加快推進研究型審計的建議

◆金顯威/咸寧市審計局

2009年，審計署駐南京特派員辦事處正式提出開展研究型審計，經(jīng)過不斷探索推廣，部分地方審計機關(guān)在社?；稹⒌胤秸詡鶆?wù)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計等領(lǐng)域涉足研究型審計并取得顯著成效。2021年1月15日，《審計署關(guān)于印發(fā)全國審計機關(guān)2021年度工作要點的通知》（審政研發(fā)〔2021〕6號）文件提出，積極推進研究型審計。本文結(jié)合當(dāng)前的審計實踐，就研究型審計的內(nèi)涵、主要特征、工作方法談幾點粗淺的認(rèn)識，同時就加快研究型審計提出對策建議，與廣大同仁共同探討。

一、研究型審計的內(nèi)涵

什么叫研究型審計？當(dāng)前沒有統(tǒng)一權(quán)威的說法。筆者認(rèn)為，研究型審計就是把對政策、體制、制度、機制的研究作為審計的前置準(zhǔn)備，把研究貫穿審計實施全過程，改變以往只注重揭露問題、簡單提出建議的慣性思維，站在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度思考審計工作。具體來說，審計前，對該行業(yè)、該領(lǐng)域歷史情況、發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢都要全面研究；審計中，對審計目標(biāo)、審計范圍、審計重點、方法步驟、組織方式、技術(shù)手段、評價指標(biāo)等方面進行研究；審計后，全面梳理總結(jié)行業(yè)審計、重點項目審計情況，在提交審計報告的同時，至少要報送一篇審計信息（審計要情），至少要完成一篇綜合分析報告，力爭發(fā)表一篇研究性成果（調(diào)研報告、科研論文），出臺或完善審計實務(wù)操作指南及配套辦法，編寫優(yōu)秀審計案例，促進審計規(guī)范管理；深入研究各類審計對象的時代背景、現(xiàn)實困境、改革方向、目標(biāo)路徑、政策舉措，更加精準(zhǔn)地揭露問題，更加深入地分析原因，更加務(wù)實地提出建議，破解影響科學(xué)發(fā)展的政策束縛、體制障礙、機制扭曲、制度缺陷和管理漏洞，促進關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域不斷改革，推進行業(yè)治理、單位治理、基層治理、區(qū)域治理水平不斷提升。

二、研究型審計的主要特征

（一）時間地域不受限制。既可以對某類審計歷史脈絡(luò)、發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢進行系統(tǒng)研究，引領(lǐng)改革方向，率先取得成效，還可以對本地、外地和國外同類審計情況進行綜合對比研究，吸取精華、補齊短板，發(fā)揚優(yōu)勢、打造品牌。審計的時間更長、范圍更廣、力度更大，審計前需要提前介入，對審計對象的時代背景、業(yè)務(wù)范疇、法規(guī)政策、風(fēng)險漏洞、發(fā)展趨勢等都做系統(tǒng)整體研究，而不是簡單地調(diào)查了解；審計中需要探索創(chuàng)新，既要對審計對象貫徹政策情況、管理漏洞、改革方向、路徑措施進行研究，還要對審計本身進行研究，改進審計方式方法，而不是簡單地完成報告；審計后需要形成研究成果，服務(wù)宏觀決策，促進深化改革，而不是簡單地報送信息。

（二）審計方式方法多樣。在審計方式上，研究型審計注重審計人員與專家學(xué)者、審計部門與被審計單位、歷史情況與發(fā)展趨勢、本地情況與外地情況、國內(nèi)情況與國外情況、財務(wù)知識與其他知識、會計信息與非會計信息、審計意見與非審計意見、點與面等相互結(jié)合。在審計方法上，研究型審計既可以采用傳統(tǒng)的審閱法、比較法、歸類法、復(fù)算法、系統(tǒng)法，還可以采用召開專題研討會、與科研院所合作、與被審計單位及其業(yè)務(wù)主管部門合作、文獻綜述、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方法。

（三）注重發(fā)揮智囊作用。研究型審計應(yīng)適應(yīng)審計部門作為政治機關(guān)和宏觀管理部門的職能，更加注重發(fā)揮智囊、謀士作用，將服務(wù)理念融入具體審計工作之中。充分發(fā)揮審計專業(yè)性強、觸角廣泛、熟悉政策、反應(yīng)快速的優(yōu)勢，跳出單個的微觀審計，從宏觀上思考問題，深入剖析影響地方科學(xué)發(fā)展的實際問題，著重從政策、體制、機制、制度方面提出審計建議，積極向黨委政府建言獻策，推動出臺有利于地方發(fā)展的政策措施。

三、研究型審計的工作方法

研究型審計方式方法靈活多樣，但主要有三種：系統(tǒng)整體研究、縱向歷史研究、橫向比較研究。

（一）系統(tǒng)整體研究。對同一年度預(yù)算執(zhí)行審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、政府投資審計等行業(yè)審計分專題進行系統(tǒng)研究，或者對同一年度的所有審計情況進行系統(tǒng)整體研究，歸納各類問題，深入分析原因，著重提出建議，提交審計信息或?qū)ｎ}報告，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策，推動地方出臺制度，提高區(qū)域治理、基層治理、行業(yè)治理和單位治理水平。

（二）縱向歷史研究。對某一行業(yè)審計或重點項目多年的審計情況進行跟蹤研究。例如，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計自試點以來的審計情況進行研究型審計，著重探討其基本內(nèi)涵、審計主體、審計客體、審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、審計重點、評價指標(biāo)、審計方法、組織方式、技術(shù)手段等，分類歸納問題，深入分析原因，提出前瞻性建議。同時，撰寫調(diào)研報告、科研論文，召開研討會，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出改進建議。立足審計實踐，編寫領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計操作指南及配套辦法，匯編優(yōu)秀審計案例供參考學(xué)習(xí)。

（三）橫向比較研究。一是對國內(nèi)不同地區(qū)的同類型審計進行橫向比較研究，學(xué)習(xí)外地先進經(jīng)驗，對照好的做法，找出不足，探索改進辦法。二是對中外同類型審計項目進行橫向比較研究，學(xué)習(xí)借鑒國外審計先進經(jīng)驗做法。三是對中外審計制度進行比較研究，對立法型審計體制、司法型審計體制、獨立于立法行政司法部門的審計體制、監(jiān)審合一審計體制進行比較研究。

四、加快推進研究型審計的幾點建議

（一）提高思想認(rèn)識，主動探索創(chuàng)新。審計機關(guān)要提高思想認(rèn)識，克服畏難心理、等靠思想，將研究型審計作為提高審計質(zhì)量的重要途徑，通過外出考察、查閱資料、咨詢專家學(xué)者等方式，學(xué)習(xí)研究型審計的目標(biāo)、程序、思路、方法、手段等，制定研究計劃，在具體審計實踐中主動開展研究型審計，積極探索、總結(jié)經(jīng)驗。

（二）緊扣中心大局，選好研究課題。要緊扣黨政工作中心、改革發(fā)展大局，密切關(guān)注經(jīng)濟時勢、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注點、社會熱點、民生難點、改革堵點和審計發(fā)展新情況、新問題、新要求，突出研究的實踐性、前瞻性和必要性。地方政府性債務(wù)風(fēng)險、醫(yī)?；稹按┑住憋L(fēng)險、政府投資審計、生態(tài)環(huán)境審計等涉及經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的風(fēng)險隱患、審計新領(lǐng)域，都可以作為研究型審計的課題。

（三）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，制定研究計劃。制定研究型審計實施辦法，成立研究型審計領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組建研究團隊，確定科研院所合作單位，設(shè)立研究型審計項目標(biāo)準(zhǔn)，草擬研究型審計考核細(xì)則。制定研究型審計計劃，與“十四五”審計工作規(guī)劃、年度項目計劃相結(jié)合，確定近期研究型審計項目，啟動審計實務(wù)操作指南制定計劃，編寫優(yōu)秀審計案例，撰寫分析報告、調(diào)研報告和科研論文。

（四）加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高研究能力。一方面，審計系統(tǒng)應(yīng)組織研究型審計培訓(xùn)，打造上下聯(lián)動的科研高地和理論研究平臺，加強工作互動和交流學(xué)習(xí)。另一方面，與科研院所合作，共同完成研究型審計項目，借鑒科研院所研究方式方法，堅持理論研究和審計實務(wù)相結(jié)合，全面提升審計人員的研究能力。

（五）落實保障措施，營造良好環(huán)境。基層審計機關(guān)應(yīng)落實組織保障，加大領(lǐng)導(dǎo)力度；落實人員保障，組建科研團隊；落實后勤保障，給予充足經(jīng)費；落實制度保障，出臺研究型審計實施辦法，制定研究型審計工作計劃，激勵審計人員踴躍參與研究型審計，對取得研究型審計科研成果的審計人員給予獎勵，與個人評優(yōu)、職務(wù)晉升掛鉤，營造研究型審計良好氛圍；構(gòu)建協(xié)調(diào)機制，加大與本地深改辦、政策研究室等機構(gòu)的協(xié)作力度，借智借力共同完成研究型審計課題。

（六）加大推進力度，構(gòu)建理論體系。要緊跟國家戰(zhàn)略和改革方向，深入探討研究型審計的歷史背景、目標(biāo)、意義、特征、指導(dǎo)原則、程序步驟、方式方法、考核細(xì)則、注意事項等內(nèi)容，構(gòu)建一套實用的理論體系，選編研究型審計優(yōu)秀案例，用于指導(dǎo)審計實務(wù)。■