雙循環(huán)背景下地方落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的思考
——以甘肅實(shí)踐為例

葛 欣 王麗娟

一、背景與問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在發(fā)展的不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)和空間上實(shí)施了不同的發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)的改革開(kāi)放是從優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)起步的，設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，到西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，再到“振興東北”戰(zhàn)略。在貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、“中國(guó)威脅論”等現(xiàn)象頻發(fā)的當(dāng)代，加上新冠肺炎疫情的影響，中國(guó)傳統(tǒng)的外向型發(fā)展模式面臨極大挑戰(zhàn)亟需改變。今日之中國(guó)，在科技、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)等領(lǐng)域的能力得到了大幅度提升，具備了國(guó)內(nèi)循環(huán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)下，中國(guó)國(guó)際貿(mào)易和投資的重心轉(zhuǎn)向了“一帶一路”沿線國(guó)家，中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家在需求、技術(shù)、自然資源等方面的共性、互補(bǔ)和優(yōu)勢(shì)，中國(guó)在該區(qū)域中的眾多領(lǐng)域都有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，具備打造以中國(guó)為核心的新的國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈。新冠肺炎疫情還在持續(xù)影響世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)率先復(fù)蘇，實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)?！笆奈濉睍r(shí)期伊始，依靠我國(guó)已有的科技、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和巨大的內(nèi)需能力，建成國(guó)內(nèi)大循環(huán)，充分發(fā)揮中國(guó)優(yōu)勢(shì)，以中國(guó)為核心，打造新的國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建國(guó)際循環(huán)，國(guó)內(nèi)國(guó)際循環(huán)有機(jī)結(jié)合的新發(fā)展格局。

雙循環(huán)新發(fā)展格局下實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)循環(huán)，需要發(fā)揮區(qū)域協(xié)同，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的不合理或帶有歧視性的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策等進(jìn)行審查，對(duì)惡性招商競(jìng)爭(zhēng)、人為設(shè)置市場(chǎng)壁壘等亂象嚴(yán)肅追責(zé)。在各地方出臺(tái)的各類“文件”中，行政權(quán)力的不必要介入或者過(guò)度行使，造成營(yíng)商待遇不公平的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。行政壟斷行為影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該釋放的活力。為了營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)轉(zhuǎn)變觀念，在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)并立足我國(guó)實(shí)際的基礎(chǔ)上，從僅僅依靠《反壟斷法》的事后制裁到建立事前預(yù)防制度。我國(guó)先后出臺(tái)有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的文件，2016年出臺(tái)《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）、2017年《公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）和2019年市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》（以下簡(jiǎn)稱《第三方評(píng)估實(shí)施指南》），以期從“中央——地方”形成有效落實(shí)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境，為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)保駕護(hù)航。

通觀其他各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)審查制度，大多數(shù)國(guó)家成立競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)即將出臺(tái)的政策草案進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，以提前發(fā)現(xiàn)潛在的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。[1]競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估應(yīng)該形成一個(gè)完整的路徑體系。首先審查相關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)出臺(tái)的文件，分析、評(píng)估文件中是否存在行政壟斷條款（這里要解決的是“誰(shuí)來(lái)審查”的問(wèn)題）；然后是促進(jìn)文件向有利于競(jìng)爭(zhēng)的方向修改或者刪除（這里涉及如何修改，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”的問(wèn)題）；最后就是追究相關(guān)主體的反壟斷責(zé)任（這里的責(zé)任應(yīng)該以怎樣的形式實(shí)現(xiàn)）。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《意見(jiàn)》明確“涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施”以及擬定的“行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)”進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。我們面臨的比較棘手的問(wèn)題是，應(yīng)厘清公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的關(guān)系，《意見(jiàn)》、《實(shí)施細(xì)則》等文件的落實(shí)能否實(shí)現(xiàn)制度初衷，尤其是在地方層面的落實(shí)，這一點(diǎn)值得深入反思。我們應(yīng)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度置于國(guó)家治理體系和整個(gè)法治體系中，再嘗試提出落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的“中國(guó)方案”。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的厘清

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征是公平競(jìng)爭(zhēng)。公平競(jìng)爭(zhēng)是營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)，也使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治得以彰顯，是我國(guó)做好經(jīng)濟(jì)治理的重要任務(wù)。建立并維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序需要不斷完善相關(guān)制度。公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是兩個(gè)層面的問(wèn)題?！皺C(jī)制”是指各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。它指的是對(duì)政府反競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行審查的運(yùn)行方式。“制度”是指規(guī)范個(gè)體行動(dòng)的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)。它是指落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的行為規(guī)范。公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的構(gòu)建具有其客觀必然性，它的運(yùn)行方式具有應(yīng)然性；而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是在制度層面對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的認(rèn)可，它反映了國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理的主觀需求，是在制度實(shí)然層面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制。在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制會(huì)被運(yùn)用，相應(yīng)的制度才會(huì)被實(shí)施。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為一項(xiàng)防止政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的制度落地，它實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)力濫用導(dǎo)致排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的事前審查預(yù)防，目的是為了實(shí)現(xiàn)雙調(diào)節(jié)。一方面，防止政府出臺(tái)的規(guī)范性文件不當(dāng)干涉市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)節(jié)政府失靈；另一方面政府也可以擬定合法合理的規(guī)范性文件，調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程是動(dòng)態(tài)的，具有必然性和偶然性，依靠具有穩(wěn)定性的法律條文衡量一項(xiàng)制度對(duì)市場(chǎng)的影響是困難的，從經(jīng)濟(jì)分析的角度評(píng)估一項(xiàng)制度應(yīng)該是更合理的。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地方實(shí)踐反映的問(wèn)題

（一）甘肅省的實(shí)踐現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的第四次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查的結(jié)果，2018年末，全國(guó)共有法人單位1857萬(wàn)個(gè)，西部地區(qū)共有法人單位405.8萬(wàn)個(gè)，甘肅省共有法人單位23萬(wàn)個(gè)。 營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境有利于激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，促進(jìn)甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度方面，甘肅省人民政府積極踐行中央部署，根據(jù)《意見(jiàn)》《實(shí)施細(xì)則》等文件要求，以通知形式下發(fā)各市人民政府、各縣（市、區(qū)）人民政府、省政府各部門(mén)、各直屬機(jī)構(gòu)，要求各級(jí)各相關(guān)部門(mén)做好甘肅省現(xiàn)行排除限制競(jìng)爭(zhēng)政策措施清理工作。從省到區(qū)成立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議辦公室，省公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議辦公室組織開(kāi)展全省業(yè)務(wù)培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)各項(xiàng)法律政策規(guī)定，統(tǒng)一清理標(biāo)準(zhǔn)，把握政策界限，保障清理工作高效有序推進(jìn)。上級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議做好工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時(shí)答復(fù)清理過(guò)程中部門(mén)的征求意見(jiàn)；組織相關(guān)行業(yè)專家學(xué)者和律師等針對(duì)意見(jiàn)分析較大或者難以把握且影響重大的政策措施召開(kāi)座談會(huì)研究，也可以向上一級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議征求意見(jiàn)。

（二）地方實(shí)踐反映的共性問(wèn)題

全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市出臺(tái)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，或者以通知形式下發(fā)下級(jí)相關(guān)政府或者工作部門(mén)，也都已經(jīng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，從各地實(shí)踐情況看，積極響應(yīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是事實(shí)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在各省落地過(guò)程中，呈現(xiàn)出共性問(wèn)題。第一，機(jī)械照辦或縮減《競(jìng)爭(zhēng)意見(jiàn)》文本，文本規(guī)范缺乏地方特色。實(shí)際上，各地由于歷史文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的差別，各地在經(jīng)濟(jì)治理過(guò)程中存在的政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的成因也各不相同，而復(fù)制全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范文本不具科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性，實(shí)際效果會(huì)大打折扣甚至可能為零。第二，“誰(shuí)制定，誰(shuí)審查”的自我審查模式缺乏有效的激勵(lì)和懲罰，使審查過(guò)程流于形式，不具實(shí)效。要求行政權(quán)力自我約束，行政機(jī)關(guān)對(duì)自己出臺(tái)的規(guī)范性文件自我審查，實(shí)質(zhì)就是要求政策制定機(jī)關(guān)具有內(nèi)在自覺(jué)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查旨在限制政府權(quán)力，要求其出臺(tái)的規(guī)范性文件不要有損競(jìng)爭(zhēng)，可是實(shí)行者與審查者是同一主體，形成了“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的尷尬局面。審查某一文件中是否存在限制或損害競(jìng)爭(zhēng)的條款，需要進(jìn)行專業(yè)的、實(shí)質(zhì)的審查，并且很多時(shí)候需要較長(zhǎng)時(shí)間才能體現(xiàn)該條款對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響。自我審查時(shí)，可能會(huì)因?yàn)閷彶檎叩哪芰Σ蛔銓?dǎo)致審查不力，使審查流于形式。第三，審查標(biāo)準(zhǔn)與《反壟斷法》存在重復(fù)，無(wú)法體現(xiàn)二者對(duì)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的防治體系?！斗磯艛喾ā返谖逭轮小盀E用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)《實(shí)施細(xì)則》細(xì)化的18項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和《反壟斷法》的規(guī)定吻合，二者的區(qū)別僅僅在審查的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，《意見(jiàn)》側(cè)重事前預(yù)防，《反壟斷法》側(cè)重事后制裁。第四，《實(shí)施細(xì)則》雖然有專章規(guī)定“審查機(jī)制和程序”，也即“三步走”的流程。但是僅僅停留在原則化規(guī)定，沒(méi)有詳細(xì)程序規(guī)定。譬如，聯(lián)席會(huì)議的議事規(guī)則和表決方式等，都沒(méi)有明確規(guī)定。各地落實(shí)時(shí)做法雷同，對(duì)于如何開(kāi)展審查工作未置可否，僅對(duì)當(dāng)年度審查了多少件規(guī)范性文件進(jìn)行簡(jiǎn)單的數(shù)字匯報(bào)。第五，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)存在虛設(shè)問(wèn)題。實(shí)際開(kāi)展審查時(shí)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)由哪些機(jī)構(gòu)和人員組成，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)采納方式和履行何種評(píng)估程序等都未言明。面對(duì)此問(wèn)題，公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)踐中無(wú)章可循，各地做法不一，未達(dá)審查實(shí)效。

四、問(wèn)題的成因分析

理論界一直存在著“反壟斷法在法律責(zé)任設(shè)定上缺少?gòu)?qiáng)制性措施是導(dǎo)致行政壟斷治理效果不佳的主要原因”的說(shuō)法。實(shí)際上，嘗試脫離反壟斷法的視域去看待行政壟斷的治理效果，從行政體系的邏輯去看，或許能夠找到問(wèn)題的成因。

（一）行政體系的運(yùn)行方式與行政壟斷治理的內(nèi)在關(guān)系

反壟斷法構(gòu)建了“行政壟斷”的概念，并確定了行政壟斷的法律責(zé)任，根據(jù)《反壟斷法》第58條的規(guī)定，針對(duì)行政壟斷行為，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以責(zé)令改正，并向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員由上級(jí)機(jī)關(guān)依法給予處分。其中的“責(zé)任改正”、“建議權(quán)”和“處分”都不具有強(qiáng)制制裁力，也就是反壟斷法未賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)制制裁的權(quán)力。除此之外，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將規(guī)制行政壟斷行為的權(quán)力轉(zhuǎn)移給了“上級(jí)機(jī)關(guān)”，讓“責(zé)令改正”真正適用依賴于實(shí)施行政壟斷行為的上級(jí)機(jī)關(guān)采納來(lái)自反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議。[2]那么，上級(jí)機(jī)關(guān)是否會(huì)糾正下級(jí)機(jī)關(guān)的壟斷行為就成為落實(shí)行政壟斷實(shí)施機(jī)關(guān)法律責(zé)任的關(guān)鍵。自《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)至2020年12月的反行政壟斷公開(kāi)案例共111起，包括行政執(zhí)法案件91起，訴訟案件20起。[3]實(shí)際上，這一數(shù)據(jù)要小于實(shí)際查處的行政壟斷案件。行政壟斷案件的處理結(jié)果顯示，被查處的行政機(jī)關(guān)大多是省級(jí)以下行政機(jī)關(guān)，多是市級(jí)行政機(jī)關(guān)。從2017年查處案件數(shù)量顯著增加。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果絕大多數(shù)案件是“向該機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議”，被查處機(jī)關(guān)大多按照建議函的要求做出了整改。2017年12月13日，甘肅省發(fā)改委向白銀市政府發(fā)出建議函，建議白銀市人民政府糾正白銀市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。白銀市紀(jì)委約談相關(guān)責(zé)任人。 了解了反壟斷法對(duì)行政壟斷行為設(shè)定的法律責(zé)任和行政壟斷案件實(shí)際處理結(jié)果，可以看出行政壟斷行為的處理在當(dāng)下本就不是通過(guò)反壟斷法來(lái)實(shí)現(xiàn)的。前述甘肅省發(fā)改委處理白銀市住建局的案件，反映出行政體系的運(yùn)行和行政壟斷治理的互動(dòng)關(guān)系。我國(guó)行政體系的運(yùn)行方式簡(jiǎn)而言之，上下級(jí)機(jī)關(guān)之間是“上命下從”關(guān)系。上級(jí)機(jī)關(guān)在權(quán)力上具有控制性地位，下級(jí)機(jī)關(guān)如果不按照上級(jí)指示行事，可能會(huì)在很多方面產(chǎn)生不利后果。從公布的建議函的案件中可以看出，多是針對(duì)省級(jí)以下行政機(jī)關(guān)，體現(xiàn)的是上級(jí)機(jī)關(guān)指導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)工作的關(guān)系。

（二）司法審查的局限

很多學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)力的限制。我國(guó)的行政訴訟案件相較于民事訴訟、刑事訴訟案件而言，數(shù)量非常少。對(duì)具體行政行為的審查，法院的作用原本就是有限的，更何談對(duì)抽象行政行為的審查。大多數(shù)行政壟斷行為都是以抽象行政行為的方式體現(xiàn)，雖然根據(jù)《行政訴訟法》和司法解釋的規(guī)定，逐步設(shè)立法院在行政訴訟中對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查，也僅是對(duì)抽象行政行為“附帶”審查的。

（三）反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)模糊的獨(dú)立地位

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的到底是獨(dú)立于誰(shuí)？這一概念并不明確，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)既獨(dú)立于其他負(fù)有規(guī)制職責(zé)的政府機(jī)關(guān)，又獨(dú)立于其他政府部門(mén)。但是現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)現(xiàn)上述二者相統(tǒng)一的獨(dú)立性。行政壟斷主要審查是抽象行政行為，如果所有的行政主體出臺(tái)的政策和文件都由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，難以想象工作量之大，也難以想象該機(jī)構(gòu)權(quán)力的極度擴(kuò)張。

通過(guò)上述原因分析，不難得出結(jié)論，將行政壟斷行為的治理從反壟斷法視域中轉(zhuǎn)向行政體系內(nèi)部治理是當(dāng)下妥帖之舉。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中提到的行政機(jī)構(gòu)間的協(xié)商合作，解決了行政機(jī)關(guān)之間的“橫向關(guān)系”，適合我國(guó)實(shí)際國(guó)情和環(huán)境。

五、落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度路徑的優(yōu)化

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有內(nèi)容。雙循環(huán)新發(fā)展格局背景下?tīng)I(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，不僅需要關(guān)注市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的損害，更要關(guān)注行政權(quán)力給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成的危害。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效落實(shí)，對(duì)行政壟斷行為的事前預(yù)防有正面的促進(jìn)作用。直視該制度在落實(shí)中存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)路徑優(yōu)化使該制度不違初衷收到實(shí)效。

（一）明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的制度定位

我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是應(yīng)該規(guī)定于反壟斷法中還是應(yīng)該融入現(xiàn)有的《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等已有文件中，對(duì)此問(wèn)題學(xué)界也存在不同的聲音。本文認(rèn)為，現(xiàn)階段宜將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度置于已有制定規(guī)范性文件的程序規(guī)定中，在政府制定政策、文件時(shí)進(jìn)行一體化評(píng)估和權(quán)衡，防止行政權(quán)力濫用?！皩?duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)自我審查”是我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的核心要義，也即在審查過(guò)程中充分發(fā)揮制定機(jī)關(guān)的自覺(jué)性，要求政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過(guò)程中能夠自主自愿地避免出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策。這一點(diǎn)和域外的競(jìng)爭(zhēng)審查制度完全不同。 “自我審查”模式已經(jīng)決定了我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在經(jīng)濟(jì)治理中的實(shí)效不容樂(lè)觀。我國(guó)《憲法》1993年修訂時(shí)，就已經(jīng)明確建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但發(fā)展到今天在經(jīng)濟(jì)治理過(guò)程中仍然存在濫用行政權(quán)力產(chǎn)生行政壟斷行為的現(xiàn)象。而我國(guó)的行政體系的內(nèi)部運(yùn)行方式也決定了我們即使將該制度置于反壟斷法中，依然存在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)制行政壟斷行為的束手無(wú)策，治理效果大打折扣的現(xiàn)狀。并且國(guó)務(wù)院出臺(tái)《意見(jiàn)》后，緊接著出臺(tái)了有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的文件14件 ，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠很好地得到被處罰機(jī)構(gòu)及其上級(jí)機(jī)關(guān)的配合。“自我審查”模式也解決了政策制定機(jī)關(guān)之間的協(xié)商合作，也即“橫向競(jìng)爭(zhēng)”審查的實(shí)現(xiàn)。

（二）構(gòu)建激勵(lì)+懲罰約束機(jī)制

各地落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予審查機(jī)關(guān)和審查人員激勵(lì)，調(diào)動(dòng)審查主體的主動(dòng)性。利益驅(qū)動(dòng)工作積極性，這一做法被廣泛應(yīng)用于企業(yè)管理中。政府及其部門(mén)從事行政管理工作時(shí)，通過(guò)出臺(tái)制定文件規(guī)范市場(chǎng)，所以政策制定主體提供的產(chǎn)品就是各項(xiàng)政策。審查政策、文件的合法性和合理性，審查其中是否存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的因素，這也是檢驗(yàn)政府產(chǎn)品質(zhì)量的重要指標(biāo)。自我審查模式下，需要建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制緩解政策制定機(jī)關(guān)的“懶政”現(xiàn)狀。借鑒域外做法，一方面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，政策制定機(jī)關(guān)獲得財(cái)政補(bǔ)助；另一方面將審查效果納入各地方政府部門(mén)年度考核和法治政府考評(píng)體系，作為確定財(cái)政撥款的考核因素之一。在各地方落實(shí)實(shí)踐中，審查人員的能力是一個(gè)影響審查制度落實(shí)效果的誘因。對(duì)審查人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高審查能力。獎(jiǎng)懲并重，對(duì)嚴(yán)重違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查的部門(mén)或行業(yè)進(jìn)行通報(bào)或者曝光。

（三）完善內(nèi)部和外部監(jiān)督

政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過(guò)程中對(duì)文件評(píng)估后，認(rèn)為沒(méi)有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的條款，這個(gè)過(guò)程只是完成了自我審查。聯(lián)席會(huì)議和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)進(jìn)一步審查的任務(wù)，這樣能夠在評(píng)估范圍和專業(yè)性上確?？陀^公正的審查結(jié)果。這是一種內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督就是將行政權(quán)力行為置于社會(huì)監(jiān)督下。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體或者社會(huì)大眾發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策文件有行政壟斷嫌疑時(shí)，暢通投訴、舉報(bào)途徑。相關(guān)機(jī)關(guān)接到投訴或者舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)視情況對(duì)涉及文件展開(kāi)審查。對(duì)比具體行政行為，抽象行政行為對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的危害更大，所以在經(jīng)營(yíng)者或者行政相關(guān)人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟時(shí)，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大附帶審查的抽象行政行為的范圍。內(nèi)部外部監(jiān)督形成合力，保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在各地方落地。

（四）優(yōu)化審查程序

1.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)的法治化

公平競(jìng)爭(zhēng)審查是合法行政的應(yīng)有之意。政策制定機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》對(duì)經(jīng)濟(jì)立法的規(guī)定制定規(guī)范性文件，制定主體不得違反憲法，應(yīng)當(dāng)以憲法對(duì)權(quán)力的制約為限，使自己行使行政權(quán)力符合憲法要求。在權(quán)力的運(yùn)行中遵循“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”的權(quán)力限制性原則。行政權(quán)力運(yùn)行中，不斷擴(kuò)大司法對(duì)抽象行政行為的審查范圍，加大審查力度，發(fā)揮司法裁判對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范。雖然公平競(jìng)爭(zhēng)審查不是司法程序，但是其中涉及行政機(jī)關(guān)的自我約束，也必須符合程序規(guī)定。程序性的完善能夠較好地防止行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)的行為。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行了程序設(shè)計(jì)，在政策文件制定過(guò)程中，由起草部門(mén)的法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。多部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)文件的，由牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)審查。很多時(shí)候，政策的滯后性決定了在其出臺(tái)后的一段時(shí)間后才能顯現(xiàn)該政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不利影響，政府可以通過(guò)購(gòu)買第三方服務(wù)開(kāi)展評(píng)估，評(píng)估報(bào)告向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，評(píng)估結(jié)果及時(shí)公開(kāi)。被評(píng)估為阻礙市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止。

2.推進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與

第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為外部審查主體，可以彌補(bǔ)內(nèi)部審查主體欠缺專業(yè)性的問(wèn)題。但是在實(shí)際審查時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)如何選拔，評(píng)估結(jié)果如何呈現(xiàn)和采納方式等都存在問(wèn)題。市場(chǎng)監(jiān)管總局制定的《實(shí)施指南》的第13條給出了選擇第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的參考條件。但是這些條件只是定性規(guī)定而沒(méi)有量化，導(dǎo)致具體操作起來(lái)有較大困難，彈性過(guò)大。本文認(rèn)為政策制定機(jī)關(guān)在選擇第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)量化參考條件使其具有可操作性。譬如限定團(tuán)隊(duì)人數(shù)、人員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（從事奔向工作的年限）、以往參加過(guò)類似評(píng)估活動(dòng)的效果評(píng)價(jià)等。另外，在有第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與審查時(shí)，除涉密和涉?zhèn)€人隱私的情況，原則上都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)評(píng)估結(jié)果。

六、小結(jié)

政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的存在，是行政權(quán)力濫用的結(jié)果，有效約束行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)是解決問(wèn)題的出路。行政權(quán)力濫用損害市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致行政壟斷的癥結(jié)。解開(kāi)癥結(jié)的根本措施是有效抑制致因行為。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)是一項(xiàng)逐步、分階段推進(jìn)的工作?，F(xiàn)階段的自我審查模式也是最優(yōu)選擇。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)僅僅依靠反壟斷法對(duì)政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在政策制定機(jī)關(guān)出臺(tái)政策時(shí)就注重事前預(yù)防，充分運(yùn)用行政體系內(nèi)部的運(yùn)行方式，以期實(shí)現(xiàn)該制度設(shè)立的初衷。