基層政府優(yōu)化內(nèi)部控制研究

趙但書

基層政府是聯(lián)系群眾的重要單位，承擔(dān)著轄區(qū)疾病防控、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等使命，是履行公共受托責(zé)任的具體治理單元。但一些領(lǐng)導(dǎo)干部私設(shè)“小金庫”、“吃拿卡要”等損害群眾利益的問題屢見不鮮，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)迫在眉睫。本文通過指出基層政府普遍存在的內(nèi)控問題，提出優(yōu)化建議，為其他同類型單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)提供啟示。

一、基層政府內(nèi)部控制概述

基層政府是指在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于基層地位，接近群眾，更能掌握民情民意的一級(jí)政府，一般是區(qū)縣政府以及相關(guān)部門決策部署的執(zhí)行者，直接面向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)與產(chǎn)品?；鶎诱畬?shí)行內(nèi)部控制主要遵照一定的制度規(guī)范和單位內(nèi)部的管理制度，對(duì)未來可預(yù)見的活動(dòng)中可能出現(xiàn)的偏差進(jìn)行防范和管控，從而實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作平穩(wěn)推進(jìn)的管理目標(biāo)。2014年財(cái)政部頒發(fā)了《規(guī)范》作為指導(dǎo)性文件，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、單位、業(yè)務(wù)、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等方面對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制加以規(guī)范。各單位都應(yīng)建立適合本單位的內(nèi)部控制體系，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和應(yīng)對(duì)策略。

二、當(dāng)前基層政府內(nèi)部控制存在的問題分析

（一）對(duì)內(nèi)部控制的重視程度偏低

目前，基層政府的領(lǐng)導(dǎo)和職工，內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)。在內(nèi)部，由于基層政府領(lǐng)導(dǎo)大多缺乏財(cái)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)內(nèi)部控制的重要性、緊迫性認(rèn)識(shí)不足，法制化意識(shí)欠缺，財(cái)經(jīng)知識(shí)不能適應(yīng)基層政府內(nèi)部控制建設(shè)的需要。在外部，上級(jí)政府對(duì)基層政府內(nèi)部控制不夠重視。領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核多為工作考核，缺少自身和內(nèi)部控制考核。

（二）內(nèi)部控制組織體系不健全

基層政府缺乏一套成熟、完整的內(nèi)部控制組織架構(gòu)和制度體系。一些基層政府雖然成立了內(nèi)部控制、財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等，但不能發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，主要是“一把手”帶領(lǐng)下的同一套班子，書記擁有絕對(duì)話語權(quán)，頻現(xiàn)“一言堂”。書記不是工作糾偏者、規(guī)范者，而是風(fēng)險(xiǎn)制造者、促成者，領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)單位可能面臨風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，對(duì)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等風(fēng)險(xiǎn)缺乏基本判斷和應(yīng)對(duì)措施。業(yè)務(wù)上，基層政府內(nèi)部控制主要包括預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目以及合同管理六大類控制活動(dòng)，其中核心是預(yù)算管理，但基層預(yù)算存在工作主觀性、隨意性較強(qiáng)，審核程序缺少閉環(huán)等。

（三）相關(guān)人才發(fā)揮作用不到位

基層政府條件對(duì)財(cái)務(wù)等專業(yè)人才缺乏吸引力，特別是一些偏遠(yuǎn)的基層政府人才流失，招錄的會(huì)計(jì)、出納甚至缺少專業(yè)知識(shí)或財(cái)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)?；鶎泳谷粫?huì)計(jì)、出納由一人承擔(dān)，違背了崗位不相容原則?；鶎迂?cái)務(wù)人員缺少接受業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟悉內(nèi)部控制的寥寥無幾。

（四）廉政文化建設(shè)相對(duì)薄弱

基層政府一般設(shè)有同級(jí)紀(jì)委或紀(jì)工委，同時(shí)設(shè)有監(jiān)察辦公室履行紀(jì)檢監(jiān)察職能，但廉政文化建設(shè)往往亟待加強(qiáng)。一方面，宣傳教育不到位，作為一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，雖然基層政府每年開展黨風(fēng)廉政教育，但應(yīng)付上級(jí)檢查問題普遍存在。領(lǐng)導(dǎo)們大多廉政意識(shí)不強(qiáng)，如內(nèi)部審計(jì)缺失、財(cái)務(wù)監(jiān)督流于形式，基層“微腐敗”問題頻發(fā)，“送禮”現(xiàn)象屢禁不止。另外，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)不到位。紀(jì)檢干部中懂財(cái)務(wù)審計(jì)的較少，又身處本單位，不易發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)問題，這就造成檢查督查時(shí)容易忽視廉潔問題。

三、基層政府內(nèi)部控制優(yōu)化建議

（一）提高工作人員內(nèi)控意識(shí)

加強(qiáng)基層政府內(nèi)部控制，首先應(yīng)提高領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核中，設(shè)列單位內(nèi)部控制建設(shè)考核指標(biāo)，賦予相應(yīng)分值，以考核推動(dòng)基層政府內(nèi)部控制建設(shè)落地。應(yīng)將內(nèi)部控制法規(guī)、財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)和常見審計(jì)案例等內(nèi)容納入領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)中，達(dá)到源頭強(qiáng)化的效果。其次，組織員工進(jìn)行內(nèi)部控制培訓(xùn)，邀請(qǐng)學(xué)者開設(shè)講座，營造干部和員工知曉內(nèi)控、參與內(nèi)控、相互監(jiān)督的良好氛圍。

（二）建立健全內(nèi)部控制體系

建立流程化、范本化的內(nèi)部控制體系有助于規(guī)避基層政府講“人情”關(guān)系。構(gòu)建內(nèi)部控制體系首先領(lǐng)導(dǎo)和科室負(fù)責(zé)人要合理分配決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項(xiàng)權(quán)力，形成管理層相互制約、監(jiān)督的內(nèi)部控制環(huán)境，健全議事決策機(jī)制和追責(zé)問責(zé)機(jī)制，“三重一大”事項(xiàng)要嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，對(duì)錯(cuò)誤決策嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，防止書記“一言堂”行為。開展風(fēng)險(xiǎn)排查，分析研判和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，查找經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中容易產(chǎn)生腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)決策、執(zhí)行過程和監(jiān)督、檢查、考核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定風(fēng)險(xiǎn)防控方案，確保用權(quán)規(guī)范、控險(xiǎn)機(jī)制健全。業(yè)務(wù)上完善預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度，健全收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等5項(xiàng)制度規(guī)定，規(guī)范審批和執(zhí)行流程。

（三）選育優(yōu)秀財(cái)務(wù)人員

人才隊(duì)伍建設(shè)是加強(qiáng)基層政府內(nèi)部控制建設(shè)的必要途徑，在人才引進(jìn)、招錄、招聘中把優(yōu)質(zhì)資源向基層傾斜，提高基層人員待遇，保持基層隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定性。另外，在保證干部隊(duì)伍穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，探索完善財(cái)務(wù)人員老中青傳幫帶機(jī)制，安排崗位交流，消除崗位疲勞、動(dòng)力不足等長期單一崗位的后遺癥。堅(jiān)持抓好財(cái)務(wù)、審計(jì)干部的培養(yǎng)歷練，采取有效措施，激勵(lì)財(cái)務(wù)人員提高業(yè)務(wù)素養(yǎng)，用專業(yè)眼光和能力解決問題。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部廉政文化建設(shè)

廉政建設(shè)的關(guān)鍵是要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，設(shè)立基層政府內(nèi)部審計(jì)崗，實(shí)行專人專崗和任職回避制度，招聘專業(yè)審計(jì)人員發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的問題并提出整改建議。以外聘專業(yè)審計(jì)或會(huì)計(jì)人員，采取審計(jì)外包模式，填補(bǔ)單位審計(jì)空白。同級(jí)紀(jì)委要鞏固內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)成果，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題立即查辦，追責(zé)問責(zé)，消除廉政風(fēng)險(xiǎn)隱患，創(chuàng)造正氣的人事、財(cái)務(wù)控制環(huán)境。另外，安排紀(jì)檢干部單位間交流，保證紀(jì)檢監(jiān)察人員在反腐敗中的獨(dú)立性。

四、結(jié)束語

黨的十九大以來，基層政府內(nèi)部控制重要性越來越凸顯。基層政府內(nèi)部控制建設(shè)在制度流程、人才資源、監(jiān)督體系等方面存在許多不足，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)控意識(shí)薄弱、制度體系不健全、財(cái)務(wù)人員整體素質(zhì)偏低、廉政建設(shè)相對(duì)薄弱等問題較為突出，給基層政府財(cái)政安全帶來了較大風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)內(nèi)部控制改善財(cái)政現(xiàn)狀迫在眉睫。本文基于一定調(diào)查研究歸納基層政府當(dāng)前內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題，提出有針對(duì)性地優(yōu)化意見建議，希望能夠?yàn)榛鶎诱峁┘訌?qiáng)內(nèi)部控制的參考思路和方法。