政府投資應(yīng)急項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐與探索

為應(yīng)對(duì)2020年突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，國(guó)家調(diào)集了上千億財(cái)政資金用于疫情防控，為保障防疫資金使用，審計(jì)署發(fā)布了《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物審計(jì)監(jiān)督工作的通知》，對(duì)新冠肺炎防疫工作進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

方艙醫(yī)院是為解決大量新冠肺炎輕癥患者的收治問(wèn)題，充分利用既有建筑，在最短的時(shí)間內(nèi)，以最小的成本建設(shè)和改造的臨時(shí)收治場(chǎng)所，從而實(shí)現(xiàn)有效隔離傳染源、最大限度救治患者的目標(biāo)。方艙醫(yī)院作為在特定條件下的應(yīng)急建設(shè)項(xiàng)目，其建設(shè)依據(jù)、建設(shè)程序、建設(shè)規(guī)范及相關(guān)參建單位的選取與一般建設(shè)模式不同，其主要參考依據(jù)為《關(guān)于新冠肺炎疫情防控應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)工程建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》(武防指〔2020〕109號(hào))、《方艙醫(yī)院建設(shè)管理規(guī)范(試行)》、《財(cái)政部辦公廳關(guān)于疫情防控釆購(gòu)便利化的通知》(財(cái)辦庫(kù)〔2020〕23號(hào))、《關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間建設(shè)工程計(jì)價(jià)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件精神。

一、應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)目標(biāo)

應(yīng)急建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)與普通審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)目標(biāo)應(yīng)有所區(qū)分，以方艙醫(yī)院建設(shè)為例，應(yīng)著重了解方艙醫(yī)院項(xiàng)目建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金籌集情況、項(xiàng)目規(guī)模、實(shí)際使用分配情況，了解項(xiàng)目工程建設(shè)全過(guò)程管理情況，項(xiàng)目醫(yī)療設(shè)備建設(shè)投資管理情況等，摸清項(xiàng)目建設(shè)管理工作流程及執(zhí)行情況，揭示項(xiàng)目建設(shè)管理中存在的問(wèn)題，提出調(diào)查意見(jiàn)和建議，為下一步政府決策發(fā)揮參謀作用。

（一）理清項(xiàng)目執(zhí)行情況，規(guī)范建設(shè)管理。反映疫情期間政府對(duì)防疫指揮部下達(dá)的任務(wù)的執(zhí)行情況，理清在應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的決策流程及項(xiàng)目管理模式，查找存在的不足與問(wèn)題，促進(jìn)建設(shè)單位合法、有效地使用建設(shè)資金，規(guī)范項(xiàng)目管理。

（二）還原項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，強(qiáng)化工程管理。還原項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的實(shí)際情況，按照“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的要求，客觀辯證地看待應(yīng)急項(xiàng)目的建設(shè)特點(diǎn)，實(shí)事求是做出調(diào)查結(jié)論。關(guān)注環(huán)保政策的落實(shí)情況，防止醫(yī)療廢棄物的二次污染。

（三）盤(pán)清形成資產(chǎn)明細(xì)，規(guī)范資產(chǎn)管理。核實(shí)建設(shè)項(xiàng)目已完成投資情況，并對(duì)已完成投資的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，督促各責(zé)任單位建立資產(chǎn)管理規(guī)范，對(duì)休艙前后的資產(chǎn)進(jìn)行有效管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

（四）審查建設(shè)資金來(lái)源，化解資金風(fēng)險(xiǎn)。明確項(xiàng)目建設(shè)資金籌集渠道，規(guī)范資金管理，及時(shí)合法合規(guī)支付項(xiàng)目工程款項(xiàng)。了解農(nóng)民工工資發(fā)放情況，落實(shí)“六穩(wěn)”要求。

二、應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)重點(diǎn)

應(yīng)急項(xiàng)目與普通審計(jì)項(xiàng)目不同，因此審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)有所不同。

（一）重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)基本情況

1.項(xiàng)目建設(shè)管理模式。應(yīng)急項(xiàng)目采用何種建設(shè)管理模式，包括各區(qū)人民政府在方艙建設(shè)中的任務(wù)分工及相關(guān)專(zhuān)班管理現(xiàn)狀，建設(shè)過(guò)程中的任務(wù)分配、重大變更及交付使用過(guò)程中是否建立及時(shí)有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

2.項(xiàng)目建設(shè)依據(jù)、規(guī)模及主要內(nèi)容。在應(yīng)對(duì)疫情緊急情況下，各級(jí)政府在項(xiàng)目立項(xiàng)、投資控制等前期手續(xù)履行方面采用了何種形式，是否達(dá)到《方艙醫(yī)院建設(shè)管理規(guī)范（試行）》要求，對(duì)比項(xiàng)目投資依據(jù)的建設(shè)內(nèi)容，涉及重大變更決策及變更程序的合理性要重點(diǎn)關(guān)注。

3.項(xiàng)目建設(shè)管理模式及主要參建單位。掌握項(xiàng)目建設(shè)的開(kāi)工、完工驗(yàn)收及交付使用的各時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作完成情況。關(guān)注如何選取相關(guān)參建單位，摸清參建的建設(shè)單位、代建單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、跟蹤審計(jì)單位、施工單位等情況。

4.項(xiàng)目建設(shè)資金到位及投資完成情況。項(xiàng)目建設(shè)的資金安排、資金支付情況及投資完成情況。

（二）重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)財(cái)務(wù)管理

審查項(xiàng)目業(yè)主單位、代建單位、施工單位有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)資金收支情況，重點(diǎn)監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)資金是否專(zhuān)款專(zhuān)用，是否存在截留克扣、擠占挪用資金、虛列建設(shè)成本、套取建設(shè)資金等問(wèn)題，確保項(xiàng)目建設(shè)資金透明、高效、安全使用。調(diào)查項(xiàng)目建設(shè)資金的管理、使用及投資控制情況，主要調(diào)查項(xiàng)目資金籌集方式是否明確、審批和資金是否到位，核實(shí)各類(lèi)資金安排到位情況，關(guān)注是否存在建設(shè)資金撥付不及時(shí)，中間環(huán)節(jié)過(guò)多或手續(xù)繁雜，資金滯留在部門(mén)未及時(shí)發(fā)揮效益等問(wèn)題。

（三）重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目工程管理情況

要審查項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)工程的投資、進(jìn)度、質(zhì)量、安全的控制管理情況以及內(nèi)控制度落實(shí)情況。

1.項(xiàng)目實(shí)施情況。審查項(xiàng)目工程合同管理、工程管理情況。了解是否及時(shí)簽訂承包合同，調(diào)查承包合同的真實(shí)性、合法合規(guī)合理性，核實(shí)是否存在未完工程，同時(shí)關(guān)注項(xiàng)目環(huán)保措施是否到位。調(diào)查項(xiàng)目建設(shè)設(shè)計(jì)變更決策的必要性,變更程序的合法、合規(guī)、合理、真實(shí)性。調(diào)查施工現(xiàn)場(chǎng)簽證事項(xiàng)真實(shí)性、程序規(guī)范性、內(nèi)容完整性。調(diào)查項(xiàng)目相關(guān)承建單位是否具有相應(yīng)資質(zhì)，是否存在違法轉(zhuǎn)分包、潛在質(zhì)量隱患問(wèn)題。

2.項(xiàng)目驗(yàn)收和交付情況。掌握項(xiàng)目交付使用，是否存在未完的工程建設(shè)內(nèi)容及其原因。了解過(guò)程文件資料的歸集情況，審核是否存在工程已交付使用但未能及時(shí)辦理項(xiàng)目工程結(jié)算和財(cái)務(wù)決算，并了解其原因，分析是否存在監(jiān)管不力、工作懈怠問(wèn)題。

（四）重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目醫(yī)療設(shè)備投資情況

了解方艙建設(shè)期間（達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)）醫(yī)療設(shè)備投資資金來(lái)源及完成投資情況。了解醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)程序，醫(yī)療設(shè)備的使用效益。關(guān)注相關(guān)設(shè)備是否進(jìn)入應(yīng)急審批程序，各區(qū)人民政府是否建立緊急采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制，采購(gòu)文件和憑據(jù)是否按規(guī)范留存管理。

（五）重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)管理情況

了解方艙建設(shè)期、使用中及休艙后相關(guān)資產(chǎn)的管理情況，方艙醫(yī)院后期功能轉(zhuǎn)換情況，關(guān)注相關(guān)資產(chǎn)的登記、接管、保管及維護(hù)情況，是否存在國(guó)有資產(chǎn)流失。

三、應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)的困難

（一）應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)缺乏完善的法律法規(guī)

在現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》中，對(duì)于應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)的審計(jì)均沒(méi)有明確的表述，也沒(méi)有對(duì)審計(jì)細(xì)則有詳細(xì)的規(guī)范，特別是對(duì)于更加注重過(guò)程性的跟蹤審計(jì)，我國(guó)還沒(méi)有可以依據(jù)的法律層面的規(guī)范。由于此次疫情爆發(fā)的突然性和危急性，本來(lái)適用于常規(guī)投資項(xiàng)目的各項(xiàng)前期程序均相應(yīng)簡(jiǎn)化。雖然這些措施可以在緊急情況下使用，但由于規(guī)范指導(dǎo)的缺失使得在審計(jì)過(guò)程中的獨(dú)立性、組織協(xié)調(diào)性及規(guī)范性等問(wèn)題無(wú)法解決。

（二）應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)缺乏健全的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)具有很大的不確定性，其具體情況可能會(huì)隨著事件態(tài)勢(shì)變化而難以核實(shí)，雖然出臺(tái)了一系列應(yīng)急指導(dǎo)措施，但現(xiàn)實(shí)中可能存在缺乏審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)或者審計(jì)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際情況不符的情況，導(dǎo)致審計(jì)工作中的許多決策難以確定，審計(jì)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)也難以判斷，給審計(jì)質(zhì)量的控制帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。

（三）應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)缺乏專(zhuān)門(mén)的問(wèn)責(zé)制度

應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方法等方面不同于常規(guī)審計(jì)，因此其獎(jiǎng)懲及問(wèn)責(zé)機(jī)制也與常規(guī)性審計(jì)有所不同。重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)展形勢(shì)危急且擴(kuò)散速度很快，為了疫情防控和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，需要國(guó)家啟動(dòng)大量的社會(huì)公共資源來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。在此過(guò)程中，如果繼續(xù)用常規(guī)審計(jì)的問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)進(jìn)行考核，則有可能導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果的考核有失公允，無(wú)法保證審計(jì)結(jié)果有效落地。

四、完善政府投資應(yīng)急項(xiàng)目的對(duì)策

（一）制定相關(guān)法律法規(guī)

制定政府投資應(yīng)急項(xiàng)目的法律法規(guī)是健全審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，例如“突發(fā)性公共事件跟蹤審計(jì)實(shí)施準(zhǔn)則”，有了這些相關(guān)規(guī)定，在面對(duì)重大突發(fā)性公共事件審計(jì)的時(shí)候，審計(jì)人員有法可依，并且可以依據(jù)法律準(zhǔn)則建立適用于當(dāng)前重大突發(fā)事件的審計(jì)“綠色通道”，采用特事特辦的手段，應(yīng)對(duì)跟蹤審計(jì)過(guò)程出現(xiàn)的各種突發(fā)性問(wèn)題，保證審計(jì)的質(zhì)量。

（二）構(gòu)建評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

政府投資應(yīng)急項(xiàng)目審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系與傳統(tǒng)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的區(qū)別較大，不僅要包含傳統(tǒng)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)根據(jù)政府投資應(yīng)急項(xiàng)目的特征，多維度地設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立事后專(zhuān)職小組

政府投資應(yīng)急項(xiàng)目在運(yùn)行之初由臨時(shí)組建的指揮部運(yùn)行指揮、調(diào)配資源，但指揮部人員是臨時(shí)由各單位抽調(diào)人員組成，項(xiàng)目完成以后即解散。為完成項(xiàng)目后期各項(xiàng)工作，應(yīng)組織固定人員指揮善后，負(fù)責(zé)后期的物資管理調(diào)配、場(chǎng)館整理退租、資料整理完善等工作。