嘉興融入長三角一體化發(fā)展對策研究

□國家統(tǒng)計局嘉興調查隊課題組

長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎與強勁增長極，2018 年11月5 日首屆中國國際博覽會上，習近平總書記宣布支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略，2019年12 月1 日，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，規(guī)劃范圍包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域，以上海市，江蘇省南京、無錫、常州、蘇州、南通、揚州、鎮(zhèn)江、鹽城、泰州，浙江省杭州、寧波、溫州、湖州、嘉興、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城27 個城市為中心區(qū)，以上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善為長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)。

嘉興位于浙江省東北部、長江三角洲杭嘉湖平原腹心地帶，與滬、杭、蘇、甬等城市相距均不到百公里，區(qū)位優(yōu)勢明顯，2019 年嘉興市GDP 為5370.3 億元，相比2015 年增加1852.5億元，在長三角27 城市的排位由2015-2018 年連續(xù)四年的第16 位上升為第14 位。2018 年嘉興正式提出融入長三角一體化戰(zhàn)略，并于2019年7 月正式確立為首位戰(zhàn)略。融入長三角一體化發(fā)展，既是機遇，也是挑戰(zhàn)，如何在長三角一體化發(fā)展中發(fā)揮嘉興優(yōu)勢，并在城市群競爭中實現(xiàn)發(fā)展與跨越是關鍵。本研究從制度經(jīng)濟學、比較優(yōu)勢和區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工等角度，分析長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略背景下嘉興城市發(fā)展現(xiàn)狀，尋找嘉興較長三角其他城市的優(yōu)勢與短板，未來發(fā)展趨勢，思考嘉興融入長三角一體化發(fā)展的對策與制度安排，實現(xiàn)與長三角城市群共同發(fā)展中的嘉興加速度。

| 嘉興經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與特征

嘉興總體發(fā)展和長三角城市群的發(fā)展有一致性，但又具自身特色。本文在影響城市發(fā)展的因素中選取合適指標，建立包括長三角27 個城市在內的面板數(shù)據(jù)模型，分析經(jīng)濟發(fā)展影響因素內在聯(lián)系。

（一）基于面板數(shù)據(jù)的經(jīng)濟發(fā)展影響因素回歸模型

本文通過相關分析和聚類等方法，最終確定影響經(jīng)濟增長的9 個指標。所選數(shù)據(jù)來源于2015-2019 年長三角27 個城市的統(tǒng)計年鑒。本文先對數(shù)據(jù)以2015 年為基期去除通貨膨脹，再取對數(shù)，建立關于長三角城市GDP發(fā)展的面板回歸模型為：

式中，Y 為GDP，X1為固定資產(chǎn)投資完成額，X2為工業(yè)增加值，X3為第三產(chǎn)業(yè)增加值，X4為利潤總額，X5為城鄉(xiāng)居民人均生活消費支出（元），X6為一般公共預算收入，X7為金融機構本外幣存款余額，X8為金融機構本外幣貸款余額（除X5外，所有單位均為億元），ε為隨機誤差項。I 表示城市t表示時期。

本文經(jīng)過F 檢驗和Hausman 檢驗后選擇固定效應模型。利用Eviews6.0 軟件建模（略），模型具備經(jīng)濟意義，并歸納回歸方程為：

由回歸方程可見，所有變量均對地區(qū)的GDP 增長有正向影響，但影響程度具有差異。第三產(chǎn)業(yè)增加值的系數(shù)最大，對GDP 增長的拉動作用最強，其次是金融機構本外幣存款余額和工業(yè)增加值。

（二）嘉興要素配置與經(jīng)濟發(fā)展的關系

長三角地區(qū)經(jīng)濟上相互促進共同發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)是拉動經(jīng)濟發(fā)展作用最大的因素。嘉興第三產(chǎn)業(yè)比重偏小，結構層次偏低，且集中于傳統(tǒng)部門，如批發(fā)零售、餐飲、文教衛(wèi)生等生活服務行業(yè)，而金融保險業(yè)、旅游業(yè)等新興行業(yè)發(fā)展較為緩慢，與溫州、寧波、無錫等地相比仍有較大差距。

制造業(yè)一直是嘉興近年來產(chǎn)值貢獻最大的部門，目前嘉興的制造業(yè)大多屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，如紡織服裝業(yè)、皮革毛皮、五金配件、電氣機械等，隨著勞動成本增加，中西部勞動密集產(chǎn)業(yè)蓬勃興起，這些地區(qū)可能會有更加低成本的優(yōu)勢。

嘉興的固定資產(chǎn)投資總量雖處城市群中等水平，但投資效率較低。投資主體以政府主導為主，民間投資主體還未完全發(fā)揮市場作用。投資結構中，低效的第二產(chǎn)業(yè)仍占主要部分，而第三產(chǎn)業(yè)對于經(jīng)濟的發(fā)展更具拉動性，故需要減少高耗低產(chǎn)的企業(yè)，增加高新技術制造業(yè)投資，培育更具價值的高新技術行業(yè)。

居民消費結構的升級會優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)，促經(jīng)濟發(fā)展。嘉興居民仍具勤儉節(jié)約的保守消費觀，服務型消費雖有增加，但占比較小。嘉興的各類商貿體僅能滿足居民基本的生活消費需求，進行高檔消費時居民更愿前往杭州、上海等地，未能帶動本地的消費發(fā)展。

（三）融入發(fā)展中遇到的問題與難點

長三角一體化從概念生成到戰(zhàn)略實施，再到全面推進，釋放了巨大的制度紅利，極大地提升了經(jīng)濟社會的發(fā)展水平。但在新形勢新環(huán)境下，一體化與高質量發(fā)展遇到的問題突顯，亟待破解難題。通過對嘉興26家具有行業(yè)代表性企業(yè)和222 位居民開展調研了解，主要難題表現(xiàn)在以下三方面。

一是要素資源競爭更加激烈，部分企業(yè)經(jīng)營信心受挫。長三角一體化發(fā)展意味著以土地、能耗為主的要素資源的自由流動和再分配。調研中的受訪企業(yè)對“土地資源更難獲取”的認同率最高，為53.8%，“用工、土地、原材料等成本上升”和“融資、補貼獲取競爭更加激烈”的認同率也較高，均為30.8%。隨著長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略推進，更多的優(yōu)質企業(yè)和項目涌入嘉興，參與要素資源競爭，土地要素尤為緊張，本地企業(yè)用地審批難度明顯提升。同時，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)內的土地資源率先進行重整與布局，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化過程中部分企業(yè)的利益受到損失，騰退企業(yè)的經(jīng)營信心受到打擊較為嚴重。

二是產(chǎn)業(yè)集群效益較低，創(chuàng)新水平仍然不高。目前，長三角一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢還沒有體現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)內供需兩端的信息互通仍然不夠通暢，資源互補難以實現(xiàn)。要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈的上游攀升，離不開創(chuàng)新氛圍的營造和企業(yè)自身的技術升級。嘉興企業(yè)轉型升級正在不斷推進，但總體水平仍然不高。從企業(yè)研發(fā)投入占營業(yè)收入比來看，2019 年均值為5.2%，2020 年上半年均值為5.3%，比上年同期增加0.7 個百分點；從研發(fā)人員占從業(yè)人員比來看，2019 年均值為12.4%，2020 年上半年均值為12.7%，比上年同期增加1.0 個百分點。

三是一體化公共服務仍需進一步推進。調研顯示，目前長三角區(qū)域資源的共建共享仍不充分。第一，嘉興與高水平醫(yī)院合作的深度和廣度還不夠。76.1%的受訪居民認為與滬杭等地醫(yī)院合作不夠多，雖然目前已有較多專家來嘉坐診，但仍面臨掛號難、收費貴等問題；65.3%的居民認為醫(yī)保的異地結算仍存在障礙，門診、急診、住院的雙向轉診仍需加快推進，且不同地區(qū)間報銷比例、報銷基數(shù)、醫(yī)保目錄等內容未實現(xiàn)統(tǒng)一；59.5%的居民認為檢查報告、影像資料等醫(yī)療數(shù)據(jù)的共享仍存在障礙。第二，高質量教育資源獲取比較難，實現(xiàn)教育資源共享仍然受到較多因素的限制。74.8%的居民認為嘉興居民難以達到滬杭等地區(qū)入學門檻，同時，與滬杭等地區(qū)的教育對接比較少，合作院校比較缺乏。第三，社保異地不互認制約人才流動。調研結果顯示，長三角人才市場一體化推進，關鍵的制約因素為“異地社保不互認”，認同率為51.3%。

| 嘉興全面融入長三角一體化發(fā)展的對策建議

（一）以“十四五”規(guī)劃高站位，系統(tǒng)制定融入策略

融入長三角一體化發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，更是與周邊城市定位、功能重組與競爭力再造的互動工程，單一的策略安排、推進與優(yōu)化很可能會因受到周邊城市群的擠壓而失效，必須從“十四五”規(guī)劃層面加以考量，從中長期發(fā)展的機制上加以設計，明確與細分嘉興的城市定位，確定發(fā)展路徑，拓展要素領域，暢通引入渠道，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)與區(qū)域配套政策，構筑嘉興獨特的城市競爭力與競爭優(yōu)勢。重點從規(guī)劃頂層設計中引入融入策略，并在規(guī)劃內容、項目與發(fā)展安排上加以體現(xiàn)，推進落實上提升剛性。

（二）以“2.5 產(chǎn)業(yè)集群建設”①2.5 產(chǎn)業(yè)集群建設是一個介于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，把兩大產(chǎn)業(yè)間的過渡作為發(fā)展的追求，目標是提升產(chǎn)業(yè)的附加值。為引領，全面融入長三角

一是突出“成長性為王”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略。核心是在于“發(fā)展的內生性”，建議對嘉興的規(guī)劃、政策和措施作全面梳理，突出以增量引導為主體，結合存量優(yōu)化，引導科技含量高、產(chǎn)業(yè)鏈長、勞動報酬占比大的產(chǎn)業(yè)在嘉興落戶與發(fā)展，加速嘉興經(jīng)濟轉型升級，提高城市間同質競爭的門檻，通過勞動薪酬占比的提升回饋嘉興市民，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和市民增收的雙贏。

二是突出二三產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展策略。建議重點引導二三產(chǎn)業(yè)融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在政策支持上強化三產(chǎn)比重占比的增量激勵，引導產(chǎn)業(yè)向高附加值的領域延伸，如發(fā)揮大數(shù)據(jù)后臺支撐作用的設備生產(chǎn)業(yè)和服務提供，使嘉興在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智慧升級等方面走在周邊城市的前列。又如，以教育、娛樂和信息遠程支持為背景下的紡織業(yè)、服裝、箱包制造業(yè)，引入跨區(qū)域的遠程服務商，推進傳統(tǒng)產(chǎn)品與數(shù)碼支持和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)相結合的發(fā)展。

三是突出“增量擴張和存量外移”并舉的發(fā)展策略。建議把產(chǎn)業(yè)的技術擴散和轉移，以及閑置要素的二次重組納入政策框架。地區(qū)性政策安排上，對外移產(chǎn)業(yè)和閑置要素重組分別設置相應的措施，搭建與完善要素市場，有序控制擴散與轉移速度，確保嘉興產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定。操作上結合“畝均論英雄”改革措施的推進，加速落后產(chǎn)能、低附加值產(chǎn)品、高污染產(chǎn)業(yè)的淘汰與轉移，輔之以土地、廠房、機器設備等閑置資源的競爭性市場重組，盤活存量，加速區(qū)域經(jīng)濟的轉型。

（三）以制度創(chuàng)新集成為重點，梯度融入長三角

一是引入嘉興“特區(qū)”理念，做到領先政策全覆蓋。應向最優(yōu)環(huán)境看齊，補齊短板。建議對上確立“嘉興特區(qū)”理念，以嘉善示范區(qū)先行啟動區(qū)團組政策同等適用為基準，做到各種領先政策全覆蓋。操作上以各部門、各地區(qū)發(fā)展策略收集、比較與復制為基礎，以季度為單位，定期收集長三角27 個城市的公開政策，并與嘉興現(xiàn)行制度作比較，分析、復制、學習各級各地地政策先進與創(chuàng)新之處，為嘉興所用。在向上爭取政策與資源上，建議以嘉善生態(tài)綠色示范區(qū)建設為突破口，引入省級政策同步適用的例外觀念，將目前已出臺的政策優(yōu)惠同步到嘉善生態(tài)綠色示范區(qū)、同步到嘉善，適用到嘉興，先行先試，充分釋放政策改革的紅利。

二是推進跨區(qū)合作的利益分享，搶抓融入機遇。建議以民事原則處理長三角跨區(qū)合作事務，搶抓全面先行融入的機遇。即以事權合作、要素投入、責任義務分擔和利益比例對等分享為基礎，推進城市間、區(qū)域間和各級黨委政府間的跨區(qū)域、跨層級的平等合作，共建共享，重點在市場、土地、資金、能耗、排污、科技、人才等多方面達成投入與產(chǎn)出分享、風險分擔。加速破除制度性約束，搶抓區(qū)域分工細化、市場與發(fā)展一體化新機遇。操作上從招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域入手，按照平等互利協(xié)商共建的原則，成熟一個，推進一個。

三是推進地區(qū)性政策創(chuàng)新，釋放發(fā)展“嘉速度”。第一，推進數(shù)字化集成的制度創(chuàng)新。將數(shù)據(jù)，尤其是大數(shù)據(jù)作為資源要素來對待，強化公共大數(shù)據(jù)的集成與利用，提升現(xiàn)代數(shù)字政府的治理效率，釋放數(shù)字政府的改革紅利；發(fā)掘數(shù)據(jù)蘊含的有價值信息，推進公共數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)與私有數(shù)據(jù)的集成、交易和有序利用，最大限度地發(fā)揮數(shù)據(jù)管理制度創(chuàng)新的紅利。第二，推進要素制約的制度創(chuàng)新，分析與研究現(xiàn)行政策與制度對經(jīng)濟活動的制約，向上爭取部門的試點授權，降低改革風險。如借鑒美國杜邦法案，將科技發(fā)明創(chuàng)新的市場化收益從現(xiàn)行科技體制中分離出來，著作權、原創(chuàng)權歸職務發(fā)明單位，后期市場化、規(guī)?；a(chǎn)的增量收益確定比例分成，激勵更多的科研成果從院校、從發(fā)明、從理論走向應用，將嘉興建設成為新型技術實用化、市場化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化轉化基地和創(chuàng)新之城。

（四）以競合并舉安排為策略，有序融入長三角

一是優(yōu)化城市功能。在著力引入新興業(yè)態(tài)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的同時，對非核心功能產(chǎn)業(yè)疏導與外移，建議加大非核心產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營約束，提高經(jīng)營成本，引入非核心產(chǎn)業(yè)區(qū)外轉移補貼和激勵機制，加快非核心功能疏導進程，輔之以騰退土地、資金、人才等要素的市場化再配置，提高資源的利用效率。同時，探索約束性指標、要素資源跨區(qū)競爭性配置市場，把與嘉興城市功能定位差異大的指令性指標進行跨區(qū)有償調劑，促進排污權、用水權、碳排放權、用能權等環(huán)境權益交易場所的互聯(lián)互通，優(yōu)化資源的一體化配置。

二是優(yōu)化社會功能。以上海、江蘇和浙江聯(lián)合印發(fā)的《關于支持長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質量發(fā)展的若干政策措施》通知為基準，優(yōu)化社會功能的配置與布局，使嘉興在長三角一體化進程中的“樞紐嘉興”“創(chuàng)新嘉興”“品質嘉興”“開放嘉興”定位更加突出，長板更長。重點利用周邊城市的教育、衛(wèi)生醫(yī)療、醫(yī)保、文化旅游體育、科技和人才等資源為嘉興所用，彌補不足。操作上建議構建區(qū)域間公共服務責任分擔、財政收益分享等一體化合作機制，按城市社會功能實際負擔付費的原則分攤成本。

三是優(yōu)化市民功能。提升市民素質是嘉興融入長三角一體化發(fā)展的重點與難點。老齡人口占比高、受教育程度低、職業(yè)技能素質不高和文明素質不強等問題需要從加強宣傳教育和推進人口流動等多方面優(yōu)化改善。政策安排上主要是“抓兩端教中間，全面提升市民素質”，對高素質人才的引進采取最優(yōu)比對原則，參照與比照地市中最優(yōu)惠的地區(qū)來加以吸引和鼓勵流入，實現(xiàn)“引得進，留得住，用起來”；對常住人口采取網(wǎng)格化服務、終身教育、社會公益履職與權益對等的措施，提升人口素質，推進嘉興市民在長三角區(qū)域中自主流動，優(yōu)化市民結構，提升城市競爭力。

（五）以組織創(chuàng)新為目標，最大限度釋放融入紅利

長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略核心在于三省一市打破行政與地域壁壘，實現(xiàn)分工細化、產(chǎn)業(yè)聚集、功能互補，形成規(guī)模效應，減少重復投資，降低規(guī)模不經(jīng)濟的現(xiàn)象。組織創(chuàng)新仍將是未來的改革重點，需要持續(xù)加力。一是強化行政授權，提升統(tǒng)籌力。建議加大市內專班團隊的授權，提升示范區(qū)，尤其是先行啟動區(qū)內西塘、姚莊的整合力。二是強化組織創(chuàng)新，提升話語權。建議組建市級融入策略智囊團，為專班團隊提供智力支持。加大嘉善縣，西塘和姚莊干部在長三角一體化執(zhí)委會中的人員比例，提高一體化進程的響應力。三是強化溝通與報告，提升影響力。長三角一體化進程中，尤其是各個區(qū)域協(xié)作中，產(chǎn)業(yè)準入、要素集聚、功能劃分，基礎設施對接、公共服務分享安排必然有各自的利益訴求，嘉興需要強化在一體化過程中的創(chuàng)新舉措和成效報告，充分展示區(qū)域分工中高階段輻射績效和正向影響力，以爭取有利的發(fā)展地位，促進資源與要素流入，降低融入的虹吸影響，最大限度地釋放融入的紅利，提升嘉興的城市競爭力。