文 胡玲莉 中共湖北省武漢市委黨校

黨的十九大報告提出，要堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，全面增強執(zhí)政本領(lǐng)，不斷提升黨組織的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。堅持依法治國、依法執(zhí)政，全面推進(jìn)依法行政，增強政府公信力和執(zhí)行力。必須全面提升行政執(zhí)法隊伍尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力，加快建成法治政府。

提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的背景

行政權(quán)力是把雙刃劍，依法行使則可利國利民，而濫用行政權(quán)力就會禍國殃民。如何有效制約和監(jiān)督行政權(quán)力，將其關(guān)進(jìn)法律和制度的“籠子”，是我國法治政府建設(shè)追求的目標(biāo)，也是政治、經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然要求。改革開放以來，我國發(fā)布了許多有關(guān)推進(jìn)依法行政、加快法治政府建設(shè)的政策法規(guī)及規(guī)章。國務(wù)院分別在1999 年、2004年、2010 年十余年間先后頒布了《全面推進(jìn)依法行政的決定》《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》三部具有全局性指導(dǎo)性文件，它們都是單獨以國務(wù)院名義印發(fā)的。但是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府僅僅依靠行政機關(guān)的努力是不夠的。2015 年12 月27 日，《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020 年）》由中共中央、國務(wù)院頒發(fā)。這是第一次由中共中央頒發(fā)的有關(guān)法治政府建設(shè)的專門文件，不僅對政府系統(tǒng)，也對各級黨委和相關(guān)國家機關(guān)、社會團體就建設(shè)法治政府進(jìn)行通盤部署，有助于我國法治政府早日建成。該《綱要》指明了我們建設(shè)法治政府所要追求的目標(biāo)，明確了全面推進(jìn)依法行政所要達(dá)到的各項具體要求。法治政府建設(shè)是重要組成部分，不僅僅是行政機關(guān)自身的建設(shè)目標(biāo)。當(dāng)前，經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，全面深化改革進(jìn)入攻堅期，全面建成小康社會進(jìn)入關(guān)鍵期，決定了各級政府必須堅持依法行政，加快建設(shè)法治政府。

提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的路徑

提升行政執(zhí)法隊伍尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)。第一，樹立法治信仰，帶頭尊法。法律是治國之重器，領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅守法治原則，筑牢法律底線。在推進(jìn)法治政府建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊敬法治精神，重在知行合一，把對法治的尊崇和敬畏轉(zhuǎn)變?yōu)樗季S與行為習(xí)慣。具體而言：一是在充分認(rèn)識法治精神上起帶頭作用。法治是迄今為止最佳治國理政方式。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念如何，關(guān)系到建設(shè)法治國家與法治政府的成效。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)領(lǐng)會法治精神，即法治的要義是限制權(quán)力、防止權(quán)力濫用。深化對法治精神的認(rèn)識，有利于樹立正確的權(quán)力有限的法治觀念。二是在信仰法治精神上起帶頭作用。信仰法治，是發(fā)自內(nèi)心地對法治的認(rèn)同、尊崇和敬畏，是自然產(chǎn)生的神圣情感。法治之所以能夠被信仰，是因為法律是社會全體成員的行為準(zhǔn)則，凝結(jié)著民族精神。英國著名學(xué)者哈特認(rèn)為，法律之所以得以順利實施，公民之所以會遵守法律的根本原因不是靠外在的國家強制力的威脅，而在于他們作為社會成員從“內(nèi)在方面”自覺遵守和接受了規(guī)則。對領(lǐng)導(dǎo)干部來說，要樹立法治至上的觀念，真正把法治作為行使權(quán)力的準(zhǔn)則，提高依法化解矛盾及治理社會的能力。第二，加強普法學(xué)習(xí)，做學(xué)法知法的模范。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律知識是加快推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的需要，也是提高領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的需要。知是行的前提，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭加強學(xué)習(xí)。為適應(yīng)依法行政建設(shè)法治政府的要求，領(lǐng)導(dǎo)干部必須學(xué)習(xí)以下幾個方面內(nèi)容：一是系統(tǒng)學(xué)習(xí)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于依法治國和依法行政方面的重要論述，樹立依法辦事的法治觀念，提高運用法治的思維與法治的方式處理政務(wù)的能力。要做到遇事找法、辦事依法，改變過去傳統(tǒng)人治的思維慣性和理念。二是深入學(xué)習(xí)實體法律法規(guī)。要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的法規(guī)培訓(xùn)，努力學(xué)習(xí)法學(xué)基礎(chǔ)理論、市場經(jīng)濟方面的法律法規(guī)知識及與本職工作相關(guān)的有關(guān)法律法規(guī)。要教別人干，自己最好先要成為行家里手，新形勢新任務(wù)要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須要有較高的法律素養(yǎng)。通過法律法規(guī)知識的學(xué)習(xí)，消除領(lǐng)導(dǎo)干部工作中的困惑點，增加興奮點，增強適應(yīng)加快推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府新任務(wù)的信心和能力。三是領(lǐng)導(dǎo)干部還要帶頭認(rèn)真學(xué)習(xí)黨紀(jì)政紀(jì)條規(guī)，增強法紀(jì)觀念，始終堅守法律底線，增強工作責(zé)任感和使命感，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

健全依法決策機制。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》確定了重大行政決策五項法定程序，即合法性審查、公眾參與、集體討論等基本程序，以確保行政決策科學(xué)、責(zé)任明確。在行政執(zhí)法實踐當(dāng)中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部受錯誤政績觀引導(dǎo)，好大喜功大搞面子工程，造成行政決策失誤現(xiàn)象比比皆是。為遏制此現(xiàn)象蔓延，行政決策合法性審查不合法的，不能進(jìn)入到下一個決策程序中。為此有些地方政府還設(shè)立了專門機構(gòu)，審查本機關(guān)內(nèi)部重大決策是否合法。為防止“三拍”現(xiàn)象產(chǎn)生，杜絕拍腦門決策、拍胸脯承諾、拍屁股走人等行為，對重大決策嚴(yán)重失誤造成惡劣后果的，應(yīng)當(dāng)實行責(zé)任倒查并終身追責(zé)，嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

深化行政執(zhí)法體制改革。第一，完善行政立法體系。一要完善立法程序，提高立法技術(shù)。完善政府立法中的起草、論證、協(xié)調(diào)等法定程序，探索由第三方起草行政法規(guī)規(guī)章草案的模式。所有行政法規(guī)與規(guī)章通過后必須依法公開并嚴(yán)格執(zhí)行備案制度，定期開展行政法規(guī)規(guī)章立法后評估，推進(jìn)政府法規(guī)、規(guī)章立法精細(xì)化，提升政府科學(xué)立法的水平。二要確保公眾參與政府立法。在編制政府立法規(guī)劃時，應(yīng)充分考慮公眾意見，從源頭上保證政府行政立法的社會基礎(chǔ)。建立健全第三方評估機制，解決部門間爭議較大的立法事項。三要堅持立改廢釋并舉，建立行政立法監(jiān)督管理的長效機制。對不適應(yīng)時代發(fā)展要求的政府立法要及時修改和廢止，同時，加強對政府立法的解釋工作，增強政府立法的針對性、有效性。良好的政府立法體制機制能夠增強法律的科學(xué)性和民主性，提升法律權(quán)威，促進(jìn)法治政府建設(shè)和整個國家治理體系現(xiàn)代化。第二，推進(jìn)綜合執(zhí)法，提高城管綜合執(zhí)法和服務(wù)水平。黨的十八屆四中全會《決定》提出要合理配置執(zhí)法力量、加強城管綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，理順城管執(zhí)法體制，提高城管綜合執(zhí)法和服務(wù)水平。要深入推進(jìn)綜合執(zhí)法，必須嚴(yán)格控制執(zhí)法人員執(zhí)法條件，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格不得從事執(zhí)法活動，強化執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員之間的協(xié)調(diào)配合，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高執(zhí)法效率。第三，全面推進(jìn)政務(wù)公開。全面推進(jìn)政務(wù)公開，對于提升政府公信力和執(zhí)行力有重要意義，有利于保障社會公眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)等公民權(quán)益。根據(jù)黨的十八屆四中全會《決定》規(guī)定，政務(wù)公開應(yīng)以公開為原則，不公開為例外。這表明，政務(wù)公開是政府對社會應(yīng)盡的義務(wù)，而不是可以自由選擇的權(quán)利。

強化對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。黨的十九屆四中全會強調(diào)要加強對法律實施的監(jiān)督。一方面，應(yīng)當(dāng)拓寬對行政機關(guān)的外部監(jiān)督渠道。首先要強化各級人大和人大常委會對行政權(quán)力的監(jiān)督，完善各級人大和人大常委會對各級行政機關(guān)及其工作人員的質(zhì)詢、罷免、撤職等制度，使人大監(jiān)督真正起到威懾制約作用，收到實效。其次要重視并充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，用多種多樣的新型的監(jiān)督形式拓寬群眾監(jiān)督渠道。另一方面，應(yīng)當(dāng)強化行政機關(guān)內(nèi)部權(quán)力制約。黨的十八屆四中全會《決定》，對政府內(nèi)部權(quán)力制約規(guī)定有分崗設(shè)權(quán)、定期輪崗等五種詳盡方式，是強化對行政權(quán)力制約的重點。審計監(jiān)督要做到行政權(quán)力運行過程審計全覆蓋，給行政權(quán)力上個“緊箍咒”。通過對政府內(nèi)部權(quán)力的適當(dāng)分離，形成科學(xué)有效的監(jiān)督體系，防止行政權(quán)的濫用，增強監(jiān)督的合力和實效。

加大各級政府部門依法行政的保障。一要加大政府依法行政的經(jīng)費保障。加大行政執(zhí)法機關(guān)必要的經(jīng)費保障，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線制度，有利于切斷行政執(zhí)法機關(guān)的利益來源，防止尋租、設(shè)租等腐敗行為發(fā)生。二要營造依法行政的良好社會環(huán)境。推進(jìn)依法行政離不開良好的社會環(huán)境。要加強輿論宣傳，增強公民依法行使權(quán)利履行義務(wù)的法律意識。在全社會廣泛倡導(dǎo)學(xué)法、懂法、用法止紛爭，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。只有讓包括社會治理者在內(nèi)的全體公民都信仰法律，才能形成濃厚的法治文化氛圍。