基于全口徑預(yù)算管理視角的中國預(yù)算法改革探究

蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院 徐磊

1 回顧我國預(yù)算法改革

1.1 改革的原因

1994年《預(yù)算法》的出臺，在加強(qiáng)財(cái)政資金管理、約束政府間財(cái)政關(guān)系方面作出了突出的貢獻(xiàn)。但是經(jīng)過二十年的發(fā)展，我國財(cái)政資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，乃至財(cái)政的定位都發(fā)生了重大的改變。因此，現(xiàn)實(shí)條件要求對1994年《預(yù)算法》的定位、宗旨和管理模式等進(jìn)行全面改革。

1.1.1 十八屆三中全會關(guān)于財(cái)政定位的變化

十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該文件指出建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。建立現(xiàn)代預(yù)算制度能夠保障將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，因此建立現(xiàn)代預(yù)算制度是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的第一要義[1]。 事實(shí)上，現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建離不開法律保障，然而1994年《預(yù)算法》的定位僅僅停留在規(guī)范財(cái)政資金、約束政府間財(cái)政關(guān)系和適應(yīng)分稅制改革上，并未上升到國家治理的層面上。黨的十八屆三中全會后，《預(yù)算法》的定位和宗旨迫切地需要得到改革，從而更好地契合現(xiàn)代財(cái)政制度。

1.1.2 舊《預(yù)算法》內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于財(cái)政改革的現(xiàn)實(shí)

20世紀(jì)初期，我國財(cái)政管理領(lǐng)域經(jīng)過了部門預(yù)算改革、國庫集中收付制改革、政府收支分類改革等在內(nèi)的數(shù)次改革。不難發(fā)現(xiàn)，1994年《預(yù)算法》的原則和內(nèi)容已經(jīng)與時代脫節(jié)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于財(cái)政管理領(lǐng)域改革的現(xiàn)實(shí)情況。

1.1.3 財(cái)稅領(lǐng)域出現(xiàn)的問題需要加以規(guī)范約束

分稅制體制改革之后，地方政府財(cái)政收支不平衡、轉(zhuǎn)移支付制度不完善、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配等問題日益嚴(yán)峻，加劇了地方政府財(cái)政赤字的窘境。但是，為了政績考核、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府違反了相關(guān)法律規(guī)定，出現(xiàn)了不同程度的舉債行為，產(chǎn)生了巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。這一問題如果得不到化解，甚至向中央政府轉(zhuǎn)嫁，會危害我國的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。因此，如何管理地方政府債務(wù)問題亟須《預(yù)算法》進(jìn)行規(guī)范和約束[2]。

1.2 改革的內(nèi)容

《預(yù)算法》享有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最為重要的法律。2014年重新修訂的《預(yù)算法》融合了現(xiàn)代財(cái)政制度和現(xiàn)代預(yù)算制度，體現(xiàn)出財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)越性，其改革主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.2.1 全面完整原則

構(gòu)建全口徑預(yù)算管理體系，就是政府預(yù)算要包括政府全部的收支項(xiàng)目，體現(xiàn)了預(yù)算完整性的要求。2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，我國政府預(yù)算體系由原來的“三本預(yù)算”變?yōu)椤八谋绢A(yù)算”，具體包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。建立全口徑預(yù)算體系，能夠有效阻斷各項(xiàng)非規(guī)范收入的預(yù)算外資金。

1.2.2 公開透明原則

預(yù)算的公開透明原則是強(qiáng)化社會公眾對政府預(yù)算活動監(jiān)督的有力保障。新《預(yù)算法》規(guī)定，除了國家機(jī)密不便公開之外，預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算決算的全過程，都必須如實(shí)地向社會公開，以便群眾對政府部門各項(xiàng)收支活動進(jìn)行有效監(jiān)督。

1.2.3 平衡穩(wěn)健原則

為了使財(cái)政充分發(fā)揮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的作用，并且確保財(cái)政的可持續(xù)性，新《預(yù)算法》提出了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，其原則是講求績效和收支的平衡。也就是說，政府預(yù)算管理既要統(tǒng)籌兼顧、追求效益，也要量力而行、勤儉節(jié)約，以保證收支平衡。隨后國務(wù)院出臺的相關(guān)政策，包括預(yù)算超收及短收的平衡機(jī)制、預(yù)算赤字的彌補(bǔ)機(jī)制以及實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理等，為實(shí)現(xiàn)跨年度財(cái)政收支的順利編制助力。

1.2.4 地方債務(wù)管理

舊《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府預(yù)算編制本著量入為出的宗旨，不得出現(xiàn)赤字現(xiàn)象。此外，除國務(wù)院規(guī)定以外，地方政府沒有自主發(fā)行債券的權(quán)力。但事實(shí)上，出于地方發(fā)展需要，地方政府存在著不同程度的融資行為，并且已形成大規(guī)模的債務(wù)，因此存在極大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。新《預(yù)算法》中，地方政府預(yù)算編制仍然強(qiáng)調(diào)收支平衡，但不同的是，對地方政府是否能發(fā)債，以及發(fā)債的規(guī)模、途徑，地方債券的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)把控等做了明確的規(guī)定?？梢钥吹?，《預(yù)算法》改革后，地方政府享有了規(guī)定范圍內(nèi)的發(fā)債權(quán)，既有效解決了地方政府入不敷出的局面，也使地方政府的債務(wù)監(jiān)管得到了強(qiáng)化。

2 全口徑預(yù)算管理的改革思路

2.1 舊《預(yù)算法》中預(yù)算口徑存在的問題

舊《預(yù)算法》規(guī)定了稅收收入，以及依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益、專項(xiàng)收入、其他收入等在內(nèi)的四項(xiàng)預(yù)算收入和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、教科文衛(wèi)體等事業(yè)發(fā)展支出、國家管理費(fèi)用支出、國防支出、各項(xiàng)補(bǔ)貼支出、其他支出六項(xiàng)預(yù)算支出。舊《預(yù)算法》誕生于我國經(jīng)濟(jì)體制改革時期，雖然此時已經(jīng)把發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)確定為改革的目標(biāo)，但整體來說，我國仍處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)環(huán)境?；谶@種歷史背景，舊《預(yù)算法》中關(guān)于政府收支范圍的相關(guān)規(guī)定盡管符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的目標(biāo)，但是仍然具有時代特色及其局限性，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

2.1.1 大量政府性收支處于灰色地帶

1994年《預(yù)算法》指明：預(yù)算外資金管理方法由國務(wù)院另行規(guī)定。由此可見，《預(yù)算法》的約束范圍僅為預(yù)算內(nèi)資金，換言之，該《預(yù)算法》涵蓋范圍只涉及一般公共預(yù)算和部分國有資本預(yù)算，但政府性基金預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算不在其約束之內(nèi)。

2.1.2 預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不規(guī)范

財(cái)政支出的用途需要與特定時期政府的職能對應(yīng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期政府的主要職責(zé)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，此時經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占據(jù)了財(cái)政支出的大頭。相反，市場型政府的職責(zé)主要是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)已不再是其主要任務(wù)。倘若仍然按照舊《預(yù)算法》，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出擺在首要位置，與新時期的經(jīng)濟(jì)背景和政府職能相違背，一定程度上為政府的“越位”和“缺位”行為埋下了法律漏洞。

2.1.3 預(yù)算支出類別混雜

1994年《預(yù)算法》將“按功能分類”和“按經(jīng)濟(jì)分類”糅雜在一起，加大了細(xì)化預(yù)算的困難程度。例如，“各項(xiàng)補(bǔ)貼支出”按支出經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，而“國防支出”是按照支出功能分類，但這二者卻是并列的。又如，“教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出”，是按照其支出功能來進(jìn)行劃分的，但其下面又包括了設(shè)備購置支出、業(yè)務(wù)費(fèi)用支出等按照支出經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分的指標(biāo)[3]。

2.2 全口徑預(yù)算的改革進(jìn)程

1994年財(cái)稅體制改革后，我國的政府預(yù)算是“一本預(yù)算”，即一般公共預(yù)算，這種情況維持了很長一段時間。“一本預(yù)算”無法將諸多規(guī)模頗大的財(cái)政收支包括進(jìn)預(yù)算管理體系，于是產(chǎn)生了預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金分別管理的現(xiàn)象。為了將政府的全部收支都涵蓋進(jìn)預(yù)算管理體系，全口徑預(yù)算管理得到了不斷地嘗試和補(bǔ)充。

20世紀(jì)末，我國預(yù)算體系的建設(shè)重點(diǎn)是將預(yù)算外的資金逐步納入政府預(yù)算內(nèi)系統(tǒng)，于是政府預(yù)算開始涉及社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，此時出現(xiàn)了“四本預(yù)算”的概念，全口徑預(yù)算管理的雛形開始形成。

2003年，十六屆三中全會首次提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對或有負(fù)債的有效監(jiān)控”的理念[4]，這意味著政府預(yù)算管理將涵蓋政府部門的所有財(cái)政收入和財(cái)政支出。隨后在《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中，國務(wù)院進(jìn)一步指出“改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實(shí)行全口徑預(yù)算管理”[5]。

2012年，十八大報(bào)告將“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”放在核心地位，其目的在于重點(diǎn)加強(qiáng)社會公眾通過人大對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)管。2014年，中共中央政治局通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確表示建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度是中國現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的首要任務(wù)。新《預(yù)算法》于2015年1月1日正式實(shí)施，標(biāo)志著政府全口徑預(yù)算管理已經(jīng)從財(cái)政部門延伸至各級人大[6]。此時，完整科學(xué)、公開透明的政府預(yù)算建設(shè)藍(lán)圖基本完成。

3 全口徑預(yù)算管理的難點(diǎn)

3.1 預(yù)算法律制度不完善

全口徑預(yù)算的宗旨是政府預(yù)算應(yīng)涵蓋所有財(cái)政收支活動，但是即便新《預(yù)算法》實(shí)施之后，我國政府預(yù)算的完整性并未得到完全保障，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，“四本賬”彼此之間的銜接缺少足夠的技術(shù)支撐。在實(shí)際執(zhí)行過程中，保持各本預(yù)算的完整性和規(guī)范性操作較為容易，但將其有效地銜接就存在一定的制度與技術(shù)上的障礙。例如，一般公共預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算兩者間的銜接，存在對于不同收益主體和不同繳款主體如何平衡各自利益的問題，而一般公共預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算之間的銜接，還缺乏具體可操作的技術(shù)支持。

第二，目前存在較多的自收自支單位，其財(cái)務(wù)收支尚未全部進(jìn)入預(yù)算系統(tǒng)，其原因在于現(xiàn)行的法律制度并不能保障政府的全部收支都進(jìn)入預(yù)算管理。一方面， 這些單位在法律上是否屬于“政府”，并沒有明晰嚴(yán)格的界定；另一方面，即使這些單位和機(jī)構(gòu)的確屬于“政府”，但是其資金并不在國庫內(nèi)運(yùn)行，收支活動也是通過政府部門，因此把這些收支納入預(yù)算管理缺乏法律的支撐。于是，由于并未進(jìn)入預(yù)算體系，自收自支的資金成為了國有資本經(jīng)營預(yù)算和政府性基金預(yù)算的漏洞，成為了逃避社會公眾監(jiān)督的法外資金。

第三，各種政府性基金的負(fù)債、增值和盈利情況以及部分專項(xiàng)收費(fèi)科目，并未完全涵蓋進(jìn)政府性基金預(yù)算中。事實(shí)上，政府性基金征收的依據(jù)大多是一些部門規(guī)章，其具有很強(qiáng)的隨意性。 盡管上述情況屢次被加以規(guī)范，可是由于精確統(tǒng)計(jì)全部收費(fèi)項(xiàng)目的任務(wù)具有較大的難度，我們很難知道未進(jìn)入政府性基金預(yù)算的政府性收費(fèi)有多少。

3.2 行政部門缺乏完全駕馭政府預(yù)算編制的權(quán)力和能力

全口徑預(yù)算管理，不僅需要行政部門具備駕馭和統(tǒng)籌“四本預(yù)算”、部門預(yù)算的權(quán)力，也需要行政部門“因地制宜”，根據(jù)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體特征設(shè)定合理的施政目標(biāo)，從而保證政府預(yù)算的科學(xué)性與合理性。但實(shí)際上，按照目前實(shí)行的預(yù)算管理體系，還不能完全適應(yīng)和符合上述要求。拿中央一級的預(yù)算來說，預(yù)算管理部門為財(cái)政部預(yù)算司，而從行政隸屬關(guān)系上，預(yù)算司并不具備協(xié)調(diào)所有政府部門預(yù)算的權(quán)力，從而更不可能深入?yún)⑴c社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算這兩本預(yù)算的編制過程[7]。此外，毋庸置疑，各級地方政府的預(yù)算初審工作的專業(yè)性很強(qiáng)，需要高度關(guān)注財(cái)政部門編報(bào)的預(yù)算計(jì)劃是否有利于預(yù)算和事權(quán)的匹配，是否符合政府的政策導(dǎo)向。很顯然，各級地方政府并不完全具備從政府宏觀調(diào)控與管理的視角，對預(yù)算草案的合理性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行有效論證的能力。

3.3 人大預(yù)算管理和監(jiān)督能力較弱

落實(shí)各級人大對政府預(yù)算的監(jiān)管，是實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的核心和最終目的。但是，從目前情況來看，各級人大在政府預(yù)算編制過程中參與度較低，審核預(yù)算內(nèi)容較為粗放，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行不夠深入、全面，導(dǎo)致人大對政府預(yù)算全口徑管理的監(jiān)督具有較大障礙，并未落到實(shí)處。

4 全口徑預(yù)算管理的提升空間

4.1 規(guī)范財(cái)政收支的邊界

解決我國全口徑預(yù)算內(nèi)容的不完整問題，其根本在于從制度層面，規(guī)范和明晰政府財(cái)政收支活動的邊界。建議進(jìn)一步完善《預(yù)算法》的有關(guān)條文，以替代現(xiàn)有的相對隨意的部門規(guī)章，從而約束日益擴(kuò)張的政府財(cái)權(quán)，規(guī)范政府財(cái)政收入的渠道，并且逐步實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算對非稅收入，尤其是自收自支單位的所有收支的全覆蓋。

4.2 優(yōu)化行政系統(tǒng)的預(yù)算管理能力

提高財(cái)政部門的行政規(guī)格，重點(diǎn)是提升預(yù)算編制部門對“四本預(yù)算”的駕馭能力，有利于解決我國政府預(yù)算缺乏完整性的問題。改革的核心在于保障政府預(yù)算管理的質(zhì)量，具體可以從以下兩個方面入手：一是在政府內(nèi)部設(shè)立特定的研究機(jī)構(gòu)，同時吸收高水平的第三方研究人員參與政府預(yù)算的編制與審核，以幫助政府預(yù)算決策更加科學(xué)、合理。二是整合現(xiàn)有的預(yù)算編制部門，重設(shè)專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，助力財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算編制的權(quán)威性、獨(dú)立性。

4.3 加強(qiáng)各級人大對預(yù)算的審查和監(jiān)督能力

毋庸置疑的是，我國人大預(yù)算審批機(jī)制改革的大趨勢，將從簡單的、程序化的審查向科學(xué)合理的實(shí)質(zhì)性審查轉(zhuǎn)變。保證人大對預(yù)算的把握、審查和監(jiān)督能力需要一個循序漸進(jìn)的過程，大致上可從以下四個方面展開。

首先，進(jìn)一步完善目前的預(yù)算審查制度。目前的人大預(yù)算審查制度仍然以形式主義的審查為主，極少關(guān)注預(yù)算草案內(nèi)容的科學(xué)性和合理性。這一問題源于目前的《預(yù)算法》48條當(dāng)中，就人大預(yù)算審查的主要內(nèi)容、具體原因和流程細(xì)則尚未做出規(guī)定，因此，在后續(xù)的預(yù)算法的修訂中，針對這一問題可以加以完善。

其次，放寬人大代表對于政府預(yù)算草案的審批時間。政府預(yù)算草案的內(nèi)容往往詳盡且冗長，而讓人大代表在短短幾天之內(nèi)審批完畢必然是不合理且不科學(xué)的。給予一定的時間使其對預(yù)算草案的具體內(nèi)容進(jìn)行充分的研究并審議，可以有效地提高各級人大的監(jiān)督作用。

再次，強(qiáng)化人大代表預(yù)算審批的成效。預(yù)算草案的專業(yè)性較強(qiáng)，人大代表的身份、職業(yè)、學(xué)歷各不相同，面對其難以透徹理解預(yù)算草案的這一現(xiàn)實(shí)問題，既需要加強(qiáng)各級人大代表對預(yù)算知識的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)人大代表的預(yù)算審批能力，又要在人大內(nèi)部建立專家咨詢機(jī)構(gòu)，組織專家為人大代表們審查政府預(yù)算提供專業(yè)上的協(xié)助。

最后，不妨給予人大代表對于預(yù)算一定的修正權(quán)。即給予人大依法對政府部門提交的預(yù)算草案予以修正的權(quán)力，這一權(quán)力很大程度上可以防止人大和政府對預(yù)算草案的意見相左而造成雙方相持不下的局面。從某種程度上說，給予人大預(yù)算修正權(quán)，一方面，可以有效監(jiān)管政府的收支行為；另一方面，這也是人大預(yù)算審批制度逐漸從形式性審批過渡至實(shí)質(zhì)性審批的重大進(jìn)步。

5 結(jié)語

1994年《預(yù)算法》頒布實(shí)施，到二十年后推陳出新，期間我國財(cái)政的定位上升到國家治理層面，而舊《預(yù)算法》的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于財(cái)政改革，財(cái)稅領(lǐng)域的諸多問題亟須加以規(guī)范，在此現(xiàn)實(shí)條件下《預(yù)算法》改革應(yīng)運(yùn)而生?；谌嫱暾瓌t，新《預(yù)算法》推行了全口徑預(yù)算管理體系，采取了“四本預(yù)算”，其目的是將政府的全部收支都涵蓋進(jìn)預(yù)算管理體系。然后，全口徑預(yù)算管理的改革之路難點(diǎn)頗多，一是法律制度不完善影響了政府預(yù)算的完整性，二是行政部門缺乏完全駕馭政府預(yù)算編制的權(quán)力和能力，三是人大對于預(yù)算過程的管理和監(jiān)督能力較弱，以上種種都會不同程度地影響政府預(yù)算的完整性。因此，為加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理，提出以下建議：第一，完善預(yù)算法律制度，明晰財(cái)政收支的邊界；第二，優(yōu)化行政系統(tǒng)的預(yù)算管理能力；第三，多策并舉強(qiáng)化各級人大對政府預(yù)算的審查和監(jiān)督流程。