建設用地指標市場配置法律制度的選擇
——以成本收益理論為視角

李新倉

（遼寧石油化工大學馬克思主義學院 遼寧 撫順113001）

一、問題的提出

民法典倡導根據市場規(guī)則、市場價格、市場競爭配置資源，降低生產要素流動制度成本。資源行政配置的改革是引領經濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，對政府與市場邊界進行動態(tài)調整。成本收益理論為建設用地指標市場配置法律制度構建提供理論基礎，旨在調整土地供需結構，實現(xiàn)土地供需平衡。建設用地作為自然資源，具有稀缺性特征。建設用地指標是國家宏觀調控土地的工具，如何發(fā)揮稀缺性建設用地指標效用，助推社會經濟快速發(fā)展？問題本質就是在新常態(tài)下如何優(yōu)化配置建設用地指標問題。

行政方式和市場方式是建設用地指標兩種配置模式。土地具有公有物屬性，現(xiàn)行土地法律制度采取公法調整理路。在市場經濟條件下，學術界致力于探究如何高效發(fā)揮市場對建設用地指標配置的決定作用，從而達到高效率配置建設用地指標的目標。劉吉瑞、陳漭指出，行政方式和市場方式是資源配置的兩種最基本模式，解決競爭性稀缺資源用途分配是邏輯選擇資源配置模式的基礎[1]。關于行政配置的效果問題，廖和平、王永德、邱道持指出，行政配置保證了國家對土地總量的宏觀調控，禁止土地資源供給突破耕地紅線的行為[2]。靳相木指出，行政配置忽視了區(qū)域土地需求的動態(tài)性，不利于資源的優(yōu)化配置[3]。譚榮、曲福田指出，行政配置引發(fā)指標配置與地方經濟發(fā)展不協(xié)調，不能滿足地方經濟發(fā)展對指標需求的實際[4]。關于行政配置和市場配置的功能對比，張舟、吳次芳、譚榮指出，行政配置存在制度缺陷，資源配置信息不對稱；市場配置具有彌補行政配置制度失靈，克服決策者有限理性功能[5]。關于市場配置，王一鳴指出，資源配置引入競爭機制，通過市場規(guī)則實現(xiàn)資源效率最優(yōu)化[6]。國外學者Johnston和Madison指出，資源配置引入市場私權機制，可以提高土地經濟收益[7]。Adonis Yatchew指出，市場的激勵性以提高經濟效率為目標，可以解決市場配置中的信息不對稱問題[8]。Jacab指出，市場激勵具有規(guī)制制度優(yōu)勢，能增加農地收益[9]。這些研究從不同角度指出了行政配置和市場配置各自的特色。行政配置模式基于建設用地指標配置的公平性，追求資源服務社會的均等化功能。市場配置模式旨在有效發(fā)揮價格信號和競爭機制，實現(xiàn)建設用地指標的供需平衡，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。本文以成本收益理論為視角，研究指標供給錯配需求的結構性問題，為指標市場配置制度提供理論依據。

二、建設用地指標行政配置法律制度的成本收益

行政權是政府實施管理和決策活動的公權力，是政府通過政策制定、法規(guī)執(zhí)行實施管理和決策的行為。行政配置是政府作為宏觀調控主體，在指標配置實踐中存在制度成本與制度收益問題。

（一）建設用地指標行政配置制度理論闡釋

行政配置制度在我國經歷了三個階段：第一階段，實報實銷階段?！皩崍髮嶄N”是政府“按用地單位需求劃撥供給”的土地制度，以項目管理為依據，有建設項目并“符合計劃統(tǒng)籌安排條件”，國家就批準供地，由中央政府對土地實行統(tǒng)一管理，體現(xiàn)了國家建設用地使用的無償性、非流轉性和無期限性特征。在時間上，實報實銷階段以計劃經濟時期和改革開放初期為時間節(jié)點。第二階段，行政指導階段?！靶姓笇А笔钦捎梅菑娭菩允侄螌ㄔO用地指標實行指導性管理。1986年至2004年，節(jié)約建設用地以及保護耕地是國家主要目標。在耕地管理寬松背景下，為強化國家對耕地保護目標，政府按照用地規(guī)劃計劃和用地標準審批土地，引導和促進社會經濟發(fā)展。第三階段，行政強制階段。2000年后，我國土地利用失控加劇，為加強土地利用計劃管理，2004年國家實行指令性計劃，建設用地指標配置進入指令性計劃管理階段。“行政強制”是國家為預防或制止土地違法行為而采取的措施，抑制“圈地”行為的隨意性，嚴守耕地紅線，杜絕違法濫用建設用地指標行為。

行政配置由政府采用行政權配置指標，在中央政府與地方政府之間形成行政法律關系。具有以下幾個特點：一是調控目標宏觀性。宏觀性是指國家對社會經濟發(fā)展進行整體調節(jié)與控制，間接性調整市場主體行為[10]，宏觀調節(jié)經濟總量平衡和結構優(yōu)化[11]3-4。建設用地指標行政配置的宏觀性體現(xiàn)在：行政配置宏觀調控國家建設用地指標總量，保證指標總量的配置。就最終目標而言，建設用地指標調控目標旨在解決建設用地的可持續(xù)性利用問題，從建設用地權利屬性、具體指標配置數量由政府決策，排斥市場機制對指標配置和調整，實現(xiàn)指標配置供需平衡。二是公權力支配性。在指標行政配置中，中央政府控制指標總量和指標處分權，并通過公權力實現(xiàn)對建設用地指標的配置。在此基礎上，地方政府要嚴格執(zhí)行中央政府的指標配置計劃，不得突破和自行調劑，違法違規(guī)進行指標流轉。三是政府決策配置封閉性。指標行政配置具有封閉性，具體是指建設用地指標是由政府通過公權力進行配置，政府指標配置的決策過程和配置程序具有封閉性。具體來說，中央政府享有建設用地指標的支配方案決策權，壟斷或決定建設用地指標配置規(guī)模和數量，地方政府的職責是具體執(zhí)行中央政府確定的指標配置和上報指標，自然資源部具體負責指標配置的審核，再由省級政府依靠行政命令逐級分配，在指標具體配置實踐中排斥市場機制以及立法機關、司法機關對指標配置的影響，體現(xiàn)出建設用地指標強烈的行政公權力特點。

（二）建設用地指標行政配置制度成本

制度成本又稱交易成本，是政府運用制度工具所產生的成本。制度成本是衡量制度優(yōu)劣的重要標準，建設用地指標行政配置產生高昂的制度成本。

1.信息成本

信息成本作為社會經濟發(fā)展的必要生產要素，屬于經濟學和管理學范疇。信息是重要的社會生產要素，獲取信息就要付出代價。在建設用地指標行政配置中，中央政府受時空和現(xiàn)實條件約束，因指標配置信息的不對稱需要廣泛搜集信息，了解地方經濟發(fā)展及其資源稟賦狀況，才能充分利用信息進行合理配置，這就產生了高昂的信息成

本，增加了政府行政決策風險。2.尋租成本

尋租即競租，屬于政府壟斷性尋利實踐活動。布坎南指出，“尋租活動”屬于政府行政行為，是政府運用公權力干預和管制經濟活動獲得租金的非生產性尋利活動。政府可以通過尋租活動獲得壟斷租金[12]。土地尋租與公共權力休戚相關[13]。權力尋租是政府以權力行使為籌碼謀求和獲取利益的行為。尋租成本是政府運用公權力謀取利益付出的成本。在建設用地指標行政配置實踐中，政府利用“公共權力”進行土地尋租要付出一定的成本。我國嚴格控制耕地紅線，對農地征用實行全面管制，政府通過行使公權力壟斷和管制土地市場，產生公共權力尋租，損害國家利益和政府社會公信度，增加政府治理的成本，降低土地資源配置效率。

3.社會成本

庇古（Pigou）指出，社會成本是分析外部性問題的概念[14]18-20。科爾內（Kornai）指出，社會成本包括私人成本和外部性成本，是促進社會公平和有效解決改革成本問題的依據[15]。建設用地指標行政配置實踐中，私人成本是地方政府為獲得建設用地指標所支出的費用。在配置過程中，某地方政府為獲得指標給其他政府帶來損失，必須對其行為造成的損失進行補償，該支出屬于外部性成本。社會成本分擔的目的旨在促進社會公平，是政府資源配置方式改革依據，增強公眾認同政策改革行為，激勵和引導公眾制定改革政策，實現(xiàn)政策制定的民主化。政府在實施行政權進行建設用地指標行政配置過程中可能產生行政權異化，導致政府權力失控，降低政府公信力，由此增加直接成本和政府維護指標行政配置的間接成本，引發(fā)新的社會矛盾，影響社會公平。

（三）建設用地指標行政配置制度收益

制度收益具有激勵功能。在建設用地指標配置實踐中，行政配置實現(xiàn)土地公共利益目標，促進區(qū)域經濟協(xié)調和持續(xù)性發(fā)展，控制城市開發(fā)邊界和城市蔓延的無序性。

1.實現(xiàn)土地公共利益目標

公共利益是公法追求的目標，是公權力的正當性依據[16]。公權力行使是公共利益賦予政府權力的應有之義。作為社會全體成員追求的利益，公共利益絕不能以剝奪個人財產和犧牲個人利益為代價[17]190-191。在建設指標行政配置實踐中，政府以公權力主體身份，采用宏觀調控法控制建設用地總量，堅持社會本位，以城市土地規(guī)劃作為公共政策，防止建設用地隨意擴張蔓延，維系社會公共利益，校正指標行政配置過程中產生的負外部性，確保公共利益目標的實現(xiàn)。這些公共利益目標在不同階段有不同表現(xiàn)，保護耕地和糧食安全是實報實銷階段的公共利益目標；行政指導階段旨在強化國家對耕地的保護；在行政強制性階段，公共利益目標是保護耕地紅線和杜絕違法濫用建設用地指標的行為。

2.促進城鄉(xiāng)建設用地結構優(yōu)化

土地結構是表示土地比例、空間結構之間的關系，包括數量結構和空間結構。土地結構是評價生態(tài)良性循環(huán)和判定土地合理開發(fā)利用的重要依據。作為土地資源配置的反映，建設用地結構優(yōu)化事關建設用地的合理安排和集約利用。行政配置具有促進城鄉(xiāng)建設用地結構優(yōu)化的功能，其作用表現(xiàn)在：（1）確定和調整各類用地比例關系。如《國務院辦公廳關于批準南通市土地利用總體規(guī)劃的通知》（國辦函〔2012〕40號）中指出，政府要積極調整優(yōu)化各類用地的比例和布局，協(xié)調土地利用與生態(tài)環(huán)境保護與建設。土地利用平衡是規(guī)劃土地開發(fā)的前提。政府要從宏觀層面，根據土地利用總體規(guī)劃，調整優(yōu)化各類用地的比例和布局，合理確定各類用地比例關系，控制和調節(jié)土地開發(fā)的總量。（2）雙向協(xié)調建設用地結構與社會經濟發(fā)展關系，促進產業(yè)結構的優(yōu)化升級。社會經濟發(fā)展需要建設用地支撐和合理化的指標空間組合，建設用地為社會經濟發(fā)展提供載體平臺和指標空間。為優(yōu)化調整城市建設用地結構，中共中央、國務院發(fā)布的《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（中發(fā)〔2016〕6號）指出，未來城市發(fā)展要優(yōu)化空間布局，加強空間開發(fā)管制。行政配置調整建設用地指標動態(tài)配置，優(yōu)化建設用地結構，嚴格管控和劃定城市開發(fā)邊界。

3.通過指標公平配置促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展

公平是法律追求的價值取向。羅爾斯指出，公平更注重資源配置的效率性[18]15-19。行政權是影響社會公平的最重要力量。行政配置是政府行使行政權的重要體現(xiàn)，作為資源配置的手段，政府通過行政配置，實現(xiàn)資源配置的公平性目標[19]。在建設用地指標行政配置實踐中，政府遵循公平性原則，以資源分配的公平為導向，充分認識到各區(qū)域土地資源稟賦巨大的差異性，將公平貫穿于建設用地指標行政配置的全過程，綜合考慮區(qū)域經濟發(fā)展及土地資源狀況，實現(xiàn)指標在區(qū)域之間的公平化配置，促進區(qū)域經濟社會的協(xié)調性發(fā)展。例如，廣西壯族自治區(qū)在實踐中充分采用指標激勵政策，對嚴格遵守建設用地指標和土地執(zhí)法檢查效果好的模范縣，考慮到各縣域土地資源稟賦的差異性，通過增加50公頃至150公頃建設用地指標[20]，保證了指標在各縣域的協(xié)調性發(fā)展。

三、建設用地指標行政配置制度的成本收益比較

成本收益比較是決定制度變遷的關鍵。因此采用成本收益法，分析建設用地指標行政配置制度投入產出問題。

（一）減少交易成本，卻增加更大的執(zhí)行成本

交易成本是資源在實現(xiàn)交易中產生的成本。建設用地指標行政配置由政府實施，在指標交易中避免了指標交易的討價還價，減少了指標交易成本，但卻增加了更大的執(zhí)行成本。執(zhí)行成本是政府實施行政行為所付出的成本，包括政府的決策成本、監(jiān)督成本等。政府為維護土地的公共利益目標，在指標行政配置實踐中，制定相關法律法規(guī)，并在具體執(zhí)行中支付行政決策可行性費用；政府為保證建設用地指標配置的公共利益目標，增加了政府監(jiān)督指標的實施費用；在建設用地指標行政配置中，政府運用公權力以權謀私，其高昂的成本如果得不到有效控制，就會增加政府政策的執(zhí)行成本，削弱政府決策執(zhí)行的行政能力和效能。

（二）克服交易雙邊壟斷，卻產生潛在的尋租成本

雙邊壟斷是不完全市場競爭的重要體現(xiàn)。在雙邊壟斷背景下，買賣雙方為達成合議需要反復討價還價，就會產生高昂交易成本。建設用地指標行政配置具體是由政府管控建設用地總量，并由政府通過制定詳細的指標配置方案，對建設用地指標實行自上而下的行政性分配，克服指標交易雙邊壟斷和政府之間的協(xié)商談判。政府指標行政配置為政府尋租提供了機會，創(chuàng)造了條件，加重了政府尋租成本[21]154。一是導致政府違法違規(guī)用權。政府在指標行政配置中排除或限制市場競爭，為追求經濟利益，就會私自突破指標配置邊界和界限，違法違規(guī)開發(fā)土地，破壞耕地保護紅線，違背社會公共利益，增加政府的執(zhí)行成本。據資料統(tǒng)計，每年全國各地建設用地實際占用耕地面積呈現(xiàn)擴大化趨勢，地方政府違法占用耕地，增加了政府的執(zhí)法監(jiān)管成本[22]23-78。二是導致政府違反法定程序用權。受經濟利益驅使，地方政府利用公權力違反程序用權，濫用指標分配程序和分配方案，加大耕地保護風險。

（三）保障公共利益目標，卻導致資源配置效率低下

政府建設用地指標行政配置以公共利益為核心價值目標，盡力保障所有社會成員幸福。建設用地指標行政配置以資源公平性分配為邏輯起點，維護社會公共利益。市場配置方式是根據市場的供需狀況對資源進行分配，市場機制以追求效益最大化為目標，交易主體為達成合議往往就會哄抬抑或降低交易價格，致使土地公共利益目標無法獲得有效保障。政府主導是制約政府運作效率的桎梏和阻礙，建設用地指標行政配置是政府以公權力行使為邏輯，通過設置約束性指標制約指標自由流動，指標配置效率低下。一是行政配置排斥市場機制，無法引導指標在區(qū)域之間和合理流動，抑制指標在地區(qū)之間的高效配置。二是行政配置助長了政府創(chuàng)租和尋租行為。政府行為具有逐利性。政府為追求政績最大化，為謀求私人利益而損害公共利益，導致地方政府權力尋租的制度化；政府為謀取非法利益，往往以損失公共利益為代價，無法避免建設用地空間結構性失衡問題。以上海為例，上海建設用地內部結構性失衡問題嚴重，不同類型的建設用地級差地價懸殊，出現(xiàn)結構性失衡狀況，工業(yè)用地比例較高且粗放利用，建設用地利用能效較低[23]。

四、成本收益理論下建設用地指標市場配置法律制度的選擇

建設用地指標屬于稀缺性資源，如何提高稀缺性資源的效用以及高效配置，消除政府對建設用地指標配置的公權干預，是有效實現(xiàn)建設用地指標配置的重要課題。在行政配置中，國家宏觀調控指標規(guī)模和數量，產生高昂的制度成本。在市場經濟條件下，市場配置為指標行政配置改革提供了方向，為建設用地指標配置提供制度模式。

（一）建設用地指標市場配置制度

建設用地指標市場配置是指采用市場機制，根據市場建設用地指標供需互動變化配置建設用地指標，實現(xiàn)建設用地指標供需趨于均衡的配置模式。市場機制是由供求機制、競爭機制、價格機制等諸要素構成的協(xié)同整體，并由上述要素形成的循環(huán)運動過程和社會經濟機制。1.價格機制。價值規(guī)律是商品經濟的根本規(guī)律，價格機制在價值規(guī)律中表現(xiàn)最為活躍。價格機制是市場機制的核心機制。在指標市場配置過程中，市場主要依靠價格機制的功能發(fā)揮，通過建設用地指標的市場供求狀況調整建設用地指標價格，積極調整和實現(xiàn)指標的供需關系。2.供求機制。供求關系呈現(xiàn)動態(tài)性，供求關系的變化對市場價格進行動態(tài)化調整，從而引起價格變動，實現(xiàn)對資源的配置。3.競爭機制。競爭機制是市場經濟最重要的經濟機制，優(yōu)勝劣汰是市場競爭機制的結果。在市場經濟條件下，通過競爭刺激利益主體發(fā)揮能動性，并通過競爭調節(jié)資源配置的供給。在指標市場配置實踐中，指標配置由市場機制對指標的供給和需求進行調節(jié)，引導指標配置的流向。同時，通過市場提供的供求信息選擇指標交易主體，由市場決定建設用地指標供給和需求交易。地方政府作為市場指標交易主體，在具體指標交易實踐中，地方政府可以根據市場提供的指標交易信息，通過溝通協(xié)商簽訂指標交易合同，實現(xiàn)對建設用地指標的配置。

（二）建設用地指標市場配置法律制度的本質

市場配置資源要遵循市場規(guī)則，減少政府對指標的直接配置，推進指標市場配置效率最優(yōu)化。市場配置的本質是私權機制，通過私權自治和合同自由對建設用地指標進行配置。在具體建設用地指標交易中，通過市場配置資源，由市場搜集建設用地指標交易信息，并由合同雙方以簽訂合同的形式解決指標的配置，即通過私權利的彰顯消除行政權，讓權力回歸社會，在土地使用權與所有權分離基礎上依靠私權自治方式，通過市場手段實現(xiàn)建設用地指標在市場主體之間的合理流動和有效交易。市場配置是行政配置制度的創(chuàng)新，是在充分尊重私人財產權服從公共利益的前提下，遵循市場規(guī)則并發(fā)揮市場對指標配置的決定性作用，有效規(guī)避行政配置建設用地指標所產生的高昂制度成本，實現(xiàn)建設用地指標的優(yōu)化配置。在市場經濟條件下，市場配置作為指標配置模式，降低指標行政配置成本提高行政效率，在實踐中能夠及時、靈活地反映建設用地指標市場供求的變化，促進指標的跨地區(qū)轉移，對經濟欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)建設用地指標進行調整，實現(xiàn)建設用地指標的高效和優(yōu)化配置。

（三）建設用地指標市場配置法律制度的功能

市場配置可以引導指標配置的數量和方向，充分發(fā)揮市場機制的資源功能。

1.控制指標行政配置產生的信息成本

供求機制是市場配置方式的核心。市場配置可以避免行政配置信息不充分、信息不對稱的制度缺陷，抑制政府對指標的不合理控制和干預，促進指標高效率配置，降低行政配置產生的制度成本。第一，市場配置為指標交易主體提供充足的指標交易信息。在市場經濟條件下，交易雙方在尊重充分意愿基礎上，協(xié)商進行指標交易，排除了政府的干擾，避免了行政公權在指標配置過程中產生的高成本問題。第二，市場信息充足有利于降低和優(yōu)化政府成本。在市場經濟條件下，指標交易雙方可以獲得充分的交易信息，通過協(xié)商談判，簽訂合同進行指標交易，提升了地方政府決策收益，抑制政府權力尋租的現(xiàn)象。第三，市場機制有利于建設用地指標的高效配置。競爭機制引起指標供求變化，價格機制決定指標配置流量，競爭機制決定建設用地指標配置使用效率。

2.克服行政配置產生的尋租成本

激勵具有目標導向性作用。市場制度具有激勵性特征，通過對市場主體的激勵，實現(xiàn)政府特定的規(guī)制目的，增進社會福利。激勵機制可以調動市場主體的積極主動性，市場機制發(fā)揮激勵性功能，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目標。第一，市場激勵機制引導指標跨區(qū)域轉移。激勵以利益獲得為方向。在指標交易中，地方政府通過激勵機制引導指標流向，實現(xiàn)建設用地指標跨區(qū)域轉移和交易，杜絕政府尋租行為。第二，市場配置回歸市場權能。市場配置通過發(fā)揮市場對資源配置的作用，彰顯私權利，保護土地權利人的土地合法利益，避免土地資源的閑置浪費。在建設用地指標市場配置中，地方政府角色由指標配置執(zhí)行者轉變成指標交易主體，通過協(xié)商推進指標高效配置，實現(xiàn)資源有效利用。

3.降低行政配置產生的社會成本

市場交易的本質是平等交易，在建設用地指標市場交易實踐中，市場配置建設用地指標主要是根據價值規(guī)律作用，調節(jié)和優(yōu)化建設用地指標的配置。第一，價格機制能有效調節(jié)指標交易供求。市場經濟可以有效調節(jié)資源配置，當指標供給擴大，交易價格下降；反之，影響指標價格上升。第二，市場配置降低政府的社會成本。在市場經濟條件下，建設用地指標配置依靠價格機制配置，市場競爭機制引導市場價格變化并調節(jié)指標供求關系，推進指標交易的供求平衡和高效率利用。第三，指標交易主體按照市場交易規(guī)則表達意愿，排除政府公權力的干擾。在市場經濟條件下，市場機制在行政配置基礎上，對建設用地進行再配置，推進指標價格高效運轉，實現(xiàn)建設用地指標的優(yōu)化配置和社會公共利益目標。