PPP項目風(fēng)險分析

胡婧婧

【摘要】在公共設(shè)施建設(shè)方面，我國主要是依賴政府投資，但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化進(jìn)程的不斷加快，我國的工程建設(shè)投資規(guī)模以及建設(shè)總量呈上升趨勢。自2014年以來，隨著國家對地方政府去杠桿、減存量、降債務(wù)力度的加大，PPP項目的實施得到政府的大力推崇，大型建筑企業(yè)通過PPP模式與地方政府磋商合作，實現(xiàn)互惠互利，涌現(xiàn)出PPP項目熱潮。雖然PPP模式有許多的優(yōu)點，但是在實際運用的過程中，也出現(xiàn)了許多問題，面臨多樣化風(fēng)險的挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；風(fēng)險分析；風(fēng)險管控；建筑企業(yè)

【中圖分類號】F275

2014年3月在十二屆全國人大二次會議審議通過的《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報告》給出了PPP模式的含義。PPP（Public-Private-Partnerships）模式，即公共私營合伙制，是一系列融資方式的總稱，包括：BOT、TOT等多種形式。在《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報告》中提出推動PPP融資支持基金和PPP相關(guān)立法工作達(dá)到強化財政資金政策的導(dǎo)向作用。2016年3月4日，財政部與國內(nèi)10家大型金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立政企合作投資基金。該基金的成立主要目的是為了PPP融資的便利性。而在2016年3月5日，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上做政府工作報告，首次明確提出“推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場化融資”，完善政府和社會資本合作模式，可見PPP模式的發(fā)展具有遠(yuǎn)大的前景。

由于實施PPP項目投資多、周期長、風(fēng)險大，相對融資難度小、平臺大、資金雄厚的大型建筑類企業(yè)逐漸成為PPP項目實施主體。

一、PPP模式項目風(fēng)險識別

PPP項目風(fēng)險形成的因素分為系統(tǒng)風(fēng)險和非系統(tǒng)風(fēng)險。前者指超出項目本身范圍的風(fēng)險，包括政治風(fēng)險、政策風(fēng)險、法律風(fēng)險、信用風(fēng)險、社會風(fēng)險、金融風(fēng)險、市場風(fēng)險、環(huán)保風(fēng)險、宏觀環(huán)境風(fēng)險、自然風(fēng)險等，如表1所示；后者指項目自身控制的風(fēng)險，包括施工風(fēng)險、完工風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、成本風(fēng)險、設(shè)計風(fēng)險、組織管理風(fēng)險、管理者素質(zhì)風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等，如表2所示。

二、以某建筑企業(yè)參與的某高速公路項目為例分析PPP項目風(fēng)險

某建筑公司申請參與云南某高速公路PPP項目投標(biāo)，路線全長95公里，預(yù)計投資170億元，政府方作為項目實施機(jī)構(gòu)，和社會資本方簽署PPP項目合同，運營期內(nèi)，通過可行性缺口補助與使用者付費彌補建設(shè)投資及獲得一定的合理回報。合作期滿后，項目公司向政府方或其指定機(jī)構(gòu)移交項目設(shè)施的運營維護(hù)權(quán)及相關(guān)技術(shù)資料。

（一）事前風(fēng)險控制

1.制定PPP項目管理辦法，規(guī)范PPP項目投資管理

對PPP業(yè)務(wù)實行總量控制，按國資委要求明確公司PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，累計對PPP項目的凈投資不得超過上一年度股份公司合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。

公司擬參與的PPP項目，應(yīng)符合國家及地方政府有關(guān)規(guī)定，確保納入財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫。

公司擬參與的PPP項目，應(yīng)符合以下所有條件，才能進(jìn)入公司審核程序：（1）不得因開展PPP業(yè)務(wù)突破年度資產(chǎn)負(fù)債率、帶息負(fù)債、“兩金”、法人數(shù)量等控制指標(biāo)，謹(jǐn)慎開展表內(nèi)業(yè)務(wù)。（2）不得通過引入“名股實債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險。（3）公司不得為項目其他方股權(quán)出資提供擔(dān)?；虺兄Z收益等，嚴(yán)禁對項目融資提供股東擔(dān)保。（4）不得墊資施工，月進(jìn)度工程款支付比例不低于80%。（5）項目工程利潤率原則上不低于15%。（6）公司獲得的工程利潤、綜合收益（工程利潤與扣除資金成本后的投資收益之和）原則上同時覆蓋在項目中的全部出資。

2.履行公司審批程序，確保項目符合公司管理辦法

公司對擬實施的PPP項目進(jìn)行可行性研究和內(nèi)部決策，并向公司提交相關(guān)材料，財務(wù)部、法律部、投資部等職能部門對該PPP項目投資事項進(jìn)行審核后，編寫議案，報決策機(jī)構(gòu)審議。只有經(jīng)過公司審批后，才能參與實施PPP項目。

（二）事中風(fēng)險控制

1.融資風(fēng)險

該項目融資需求約133億元，貸款期限34年，資金需求大，貸款期限長，融資存在較大難度，可能需要與多家銀行商談，以銀團(tuán)形式完成項目融資，存在較大的融資風(fēng)險。公司應(yīng)以政府方為背書，申請地方項目貸款，如果貸款不到位，不應(yīng)以公司名義為項目提供任何融資擔(dān)保及流動性支持。

2.運營風(fēng)險

本項目運營成本包括日常管養(yǎng)費（含人工、管理、養(yǎng)護(hù)、綠化、保潔、水電及中修等費用）和大修等成本費用。本項目總運營成本約為38億元，金額大，且運營期長，隨著社會經(jīng)濟(jì)波動，未來相關(guān)成本費用難以準(zhǔn)確預(yù)估，具有較大不確定性，存在運營成本相關(guān)績效考核不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險。

公司應(yīng)與政府方協(xié)商，制定更為靈活完善的成本調(diào)查機(jī)制，確保覆蓋項目公司運營期內(nèi)合理運營成本，同時公司加強項目調(diào)研，深入研究項目運營內(nèi)容，合理編制運營方案，謹(jǐn)慎投標(biāo)。同時加強項目運營管理，嚴(yán)控項目運營成本，加強設(shè)施維護(hù)，確保項目運營成本保持在合理水平。

3.施工利潤風(fēng)險

本項目施工難度較大，預(yù)計施工利潤率15%。存在實際施工無法實現(xiàn)可研預(yù)期施工利潤率的風(fēng)險。

公司應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)囟~情況，加強施工組織設(shè)計管理，提高成本管控能力，加強施工過程管控，并精心編制施工方案、嚴(yán)控項目質(zhì)量、嚴(yán)把項目安全，做好現(xiàn)場綠色環(huán)保施工工作，充分評估項目施工風(fēng)險，確保實現(xiàn)施工收益。

4.政府付費風(fēng)險

本項目回報模式為可行性缺口補助，項目可行性缺口列入政府財政年度預(yù)算及中長期規(guī)劃。隨著項目實施，可能導(dǎo)致政府負(fù)債增加，存在政府可能無法按照約定比例及時付費的風(fēng)險。

公司應(yīng)在簽訂PPP項目合同時，將及時足額支付作為重要的合作基礎(chǔ)，并明確雙方違約責(zé)任及相關(guān)應(yīng)對措施。若政府方出現(xiàn)支付不及時等違約情況時，應(yīng)按約定支付高額的違約金。

三、建筑企業(yè)PPP項目風(fēng)險管控建議

（一）選擇合適的項目實施PPP項目

PPP項目一般投資金額大，運營期限長，建筑企業(yè)在參與PPP項目投標(biāo)時不能盲目地接受政府的承諾而忽視實際市場需求，應(yīng)嚴(yán)格評估項目風(fēng)險及政府信用情況。

第一，確保項目納入財政部PPP項目庫，政府支付納入政府跨年度財政預(yù)算和中期財政規(guī)劃，將其作為項目投資和實施的前提條件。若項目退庫，政府應(yīng)承擔(dān)社會資本方的損失。

第二，明確項目相關(guān)責(zé)任人，及時更新政府對于PPP項目合規(guī)性的要求，協(xié)助其辦理項目各項手續(xù)，掌握審批進(jìn)程。配備PPP模式的專業(yè)研究人員，對項目合作模式、運營能力、經(jīng)營風(fēng)險等方面進(jìn)行全面的分析，提前預(yù)警風(fēng)險。

第三，將政府及時、足額支付作為重要的合作基礎(chǔ)，并作為政府方的主要義務(wù)之一，若政府方出現(xiàn)支付不及時等違約情況時，應(yīng)按約定支付高額的違約成本。

（二）加強事前管控，制定硬性標(biāo)準(zhǔn)

對PPP項目投標(biāo)條件進(jìn)行明確規(guī)定，防范公司代墊大額資金，同時造成公司資產(chǎn)負(fù)債率、“兩金”等指標(biāo)超出管控目標(biāo)，給公司造成額外風(fēng)險。

（三）落實項目資本金到位情況

對聯(lián)合體成員的出資能力進(jìn)行詳細(xì)盡調(diào)，落實其出資能力，并在聯(lián)合體協(xié)議或投資合作協(xié)議中對出資責(zé)任義務(wù)進(jìn)行明確，要求各方按照制訂的投資計劃及時籌備、安排注入資金，并約定明確的違約責(zé)任。社會資本方聯(lián)合體成員的資本金到位措施如下：

一是優(yōu)先安排投資預(yù)算。按照項目 PPP《招標(biāo)文件》，聯(lián)合體各成員單位均應(yīng)將本項目列為企業(yè)重點投資項目，提前將本項目資本金出資列入年度投資預(yù)算中，優(yōu)先保障本項目資本金預(yù)算，且各成員實力雄厚，貨幣資金充足，能夠應(yīng)對項目公司資金需求，滿足資本金出資。

二是簡化內(nèi)部審批程序。聯(lián)合體各成員單位優(yōu)化內(nèi)部審批程序，重點投資項目專人辦理出資手續(xù)審批，督促審批流程，提高審批效率，保障資本金及時到位。

三是提前安排資本金到位。充分合理利用各方融資優(yōu)勢，開展項目公司組建及項目建設(shè)等前期工作，保證項目實施進(jìn)度。

（四）完善合同體系與內(nèi)容

PPP項目合同體系通常涉及項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等多個合同。簽訂合同時要保障各方履約承諾，并設(shè)立違約條件，確保所有承諾事項落實合同權(quán)利義務(wù)，避免產(chǎn)生違約風(fēng)險。

（五）加強施工管理，防范施工風(fēng)險

第一，優(yōu)化項目設(shè)計，從多種方案中選擇最佳方案，以提高價值為目標(biāo)，以功能分析為核心，以系統(tǒng)觀念為指針，以總體效益為出發(fā)點，在安全和經(jīng)濟(jì)中找到一個最佳平衡點，達(dá)到優(yōu)化設(shè)計效果，優(yōu)化使用材料，優(yōu)化施工方法工藝，進(jìn)而降低成本。

第二，規(guī)范管理，施工現(xiàn)場管理是工程項目管理的關(guān)鍵部分，要不斷加強施工現(xiàn)場管理，保證工程質(zhì)量、降低成本、縮短工期，提高市場競爭力。

第三，做好與施工場地交通運輸、供水、供電等主要外部協(xié)作配套部門的溝通和協(xié)調(diào)，降低外部協(xié)作條件變化的風(fēng)險，確保項目順利實施。

第四，切實增強責(zé)任意識，嚴(yán)格按照上級工作任務(wù)的具體要求，強化工作措施，以時間節(jié)點倒排工作進(jìn)度，加快推進(jìn)重點項目建設(shè)，確保按時按質(zhì)完成各項任務(wù)；要堅持規(guī)劃先行，聘請專業(yè)規(guī)劃設(shè)計團(tuán)隊進(jìn)行科學(xué)合理設(shè)計，確保工程安全有序施工；要及時溝通匯報項目進(jìn)展情況，協(xié)調(diào)解決項目推進(jìn)過程中遇到的困難和問題，扎實有序開展下階段工作任務(wù)。

第五，二次經(jīng)營，即項目中標(biāo)進(jìn)場后，以項目管理為平臺，在建立并創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和氛圍基礎(chǔ)上，通過對合同條款的研究，把握和利用工程量清單調(diào)整、材料價差的調(diào)整、施工過程中變更、索賠等機(jī)遇和平臺，提高項目盈利能力。

（六）合理測算項目收入，保證項目收益

項目運營期內(nèi)的使用者付費收入，政府方和項目公司每5年對實際通行費收入進(jìn)行評估，評估期內(nèi)，各年實際通行費收入與預(yù)測通行費收入（按照同政府約定的工可車流量80%的打折系數(shù)測算得出的通行費收入）的差額部分作為中期評估缺口。合作期屆滿時，如仍存在實際通行費收入達(dá)不到預(yù)測通行費收入的缺口部分，政府方將通過延長收費期限等方式予以彌補。項目使用者付費包括車輛通行費收入、廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入。在運營期可能存在車輛通行費難以達(dá)到工可車流量的80%的情況，從而導(dǎo)致延長收費期的風(fēng)險。

第一，聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對項目進(jìn)行OD調(diào)查，了解項目實際車流量情況，并根據(jù)實際情況進(jìn)一步優(yōu)化項目還款方案，減少項目運營期資金缺口。

第二，以區(qū)域內(nèi)大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對項目區(qū)域路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、流量、出行分布、路網(wǎng)分配、交通增速、發(fā)展趨勢等進(jìn)行詳細(xì)分析，預(yù)測本項目進(jìn)入運營期通行費收入。

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