當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計問題淺探

◆漆思超/湖北省審計廳

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，把綠色發(fā)展作為五大新發(fā)展理念之一，做好領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，對推進生態(tài)文明建設(shè)有著重要意義。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作由局部試點進入全面鋪開階段。但該項審計作為較新的審計任務(wù)，還存在著專業(yè)審計力量不足、審計評價體系不健全、審計整改難度大、審計質(zhì)量不高等問題，影響了審計作用發(fā)揮。本文結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作實踐，分析總結(jié)該項審計工作實施中存在的主要問題，并提出應(yīng)對措施建議。

當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計存在的主要問題

（一）審計質(zhì)量不高。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計事項比較分散，包括土地、水、森林、礦產(chǎn)、自然保護區(qū)、濕地保護等方面，涉及50余個業(yè)務(wù)事項，問題清單列舉了60余項可能存在的問題，審計人員通常對照清單查找問題，審計重點不突出。該項審計一般安排兩名審計人員，需要在一個半月至兩個月的現(xiàn)場審計期間完成查找問題、取證和撰寫審計意見的工作，由于覆蓋面廣、涉及單位多，審計時間較緊張，審計時考慮不全面不深入，僅采用查看文字材料的方式，會忽略很多問題，最終導(dǎo)致審計意見質(zhì)量不高，有的審計意見只反映了個別表面問題，沒有充分發(fā)揮審計“治已病、防未病”的作用。

（二）審計人員相關(guān)專業(yè)知識欠缺。審計人員多為會計審計類專業(yè)，從事的經(jīng)濟責(zé)任審計和各專項審計工作也基本圍繞資金開展，而領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計涵蓋水、土、氣、林、礦等內(nèi)容，相關(guān)資金征管用只是其中一項內(nèi)容，審計方法與其他審計有較大區(qū)別。如審計過程中需要比對最新衛(wèi)星遙感影像圖和土地利用現(xiàn)狀圖，查看基本農(nóng)田保護區(qū)劃定圖并實地勘察是否存在非法占用土地、耕地、基本農(nóng)田的問題，需要了解耕地占補平衡制度的具體規(guī)定才能發(fā)現(xiàn)是否存在占而不補、占多補少、占優(yōu)補劣等問題。審計人員不了解自然資源資產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)和政策要求、沒有掌握地理信息技術(shù)等相關(guān)專業(yè)知識，不利于審計工作的順利開展。

（三）審計評價體系不健全?！额I(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》對領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任情況界定為好、較好、一般、較差、差五個評價等級，但并未細化量化審計評價標(biāo)準，沒有明晰各評價等級的界限，在實踐中憑借審計人員的判斷對領(lǐng)導(dǎo)干部進行等級評定，評價標(biāo)準不統(tǒng)一。同時，目前該項審計還處于尋找問題表象的階段，審計意見僅反映擅自擴大工業(yè)園區(qū)面積、污水處理廠負荷率偏低等問題，沒有深入剖析出現(xiàn)問題的原因，也就無法確定該問題屬于歷史遺留還是與領(lǐng)導(dǎo)干部沒有切實履行責(zé)任有關(guān)，在進行等級評定時未將區(qū)分管理責(zé)任作為考慮因素，客觀性不強。評價體系的不健全導(dǎo)致可能出現(xiàn)評價等級不公平的情況，影響了審計工作的科學(xué)性。

（四）審計整改難度較大。一方面，生態(tài)環(huán)境的改善需要較長的過程，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計意見中反映的部分問題如水質(zhì)不達標(biāo)、PM10和PM2.5年均值超限值等，都無法在短期內(nèi)整改完成。審計意見要求在收到之日起90日內(nèi)將整改結(jié)果函告審計部門，被審計單位往往將整改措施作為結(jié)果函告，后期是否真正整改完成不能得到有效監(jiān)督。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計涉及水利、環(huán)保、國土等多個部門，有的問題需要部門間相互協(xié)調(diào)，有的問題靠主管部門無法整改落實。如違法占用土地建設(shè)倉庫、住房問題，國土部門沒有行政強制執(zhí)行權(quán)，下達行政處罰決定后違法主體拒不執(zhí)行，故申請法院強制執(zhí)行，而法院不由當(dāng)?shù)卣茌?，法院受理后被審計單位便認為已整改完成，但實際發(fā)現(xiàn)很多違法行為并未強制執(zhí)行到位，行政處罰決定未落到實處，違法占地問題沒有得到根本解決。

解決問題的措施建議

（一）充實專業(yè)審計力量。審計機關(guān)可以通過公開招考、聘用專業(yè)技術(shù)人員等方式充實自然資源資產(chǎn)相關(guān)專業(yè)審計人員，必要時可借用自然資源、生態(tài)環(huán)保、水利等相關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)測、測繪管理、土地利用、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)人員，加強合作和學(xué)習(xí)，發(fā)揮專業(yè)人士的特長，促進資源共享形成合力。同時要加強對審計力量的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過自然資源部門、審計部門牽頭業(yè)務(wù)處室的相關(guān)專業(yè)人員授課和審計人員相互交流學(xué)習(xí)等方式提高審計人員專業(yè)能力，了解審計內(nèi)容和方法，以盡快進入審計狀態(tài)。在人員分配上也要充分考慮審計人員專業(yè)特長和工作經(jīng)驗，合理調(diào)配各審計組人員，確保審計人員利用最大化。

（二）提高審計人員專業(yè)技能。審計人員要加強學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)能力和工作效率。一方面，認真學(xué)習(xí)當(dāng)年牽頭業(yè)務(wù)處室下發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計工作方案，掌握審計內(nèi)容和重點。審計工作方案中除了通常關(guān)注的自然資源資產(chǎn)實物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化、政策和制度制定執(zhí)行、目標(biāo)任務(wù)完成、違反生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)、相關(guān)資金征管用和項目建設(shè)運行五大方面外，每年還會根據(jù)最新政策要求有不同的審計重點以掌握新政策的執(zhí)行情況。如2020年的落實湖北省長江流域水生生物保護區(qū)全面禁捕工作審計，2021年的污水處理項目和耕地保護情況審計，審計人員無法對業(yè)務(wù)事項面面俱到，難以抓住重點和關(guān)鍵開展審計。另一方面，要加強學(xué)習(xí)自然資源資產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)和政策，掌握制度要求，對《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土地管理法》《湖北省湖泊保護條例》等常用法律法規(guī)要有深刻透徹的理解，認真學(xué)習(xí)《湖北省水污染防治行動計劃工作方案》《湖北省土壤污染防治行動計劃工作方案》等地方出臺的工作方案，對工作方案的具體要求和完成時間節(jié)點要有所掌握。

（三）健全完善審計評價體系。結(jié)合本地自然資源資產(chǎn)實際情況和管理特點,綜合運用定性和定量評價，從自然資源資產(chǎn)實物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化情況、約束性指標(biāo)完成情況、相關(guān)費用征收情況等方面細化量化審計評價標(biāo)準,圍繞資源消耗、環(huán)境治理、環(huán)保保障、資金征管用等方面，通過資源保有絕對數(shù)、環(huán)境變化相對數(shù)等進行定量分析，可羅列問題清單并按事項重要性、問題嚴重程度賦予分值，審計組發(fā)現(xiàn)對應(yīng)問題予以扣分，最終按得分確定評價等級，提高審計評價的可操作性。同時，要區(qū)分問題產(chǎn)生的主觀與客觀原因，合理界定是否屬于領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)責(zé)任，避免以問題表象定責(zé)。探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部任職期初期末自然資源資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量的變動情況，為評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任情況提供詳實的數(shù)據(jù)支撐。

（四）加大整改督促力度。審計整改實行銷號制，審計組在出具審計意見后填寫問題清單匯總表，對被審計對象整改情況進行持續(xù)跟蹤并記錄，對于能及時整改的問題應(yīng)督促被審計對象立行立改、盡快整改到位，對于難以在近期整改的歷史遺留問題應(yīng)持續(xù)跟蹤，要求領(lǐng)導(dǎo)干部簽訂整改責(zé)任書，逐項明確整改負責(zé)人和整改期限，確定具體整改措施，按要求報送整改情況并提供整改證明材料，對照問題清單逐條銷號直至全部銷號完成，審計組確認銷號時要確保違法違規(guī)事項已得到徹底消除，不得以整改措施、移交執(zhí)法部門作為銷號依據(jù)，保證整改工作落到實處。同時，加大與紀檢監(jiān)察部門、組織部門的溝通聯(lián)系，要將審計意見及整改情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎懲的重要依據(jù)，促使領(lǐng)導(dǎo)干部重視審計整改工作，努力構(gòu)建多部門聯(lián)動、多層次推進審計整改的工作格局。