美國的具體承諾是否包括賭博和投注服務(wù)應(yīng)該參照《維也納條約法公約》第31條對具體承諾表進(jìn)行解釋。1993年《減讓表指引》規(guī)定，為了使具體承諾表具有明確性和可預(yù)測性，關(guān)于服務(wù)承諾的分類應(yīng)該參照W/120并使相關(guān)服務(wù)的大類和分類的編號與《聯(lián)合國中央產(chǎn)品分類表》(Central Product Classification,簡稱CPC)編號相對應(yīng)(16)W/120的分類標(biāo)準(zhǔn)則參考了1991年《聯(lián)合國中央產(chǎn)品分類表》(Central Product Classification)擬定。為了更加準(zhǔn)確地指導(dǎo)成員國編寫各服務(wù)部門下的具體承諾，WTO秘書處還應(yīng)烏拉圭回合談判各方的要求編寫了《減讓表指引》(Scheduling Guidelines1993)，以便各成員能對有關(guān)的理解形成共識。。那么W/120中第10.D(運(yùn)動(dòng)及其他娛樂服務(wù))分類與CPC的第964項(xiàng)相對應(yīng)，第964項(xiàng)再細(xì)分為“964運(yùn)動(dòng)及其他娛樂服務(wù)：9649其他娛樂服務(wù)：96492賭博及投注服務(wù)”(17)United States—Measures Affecting the Cross—Border Supply of Gambing and Betting Services，WT/DS285/R，Para.6.89.。根據(jù)上述推理可得，美國既然在“運(yùn)動(dòng)及其他娛樂服務(wù)(運(yùn)動(dòng)除外)”中做出了具體承諾，且這個(gè)分類下包括了賭博及投注服務(wù)，專家組裁定：美國的具體承諾包括“賭博和投注服務(wù)”。美國認(rèn)為，在美國的理解當(dāng)中“運(yùn)動(dòng)”類別中才包括了賭博及投注，而美國特意將“運(yùn)動(dòng)”排除在外，就是等同于將賭博及投注排除在外。美國還認(rèn)為，專家組對美國具體承諾表的解釋存在疑問，不能輕易將W/120、CPC和1993年《減讓表指引》作為解釋具體承諾的相關(guān)文件，這會(huì)增加具體承諾本身的不確定性。上訴機(jī)構(gòu)不認(rèn)同專家組解釋具體承諾的邏輯，認(rèn)為專家組將W/120和1993年《減讓表指引》作為解釋美國具體承諾表“背景資料”的做法是錯(cuò)誤的。但上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，由于每個(gè)成員的具體承諾表是GATS不可分割的一部分，它代表所有成員方共同意思表示，故應(yīng)該根據(jù)相同的標(biāo)準(zhǔn)予以解釋。與大部分成員國的具體承諾表相同，美國的承諾表也基本參照W/120的結(jié)構(gòu)和用語完成。在沒有相反論據(jù)的前提下，可以合理假設(shè)該行業(yè)的適用范圍與W/120的分類相同(18)United States—Measures Affecting the Cross—Border Supply of Gambing and Betting Services, Appellate Body WT/DS285/AB/R, WTO, para.180.。所以，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，美國的具體承諾表中也應(yīng)該包括賭博和投注服務(wù)。但上訴機(jī)構(gòu)得出此結(jié)論的理由與專家組的理由不同。專家組較為主觀地將三個(gè)不同文件作為解釋美國具體承諾的資料，從而得出了賭博和投注服務(wù)歸于“其他娛樂服務(wù)”門類的結(jié)論。上訴機(jī)構(gòu)首先明確具體承諾是共同的意思表示，接下來確定共同意思表示的標(biāo)準(zhǔn)是什么，最后得出了與專家組相同的結(jié)論。從美國賭博案也可知，服務(wù)貿(mào)易的分類并非易事，關(guān)乎到具體承諾表的解釋及解釋的依據(jù)，尤其是在新網(wǎng)絡(luò)技術(shù)情形下，GATS的服務(wù)分類將會(huì)面臨著更多的解釋問題。

三、貿(mào)易協(xié)定中跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的創(chuàng)新

WTO準(zhǔn)司法實(shí)踐的演變對數(shù)據(jù)流動(dòng)的法律調(diào)控產(chǎn)生了明顯的影響，似乎進(jìn)入一個(gè)“司法能動(dòng)主義”境地。然而司法移植不能取代在實(shí)體問題上的政治共識，特別是在數(shù)字貿(mào)易這樣的高技術(shù)復(fù)雜領(lǐng)域。盡管世貿(mào)組織的爭端解決機(jī)制發(fā)揮了作用，但期待通過“法官造法”來解決數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)所產(chǎn)生的所有法律問題顯然不能滿足實(shí)踐的需要，WTO在短時(shí)間內(nèi)也難以提供令人滿意的解決方法。首先，WTO數(shù)據(jù)法律規(guī)定不完整，不能提供足夠水平的法律確定性。前述服務(wù)分類困境、服務(wù)模式的邊界模糊等問題暴露了貿(mào)易規(guī)則與貿(mào)易實(shí)踐的脫節(jié)。2011年美國便質(zhì)疑WTO在商品或服務(wù)貿(mào)易方面的承諾是否應(yīng)該調(diào)整數(shù)字貿(mào)易，這些規(guī)則是否可以涵蓋移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算(19)WTO.General Exceptions: Article XIV of the GATS,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/repertory_e/g4_e.htm. 訪問于2020年9月16日。。其次，世貿(mào)組織的議事方式有失效率，很難跟上數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展步伐。WTO框架下主要討論和解決與貿(mào)易有關(guān)的法律問題，如貿(mào)易和文化，貿(mào)易和隱私，貿(mào)易和人權(quán)等。但各種議題彼此牽制，國家間不同的政策、利益和文化的考量和較量會(huì)消解合意產(chǎn)生的基礎(chǔ)并進(jìn)而影響其他議題進(jìn)程，阻礙著數(shù)字貿(mào)易談判及解決方案的出臺。加上多哈回合談判長期躊躇不前，種種因素都動(dòng)搖著人們對多邊法律規(guī)則體系的信心，轉(zhuǎn)而希望雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)及其他數(shù)字貿(mào)易議題提供法律供給。

(一)雙邊協(xié)定中的數(shù)據(jù)條款

在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)多邊規(guī)范不足的情形下，當(dāng)今的數(shù)字貿(mào)易的監(jiān)管環(huán)境受到自由貿(mào)易協(xié)定的影響更大，特別是受美國思維的影響。2002年起，美國開始在雙邊貿(mào)易協(xié)定中創(chuàng)設(shè)具體的數(shù)字條款(20)自2002年以來，美國與澳大利亞、巴林、智利、摩洛哥、阿曼、秘魯、新加坡、巴拿馬、哥倫比亞及韓國的雙邊協(xié)定中所有包含WTO-plus條款以擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的范圍。，以落實(shí)其一直在尋求實(shí)施的“數(shù)字議程”(21)Bipartisan Trade Promotion Authority Act of 2002.https://uscode.house.gov/view.xhtml?edition=prelim&num=0&req=granuleid:USC-prelim-title19-section3801.訪問于2020年8月27日。，達(dá)到擴(kuò)大數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的目標(biāo)。被視為先進(jìn)的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》，一方面規(guī)定了自由的跨境信息流動(dòng)，要求各方“避免對跨境電子信息流動(dòng)設(shè)置或維持不必要的障礙”(22)United States-Korea Free Trade Agreement, at Article 15.8.，另一方面訂入“有關(guān)在電子商務(wù)中使用及使用互聯(lián)網(wǎng)的原則”，詳細(xì)規(guī)定了消費(fèi)者享有的接入他們所選擇的服務(wù)及數(shù)碼產(chǎn)品、自行選擇應(yīng)用程序和服務(wù)、將所選擇的裝置連上互聯(lián)網(wǎng)等權(quán)利(23)United States-Korea Free Trade Agreement, at Article 15.7.。美國的數(shù)據(jù)治理理念及規(guī)則在美國同他國的自由貿(mào)易協(xié)定中逐漸確立，并隨他國的借鑒而擴(kuò)散。新加坡與澳大利亞、新西蘭、印度、日本和韓國間、泰國-澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定中多少都能看到美國數(shù)據(jù)條款的影子。

(二)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)制

除了雙邊貿(mào)易協(xié)定，美國還極力通過區(qū)域貿(mào)易協(xié)定塑造數(shù)據(jù)流動(dòng)的總體法律環(huán)境并創(chuàng)建了具體規(guī)則。USMCA及TPP集中反映了美國關(guān)于跨境數(shù)據(jù)治理的態(tài)度與立法實(shí)踐。作為“21世紀(jì)”的貿(mào)易協(xié)定,TPP將區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的數(shù)據(jù)規(guī)則推向了更高和更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)追求的對被稱為“黃金標(biāo)準(zhǔn)”的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》的大幅超越(24)Mira Burri, The Governance of Data and Data Flows in Trade Agreements:The Pitfalls of Legal Adaptation, 51 U.C.D.L.Rev.65(2017).p.110.。2018年11月30日，美國、墨西哥和加拿大三國簽署的USMCA是目前覆蓋面最廣的貿(mào)易協(xié)定，其框架下的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則以TPP規(guī)則作為基礎(chǔ)。除直接承襲TPP中的部分條款外，USMCA對TPP中的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則進(jìn)行了一系列升級和深化，納入了一些未被 TPP 覆蓋的新規(guī)則。體現(xiàn)如下：

第一，在信息跨境轉(zhuǎn)移方面。TPP第14.11條允許涵蓋的主體為商業(yè)活動(dòng)的目的，以電子方式進(jìn)行跨境信息(包括個(gè)人信息)的傳輸，容忍各締約方為實(shí)現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)而采取的不同措施，并認(rèn)可各締約方自行制定電子數(shù)據(jù)傳輸法律規(guī)則的必要性。簡而言之，TPP鼓勵(lì)跨境數(shù)據(jù)傳輸，但允許各國自主數(shù)據(jù)立法及采取不同措施。然而USMCA第19.11條刪除了“各締約方就電子方式進(jìn)行的信息傳輸進(jìn)行法律規(guī)范”一條，也即不明確支持成員方對電子方式信息傳輸各自的立法需求。另外，規(guī)定也從“各成員應(yīng)當(dāng)(shall)允許信息跨境流動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭魏我环骄坏媒剐畔⒖缇沉鲃?dòng)”這樣更為嚴(yán)厲的措辭,規(guī)則的剛性大為增強(qiáng)。

第二，關(guān)于限制數(shù)據(jù)本地化措施。第14.13(2)條規(guī)定，任何締約方不得以要求在一方領(lǐng)土范圍內(nèi)使用或設(shè)置計(jì)算設(shè)施作為允許在該領(lǐng)土內(nèi)開展業(yè)務(wù)的條件。但第14.13(1)條允許締約方基于通信安全和保密對各自的計(jì)算設(shè)施予以法律規(guī)制，第14.13(3)條也不禁止締約方為了實(shí)現(xiàn)合理公共政策目標(biāo)而采取或維持與第2款不符的措施，當(dāng)然這些措施只有在不構(gòu)成“任意或不合理的歧視，或構(gòu)成對貿(mào)易的變相限制”，以及不“對信息轉(zhuǎn)移施加超過實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的限制”的情況下才被允許。不過USMCA則更為強(qiáng)硬，只在第19.12條中保留了“任何締約方不得以要求在一方領(lǐng)土范圍內(nèi)使用或設(shè)置計(jì)算設(shè)施作為允許在該領(lǐng)土內(nèi)開展業(yè)務(wù)的條件”的規(guī)定，刪除了諸如TPP14.13(1)和(3)的例外性規(guī)定。也即根本不考慮締約國基于通信安全和保密的例外，也不允許締約國為了所謂的公共政策目標(biāo)而偏離該條的規(guī)定。

第三，關(guān)于源代碼的規(guī)定。根據(jù)TPP第14.17條，各成員國不得以要求轉(zhuǎn)讓或獲得另一方個(gè)人所有的軟件源代碼，作為在其領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)口、分銷、銷售或使用該軟件或包含該軟件的產(chǎn)品的條件。該條的目的在于保護(hù)軟件公司，解決他們對知識產(chǎn)權(quán)損失或?qū)Ｓ写a安全漏洞的擔(dān)憂。該禁令僅適用于“大眾市場軟件或含有此類軟件的產(chǎn)品”，那些定做的產(chǎn)品、用于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的軟件以及商業(yè)合同中的軟件都被排除在外。在USMCA中，關(guān)于源代碼的規(guī)定同樣變得更為嚴(yán)格。首先，在USMCA的第19.16條當(dāng)中，除了源代碼，還將源代碼中體現(xiàn)的算法也納入進(jìn)來。其次，不再區(qū)分“大眾市場軟件”“基礎(chǔ)設(shè)施軟件”或“商業(yè)合同中的軟件”，換言之，幾乎所有類型的軟件源代碼及其源代碼所代表的算法都不能被成員要求轉(zhuǎn)讓，以作為在其領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)口、分銷、銷售或使用的條件。

第四，在USMCA中增加了“交互式計(jì)算機(jī)服務(wù)”以及“公開政府?dāng)?shù)據(jù)”兩條，以填補(bǔ)TPP在該兩個(gè)問題上的空缺。USMCA是全球首個(gè)明確要推動(dòng)政府電子數(shù)據(jù)公開的貿(mào)易協(xié)定，盡管該協(xié)定并未對政府公開電子數(shù)據(jù)做出強(qiáng)制性的規(guī)定，但提到了“公眾方便取得政府信息的重要性”。

四、結(jié)語

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展催生出新的經(jīng)濟(jì)樣態(tài)，在舊有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的法律上層建筑需要相應(yīng)變革，國際貿(mào)易法正處于改革十字路口。人們曾寄希望于WTO這樣一個(gè)制度化的多邊場所去減少數(shù)字貿(mào)易中的法律障礙并形成較為統(tǒng)一的規(guī)則，WTO自身也試圖為適應(yīng)數(shù)據(jù)流動(dòng)作出改變。截至2018年，WTO已有多項(xiàng)與數(shù)字貿(mào)易相關(guān)的協(xié)議包括《信息技術(shù)協(xié)定》，該協(xié)定取消了計(jì)算和信息技術(shù)設(shè)備的貿(mào)易關(guān)稅；《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》保護(hù)了如計(jì)算機(jī)程序這樣的與信息技術(shù)有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)；以及GATS及其附件中關(guān)于金融服務(wù)、電腦服務(wù)和電訊方面的協(xié)定。然而，這些協(xié)議都沒有明確地解決數(shù)據(jù)跨邊界流動(dòng)問題，也沒能涵蓋基于互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)的多類新服務(wù)。面對無法回避的信息技術(shù)及其對國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的沖擊，WTO 并沒有能夠作出足夠深思熟慮的法律回應(yīng)，他們希望通過審判彌補(bǔ)漏缺的做法也未能取得令人十分滿意的效果(25)Susan Ariel Aaranson and Patrick Leblond, Another Digital Divide: The Rise of Data Realms and its Implications for the WTO, 21 Journal of International Economic Law(2018), p.250.。WTO顯示出的調(diào)控乏力也許與其自身邏輯基礎(chǔ)有關(guān)。國際貿(mào)易法的目的是管制貨物貿(mào)易，其做法是通過降低關(guān)稅達(dá)到產(chǎn)品間的公平競爭。這種貿(mào)易管理體系基于物理性或物質(zhì)性特征，采用以國家為中心、自上而下的規(guī)則范式，與具有虛擬性、不分國界流動(dòng)的數(shù)據(jù)所需要的治理模式有相當(dāng)?shù)牟黄ヅ?。WTO機(jī)制要適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其本身面臨極大的挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)多邊規(guī)則的供給不足為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定提供了契機(jī)，后者解決了某些“非貿(mào)易”或WTO附加問題，比如消費(fèi)者保護(hù)、隱私和數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的保障。以USMCA和TPP為代表的美國數(shù)據(jù)法律模板之所以脫穎而出，不僅是因?yàn)樗母邩?biāo)準(zhǔn)，也因?yàn)樗w的問題的廣度，這些問題或多或少直接關(guān)系到數(shù)字經(jīng)濟(jì)。USMCA在金融服務(wù)章節(jié)首次引入禁止本地?cái)?shù)據(jù)存儲要求的條款，直接引入“數(shù)字貿(mào)易”一詞作為章節(jié)標(biāo)題，要求限制政府披露專有計(jì)算機(jī)源代碼和算法的能力，確保數(shù)據(jù)的跨境自由傳輸，最大限度減少數(shù)據(jù)存儲與處理地點(diǎn)的限制，確保應(yīng)用于數(shù)字市場的消費(fèi)者保護(hù)措施。應(yīng)該說這些規(guī)則試圖在自由數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)保護(hù)之間取得某種平衡，朝著協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)利益邁出了重要一步。