國(guó)外資源環(huán)境審計(jì)模式與啟示

◆劇杰 鄒穎/南京審計(jì)大學(xué)

人類社會(huì)的不斷發(fā)展帶來(lái)了諸多嚴(yán)重且不可逆的資源環(huán)境問(wèn)題。在聯(lián)合國(guó)、世界審計(jì)組織等國(guó)際組織的指引下，各國(guó)在確定資源環(huán)境管理問(wèn)題關(guān)注重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)資源環(huán)境政策的貫徹落實(shí)。由最高審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的資源環(huán)境審計(jì)占據(jù)著至關(guān)重要的地位。英國(guó)、加拿大和澳大利亞三個(gè)國(guó)家資源環(huán)境審計(jì)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)與借鑒。

一、《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中與資源環(huán)境有關(guān)的目標(biāo)

2015年，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上發(fā)布《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡(jiǎn)稱“議程”）。議程設(shè)定了17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，其中有4項(xiàng)針對(duì)資源環(huán)境所設(shè)。時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文指出：“這17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是人類的共同愿景，也是世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人與各國(guó)人民之間達(dá)成的社會(huì)契約。它們既是一份造福人類和地球的行動(dòng)清單，也是謀求取得成功的一幅藍(lán)圖?！笔澜鐚徲?jì)組織隨后在“世界審計(jì)組織戰(zhàn)略規(guī)劃”（2017-2022年）中號(hào)召各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)形成合力，把工作重點(diǎn)鎖定在推動(dòng)議程設(shè)定目標(biāo)的貫徹落實(shí)上。在此背景下，加拿大、英國(guó)和澳大利亞等國(guó)調(diào)整制定相應(yīng)資源環(huán)境政策，并對(duì)資源環(huán)境相關(guān)政策的執(zhí)行情況及效果開(kāi)展跟蹤審計(jì)。

二、各國(guó)資源環(huán)境政策及相應(yīng)審計(jì)模式

由于各國(guó)國(guó)家性質(zhì)和政治體制的差異，不同國(guó)家在對(duì)資源環(huán)境政策的審計(jì)形成了不同的模式。英國(guó)和加拿大致力于可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。英國(guó)在《25年環(huán)境計(jì)劃（空氣、水及物種多樣性）》（2018年）中確定了10個(gè)總體環(huán)境確定目標(biāo)。英國(guó)環(huán)境審計(jì)委員會(huì)（EAC）以及環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)委員會(huì)皆為下議院的內(nèi)設(shè)委員會(huì)，英國(guó)審計(jì)署向這些委員會(huì)提交相關(guān)政府部門(mén)在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面的簡(jiǎn)報(bào)，主要有《部門(mén)觀察》和《部門(mén)可持續(xù)性觀察》等。加拿大的《聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展法案》（2008年）為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和調(diào)整提供長(zhǎng)期指導(dǎo)，在審計(jì)長(zhǎng)辦公室設(shè)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員（CESD），負(fù)責(zé)資源環(huán)境的審計(jì)并發(fā)布審計(jì)報(bào)告，在審計(jì)署內(nèi)部設(shè)立專員及配套團(tuán)隊(duì)來(lái)負(fù)責(zé)環(huán)境相關(guān)問(wèn)題的處理，也充分體現(xiàn)了加拿大政府對(duì)環(huán)境審計(jì)的重視。澳大利亞側(cè)重于生物多樣性的保護(hù)，在審計(jì)署的年度績(jī)效審計(jì)報(bào)告中，將《1999年環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法》（EPBC法案）的遵守情況作為重要組成部分之一包含在內(nèi)。針對(duì)特殊或重大環(huán)境資源問(wèn)題的政策，審計(jì)署相關(guān)部門(mén)則進(jìn)行跟蹤并以專題報(bào)告的形式顯現(xiàn)審計(jì)結(jié)果。

三、三國(guó)資源環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域?qū)嵺`概覽

（一）三國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)資源環(huán)境政策審計(jì)方面的主要做法

英國(guó)審計(jì)署（NAO）將政策執(zhí)行情況的審計(jì)評(píng)價(jià)與部門(mén)、項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容融合，對(duì)各部門(mén)涉及環(huán)境可持續(xù)的部分進(jìn)行審查，測(cè)試政府環(huán)境數(shù)據(jù)的及時(shí)性、與政府目標(biāo)的一致性，確認(rèn)綠色政府承諾（GGC）履行情況等，并發(fā)布報(bào)告。加拿大由環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員代表審計(jì)長(zhǎng)向議會(huì)報(bào)告，并且自2016年之后加大頻率，以每年春秋兩季為周期公布，此報(bào)告也是構(gòu)成績(jī)效審計(jì)報(bào)告的重要內(nèi)容。澳大利亞審計(jì)署（ANAO）在年度審計(jì)工作計(jì)劃中列出的審計(jì)主題，會(huì)被公共賬目與審計(jì)聯(lián)合會(huì)確定為議會(huì)審計(jì)重點(diǎn)，議會(huì)參與調(diào)查，而審計(jì)署則負(fù)責(zé)跟進(jìn)進(jìn)展、研究解決方法并且給出建議。

（二）資源環(huán)境政策審計(jì)目標(biāo)與審計(jì)范圍

英國(guó)審計(jì)署在資源環(huán)境審計(jì)方面，對(duì)可持續(xù)發(fā)展、大型長(zhǎng)期項(xiàng)目、環(huán)境稅收等大量涉及財(cái)務(wù)的部分更加關(guān)注。資源環(huán)境相關(guān)項(xiàng)目中，財(cái)政資金是否得到合理配置和使用，以及資金投入的效果均為英國(guó)資源環(huán)境審計(jì)的主要目標(biāo)。

加拿大的資源環(huán)境審計(jì)起步早，依托于公民環(huán)境意識(shí)的高漲得到了較為完備的發(fā)展。環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員負(fù)責(zé)審查并評(píng)價(jià)聯(lián)邦政府的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，跟進(jìn)并報(bào)告聯(lián)邦部門(mén)在多大程度上有助于實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中設(shè)定的目標(biāo)，除此之外幫助審計(jì)長(zhǎng)辦公室將環(huán)境問(wèn)題納入其為議會(huì)所做的工作中。

澳大利亞長(zhǎng)久以來(lái)在環(huán)境資源政策方面專注于保護(hù)生物多樣性。《1999年環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法》（EPBC法案）要求所有可能對(duì)國(guó)家環(huán)境有重大影響的行為（受控行為）必須經(jīng)過(guò)評(píng)估并被批準(zhǔn)，因此資源環(huán)境審計(jì)最重要的目標(biāo)即為評(píng)估環(huán)境部門(mén)根據(jù)法案規(guī)定流程對(duì)受控行動(dòng)的管理的有效性。

（三）近年三國(guó)資源環(huán)境政策審計(jì)重點(diǎn)

英國(guó)重視對(duì)《25年環(huán)境計(jì)劃》實(shí)施情況及效果的審查評(píng)價(jià)?！?5年環(huán)境計(jì)劃》對(duì)于支持所有生命形態(tài)的各項(xiàng)環(huán)境資源維護(hù)和改善提出了目標(biāo)及擬行措施。英國(guó)審計(jì)署（NAO）于2019年發(fā)布了一套部門(mén)概述，覆蓋每個(gè)政府部門(mén)以及主要跨政府問(wèn)題，以協(xié)助下議院特選委員會(huì)和國(guó)會(huì)議員的工作。其中，《部門(mén)概述：環(huán)境保護(hù)》（2020年）提供了對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)及其過(guò)去一年的績(jī)效的快速且可訪問(wèn)的概述、工作領(lǐng)域的主要進(jìn)展以及最近報(bào)告中的發(fā)現(xiàn)。

加拿大根據(jù)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)調(diào)整制定可持續(xù)戰(zhàn)略，并進(jìn)一步明確環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員職能。加拿大審計(jì)長(zhǎng)辦公室把可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作為工作的優(yōu)先領(lǐng)域，自2016年至今，環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員報(bào)告多次將加拿大對(duì)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的準(zhǔn)備作為重要內(nèi)容之一。環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員對(duì)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展主題進(jìn)行績(jī)效審核，檢查聯(lián)邦組織的活動(dòng)和計(jì)劃是否在適當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)、效率和環(huán)境影響的情況下進(jìn)行管理，并監(jiān)測(cè)和報(bào)告聯(lián)邦部門(mén)和機(jī)構(gòu)在多大程度上有助于實(shí)現(xiàn)《聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》中設(shè)定的目標(biāo)。

澳大利亞將重點(diǎn)關(guān)注物種多樣性保護(hù)政策向各相關(guān)領(lǐng)域延伸?！?999年環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法》（EPBC法案）自發(fā)布以來(lái)，對(duì)該法案及相關(guān)拓展政策遵守情況就始終是澳大利亞審計(jì)署（ANAO）在資源環(huán)境審計(jì)方面的重點(diǎn)內(nèi)容，不僅在年度報(bào)告中均有涉及，針對(duì)該法案具體執(zhí)行情況的專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告也不定期發(fā)布。近年來(lái)審計(jì)署不再局限于對(duì)物種多樣性保護(hù)行動(dòng)本身執(zhí)行情況的審計(jì)，而是將目光延伸至相關(guān)項(xiàng)目撥款和捐款的資金跟蹤審查方向，其中包括對(duì)與基金會(huì)等聯(lián)動(dòng)計(jì)劃有效性的評(píng)估。

四、相關(guān)啟示

（一）資源環(huán)境審計(jì)關(guān)注的審計(jì)范圍應(yīng)多方面多維度拓展

各國(guó)的資源環(huán)境審計(jì)關(guān)注側(cè)重點(diǎn)不同，審計(jì)范圍存在一定的局限性。受到傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)思維影響的國(guó)家，審計(jì)工作的主要精力往往局限于財(cái)政資金在資源環(huán)保方面投放使用的跟蹤上，忽視對(duì)政策和項(xiàng)目本身的關(guān)注。因此需要將工作重點(diǎn)從資金跟蹤，向深入分析調(diào)查各項(xiàng)目的流程設(shè)計(jì)合理性和落實(shí)的效率效果、評(píng)估目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度并實(shí)時(shí)給出整改意見(jiàn)的方向轉(zhuǎn)移。

從時(shí)間范圍來(lái)看，應(yīng)從事后審計(jì)向預(yù)防性審計(jì)轉(zhuǎn)化入手，充分發(fā)揮審計(jì)在資源環(huán)境問(wèn)題的識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上的作用。不僅著眼于環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等已發(fā)生的問(wèn)題，更要從自然環(huán)境及生物多樣性保護(hù)這類前瞻性舉措入手，預(yù)測(cè)與防控可能發(fā)生的問(wèn)題。

（二）建立完整且有效運(yùn)行的資源環(huán)境政策體系是關(guān)鍵基礎(chǔ)

為了建立起良好的資源環(huán)境審計(jì)體系，需要從設(shè)計(jì)和運(yùn)行兩方面入手。在設(shè)計(jì)方面，將考慮環(huán)境影響因素的覆蓋面最大化，使所有相關(guān)部門(mén)、組織資源合理歸置以應(yīng)對(duì)不斷變化的具體情境，同時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策措施的可行性和環(huán)節(jié)之間的銜接，為后續(xù)運(yùn)行提供基本條件。在運(yùn)行方面，則重點(diǎn)關(guān)注效率和效果，體系中每個(gè)組成部分有效運(yùn)行是整體運(yùn)行有效性的前提，組成部分的連接協(xié)同及自我監(jiān)控是維持運(yùn)行穩(wěn)定性、最終使得資源環(huán)境審計(jì)體系適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求的重要保證。

（三）加強(qiáng)部門(mén)之間協(xié)作以及拓展多元化信息獲取途徑

環(huán)境資源問(wèn)題不是專屬于某幾個(gè)部門(mén)單位的責(zé)任范圍，而是與整個(gè)國(guó)家組織架構(gòu)中的每一環(huán)節(jié)都緊密相合，政府審計(jì)機(jī)關(guān)充當(dāng)起促進(jìn)各部門(mén)間高效協(xié)作的角色，能夠使得審計(jì)工作的開(kāi)展更加順暢簡(jiǎn)練。

（四）加強(qiáng)國(guó)際合作互助為資源環(huán)境審計(jì)發(fā)展創(chuàng)造前景

積極推動(dòng)各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)成果交流，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)借鑒互助發(fā)展的新格局，是推動(dòng)世界資源環(huán)境審計(jì)發(fā)展的重要途徑之一。各國(guó)應(yīng)當(dāng)在參與國(guó)際交流合作的過(guò)程中，吸納優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)改善自身資源環(huán)境審計(jì)模式，同時(shí)使用歸集的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)幫助其他國(guó)家，以謀求全球范圍內(nèi)互利共贏。