自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的實(shí)施障礙與對策

王 卓 張 瑾

自然資源是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，長期以來我國幾乎沒有相關(guān)的審計(jì)監(jiān)督制度，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長模式導(dǎo)致自然資源過度消耗，生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。管護(hù)好自然資源是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，黨的十八屆三中全會順勢提出自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重要改革任務(wù)，十九大報告指出開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)對改善國家審計(jì)職能和建立生態(tài)文明制度體系影響深遠(yuǎn)，審計(jì)署以《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》為基礎(chǔ)，對審計(jì)的目的、對象及重點(diǎn)內(nèi)容提出具體要求。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度是一種反映中國特色的自然資源資產(chǎn)監(jiān)督制度，涉及對自然資源資產(chǎn)的管護(hù)、自然資源戰(zhàn)略計(jì)劃的執(zhí)行以及相關(guān)自然管理保護(hù)基金的征用情況。[1]

一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的價值功能

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效率。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)注重國家生態(tài)環(huán)境治理能力，通過自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境政績監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境治理作為一項(xiàng)長期而系統(tǒng)的任務(wù)，需要各政府部門多箭齊發(fā)落實(shí)環(huán)境治理決策。審計(jì)數(shù)據(jù)的收集要求審計(jì)機(jī)關(guān)和自然資源部門之間的合作交流。我國自然資源管理采取“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“分級管理”的戰(zhàn)略，各政府在其行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)管自然資源資產(chǎn)的開發(fā)和使用。委托代理監(jiān)督理論將領(lǐng)導(dǎo)干部受托地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)績效與自然資源管護(hù)的有效性相結(jié)合，提升自然資源開發(fā)利用的效率。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度應(yīng)運(yùn)而生，通過核查領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境工作績效，在對自然資源資產(chǎn)的估值開發(fā)和使用以及自然資源資產(chǎn)的返還方面要求政府提升環(huán)境治理能力。

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度幫助解決經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境發(fā)展之間的矛盾。建設(shè)生態(tài)文明的提案是黨中央根據(jù)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀作出的重大決策，體現(xiàn)了我國從工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變。生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)長期而艱巨的工程，需要統(tǒng)一的行動規(guī)劃、社會公眾的參與以及自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的保障。自從全國各地區(qū)陸續(xù)開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作以來，地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部在行政時高度重視考慮經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展方式，強(qiáng)化綠水青山的生態(tài)價值理念。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度將自然資源資產(chǎn)變動信息轉(zhuǎn)換為空間、數(shù)量與質(zhì)量方面的可視化數(shù)據(jù)，激發(fā)自然資源所有者、使用者、監(jiān)督者保護(hù)自然資源的動機(jī)，促進(jìn)自然資源節(jié)約集約利用和有效保護(hù)。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的實(shí)施障礙

（一）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)法律制度不健全

自然資源產(chǎn)權(quán)制度是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)制度，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度助力資源保護(hù)和集約利用。在十九大報告的指導(dǎo)下國務(wù)院組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部共同承擔(dān)自然資源所有者和生態(tài)保護(hù)的責(zé)任，隨后國務(wù)院辦公廳發(fā)布指導(dǎo)意見推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革。但我國至今沒有頒布專項(xiàng)法律規(guī)范自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度以及離任審計(jì)制度，離職審計(jì)相關(guān)規(guī)定的效力水平低于法律規(guī)定，缺乏強(qiáng)制力和約束力，相關(guān)政策措施無法落實(shí)?！稇椃ā芬约啊睹穹ǖ洹肺餀?quán)編僅規(guī)定了自然資源的權(quán)屬，缺乏對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體和行使代表的規(guī)定，在自然資源資產(chǎn)管理實(shí)踐過程中，地方政府管理部門權(quán)責(zé)交叉重疊、效率低下等現(xiàn)象非常普遍，不利于國家審計(jì)機(jī)關(guān)履行產(chǎn)權(quán)監(jiān)督職責(zé)。我國目前沒有構(gòu)建自然資源基本法，缺乏對自然資源資產(chǎn)的物權(quán)種類和權(quán)利內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果往往不夠客觀，偏離審計(jì)預(yù)期目的。自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作所涉資源多、所跨空間廣，加大了審計(jì)隊(duì)伍界定領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)保護(hù)范圍的難度。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部資源離任審計(jì)責(zé)任界定不明確

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度依政策先試運(yùn)行于部分地區(qū)，但各地區(qū)尚未形成明確統(tǒng)一的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中，關(guān)于各類自然資源要素的責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)并不一致，無法確定每個地方所需的自然資源量是否在法定范圍之內(nèi)，各類自然資源資產(chǎn)索取方法是否依法依規(guī)，使用結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期使用價值以及自然資源資產(chǎn)管理的資金使用是否規(guī)范。各地區(qū)各部門依據(jù)自身適應(yīng)度、區(qū)域?qū)嶋H特征自行安排審計(jì)規(guī)則，自然資源資產(chǎn)審計(jì)評估指標(biāo)的選擇主觀性強(qiáng)，偏好結(jié)果性審核而忽視過程中的實(shí)時評估，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一影響國家審計(jì)機(jī)關(guān)在開展常規(guī)審計(jì)時所收集的數(shù)據(jù)完整性、真實(shí)性、有效性，各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的整合難度比較大，難以準(zhǔn)確反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的實(shí)物量變化，從而影響對離任領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核和責(zé)任追究，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果不能達(dá)到制度始建的預(yù)期目標(biāo)。自然資源資產(chǎn)的離任評估是一個長期而復(fù)雜的過程，實(shí)踐中領(lǐng)導(dǎo)干部離任之后相關(guān)自然資源資產(chǎn)的評估往往并未完成，審計(jì)后期缺乏可操作性強(qiáng)的責(zé)任追究辦法對前期審計(jì)結(jié)果繼續(xù)跟進(jìn)，加之環(huán)境污染表現(xiàn)結(jié)果滯后性的影響，使得領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定變得更加困難。

（三）審計(jì)隊(duì)伍審計(jì)工作量與審計(jì)能力不匹配

自然資源資產(chǎn)審計(jì)要求審計(jì)主體在評定用戶使用自然資源資產(chǎn)獲得的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的基礎(chǔ)之上進(jìn)行評估審核。目前主要側(cè)重對自然資源資產(chǎn)的類別、價值量、分布情況、開發(fā)利用狀況貨幣化的信息測評，地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、自然資源現(xiàn)有條件和保護(hù)措施因地而異，資產(chǎn)管理和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)完成情況缺乏審計(jì)評價指標(biāo)體系，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然資源資產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)之間的互動關(guān)系仍然很薄弱。現(xiàn)有審計(jì)力量既要審計(jì)自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、占有、規(guī)劃、使用是否有效能，重點(diǎn)保護(hù)項(xiàng)目是否有績效，還要評估審核執(zhí)行法律政策的情況，更要核查管理自然資源資產(chǎn)、修復(fù)生態(tài)環(huán)境等所產(chǎn)生的財(cái)務(wù)費(fèi)用，以及監(jiān)督對資金的籌集、規(guī)劃、分配、使用行為，審計(jì)隊(duì)伍無法應(yīng)對這種高強(qiáng)度的審計(jì)工作。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)所需的同時懂會計(jì)、法律、計(jì)算機(jī)和環(huán)境相關(guān)專業(yè)的復(fù)合型人才少。不少地方審計(jì)機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上比較薄弱，對計(jì)算機(jī)審計(jì)方法的培訓(xùn)較少。我國高校的培養(yǎng)體系很少涉及自然資源環(huán)境方面的審計(jì)，大部分人員為會計(jì)學(xué)或者工程專業(yè)背景，滿足自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)要求的專業(yè)人員缺乏，加之年齡、受教育背景等限制因素，短期內(nèi)難以培訓(xùn)出足夠數(shù)量的專業(yè)審計(jì)人才。

三、完善自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的措施

（一）健全自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)法律制度

法治是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線，自然資源的經(jīng)濟(jì)特征、生態(tài)屬性要求自然資源相關(guān)法律協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，統(tǒng)籌安排資源生態(tài)的一般性問題。健全自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)法律制度有助于規(guī)范自然資源的開采和利用。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建自然資源法基本法律，確立自然資源資產(chǎn)審計(jì)制度，規(guī)范資源權(quán)屬、流轉(zhuǎn)、管理關(guān)系和其他經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系。[4]完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，明確自然資源產(chǎn)權(quán)的主體、客體、權(quán)利和責(zé)任。建立自然資源資產(chǎn)登記制度，實(shí)現(xiàn)自然資源優(yōu)化分配，避免對自然資源的過度開發(fā)和利用。[2]確定領(lǐng)導(dǎo)干部管理自然資源登記目錄格式，考察干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)實(shí)物和價值量的變化情況，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長與自然資源消耗之間的關(guān)系。明確我國《民法典》關(guān)于自然資源資產(chǎn)代表部門的規(guī)定，明確規(guī)定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體、管理權(quán)主體和使用權(quán)主體。劃分不同種類自然資源使用權(quán)的界限，保護(hù)使用者的合法權(quán)益。[3]由于自然資源開發(fā)和利用的周期較長，有必要增設(shè)資源使用年份的限制，充分調(diào)動各生產(chǎn)主體的積極性和主動性，確保自然資源合理配置，提高自然資源利用效率。

（二）明確領(lǐng)導(dǎo)干部資源離任審計(jì)相應(yīng)責(zé)任

績效考核不僅為審計(jì)工作提供細(xì)化的準(zhǔn)則指引，而且為審計(jì)制度的穩(wěn)定性提供高層次的支持，增強(qiáng)政府主導(dǎo)審計(jì)的權(quán)威性及功效性。我國迫切需要在生態(tài)系統(tǒng)的整個生命周期中建立一種問責(zé)機(jī)制，保護(hù)自然資源的開發(fā)、利用合理合時。構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理績效考核與責(zé)任追究制度，明確領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任相應(yīng)責(zé)任，保證具體的審計(jì)范圍、審查事項(xiàng)及責(zé)任認(rèn)定等階段均須有規(guī)可依。對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)浪費(fèi)資源、破壞生態(tài)等違法行為進(jìn)行定性，如有發(fā)現(xiàn)失職、違法、違紀(jì)行為，審計(jì)部門將所做的審計(jì)報告、審計(jì)結(jié)果及處理辦法記入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核檔案中存檔，即使領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行崗位移動、職務(wù)調(diào)動、離職退休，也無法逃避法律的制裁。[5]形成統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)審計(jì)程序和嚴(yán)格清晰的工作標(biāo)準(zhǔn)，確保自然資源量在合理范圍內(nèi)，索取方法依法依規(guī)，變動結(jié)果達(dá)到預(yù)期使用價值。變通現(xiàn)行的先離任后審計(jì)的模式，推行離任考核期審計(jì)，考核領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)政績是否達(dá)到離任條件，向紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門提供領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)能否順利變動的參考依據(jù)，避免離任后相關(guān)單位和人員對審計(jì)成果實(shí)施干擾。

（三）利用聯(lián)合協(xié)作機(jī)制改進(jìn)審計(jì)工作實(shí)效

實(shí)行政府主導(dǎo)、多部門協(xié)同合作、社會參與獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、公眾監(jiān)督保障的聯(lián)合協(xié)作審計(jì)戰(zhàn)略，提高領(lǐng)導(dǎo)干部離任自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作的有效性。審計(jì)部門開發(fā)利用大數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)測手段與時俱進(jìn)、高效便捷，對自然資源數(shù)據(jù)監(jiān)測進(jìn)行全方位覆蓋，靈活掌握自然資源資產(chǎn)的變動狀況。遵守審計(jì)工作紀(jì)律和保密紀(jì)律，外聘國土資源、林業(yè)、水利等方面的專家作為顧問，通過舉辦專題討論會克服審計(jì)難題，使審計(jì)結(jié)果更加趨于客觀合理和權(quán)威有效。積極建立專家與審計(jì)人員集中學(xué)習(xí)研究和交流討論制度，上級審計(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)用自身審計(jì)優(yōu)勢和經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)化對基層審計(jì)機(jī)關(guān)的培訓(xùn)和指導(dǎo)。審計(jì)工作探索聯(lián)動審計(jì)模式，將自然資源資產(chǎn)審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、部門或者政府預(yù)決算、其他專項(xiàng)審計(jì)等結(jié)合起來，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的實(shí)時共享性。形成事前的聯(lián)席會議，自上而下推動自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)活動的開展。通過建立及時的信息通知機(jī)制，改善日常交流平臺，加強(qiáng)各單位信息交流和成果交流。借鑒環(huán)保、國土、水利等政府業(yè)務(wù)部門的考核結(jié)果，參考紀(jì)檢監(jiān)察部門、組織人事部門的處理手段，促進(jìn)資源成果共享共用，確保審計(jì)結(jié)果的專業(yè)、準(zhǔn)確與權(quán)威。