區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制研究
——以祁連山區(qū)域協(xié)同立法為例

劉凱威

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢430073）

一、背景介紹

祁連山是坐落在我國(guó)西北荒漠與青藏高原之間的一個(gè)山脈，并橫跨甘肅與青海兩省，它的冰雪融水自然地形成了河西綠洲與祁連山，兩者共同組成巴丹吉林、騰格里兩個(gè)沙漠向南侵蝕的主要屏障。由于前些年對(duì)區(qū)域環(huán)境治理不夠重視，致使祁連山境內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模肆意開(kāi)采礦石和濫砍濫伐的情形，從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)地表植物破壞、水土大量流失以及生物種類多樣性減少等問(wèn)題，從一定程度上反映了區(qū)域環(huán)境治理所表現(xiàn)出的緊迫性和必要性，并逐漸演變成我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的一個(gè)重要案例。

二、區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制概述

（一）區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的內(nèi)涵和特征

1.區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的內(nèi)涵

區(qū)域協(xié)同立法就是要求在社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治不斷發(fā)展的大背景下，針對(duì)區(qū)域性存在的公共事項(xiàng)進(jìn)行有效的整理，根據(jù)運(yùn)行中所存在的實(shí)際需求，打破政治劃分所造成的局限性，在法制層面進(jìn)行科學(xué)聯(lián)合，不斷衍生出區(qū)域立法的機(jī)制。該種機(jī)制要求在特定區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行的一種立法，是在中央立法同地方立法之間產(chǎn)生得更為科學(xué)、合理的立法形式，會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展的需求從而不斷改變立法范圍和使用狀況。協(xié)同立法強(qiáng)調(diào)對(duì)各個(gè)立法主體在本區(qū)域范圍內(nèi)的重要立法事項(xiàng)以及立法中存在的立、改、廢等情形進(jìn)行各區(qū)域間友好協(xié)商與交流。

2.區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的特征

（1）借助國(guó)家力量扶持

祁連山區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制的建立健全主要是依靠甘肅省和青海省兩個(gè)地區(qū)的立法主體，針對(duì)祁連山當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和一系列問(wèn)題制定出科學(xué)合理的立法文件。由于這兩個(gè)省份都是屬于西北內(nèi)陸地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件有限且立法程度相對(duì)落后，若想要在該地區(qū)實(shí)施較為前沿的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，中央的力量不容忽視，必須要在中央制定出一系列更為科學(xué)、合理的戰(zhàn)略決策，才能夠更好地為兩個(gè)省份的立法主體的有機(jī)協(xié)同作出指導(dǎo)意見(jiàn)。

（2）以解決區(qū)域生態(tài)問(wèn)題為主要目標(biāo)

所謂區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制講求的不僅僅是某個(gè)單獨(dú)的行政區(qū)域內(nèi)的立法行為，而是打破原有立法模式，不同行政區(qū)域內(nèi)立法主體進(jìn)行通力合作，將原本孤立、封閉的行政立法方式逐步轉(zhuǎn)向開(kāi)放、協(xié)作，將區(qū)域內(nèi)共性問(wèn)題納入?yún)f(xié)同立法的框架之下，進(jìn)行不同區(qū)域之間的聯(lián)合立法。因?yàn)槠钸B山地區(qū)的生態(tài)問(wèn)題日趨嚴(yán)重，務(wù)必要對(duì)它已經(jīng)暴露出的問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)立法，還要針對(duì)潛在可能隨時(shí)爆發(fā)的生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)同立法，從而貫徹落實(shí)黨中央的綠色協(xié)調(diào)發(fā)展理念，也是全面依法治國(guó)戰(zhàn)略布局的具體實(shí)施。

（3）立法主體進(jìn)行跨區(qū)域式協(xié)作

由于祁連山本身所處的地理位置，它存在的環(huán)境問(wèn)題必然要求甘肅省和青海省兩個(gè)地方的立法主體協(xié)作，打破原有的在本行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行立法、修改和廢除等一系列的立法活動(dòng)。這就要求原本的立法主體必須跳出在自身行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行立法規(guī)制的固定思維，將重心推移到不同地區(qū)立法主體之間的溝通與協(xié)作，以全部的注意力集中于祁連山環(huán)境的修復(fù)工作和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。這種跨區(qū)域化的協(xié)作方式不僅要實(shí)現(xiàn)上下級(jí)之間的立法主體的通力合作，還要求相同層級(jí)的立法者必須要實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，最終所設(shè)立的法律能夠達(dá)到有機(jī)協(xié)調(diào)[1]30。

（二）區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的原則

1.平等協(xié)商原則

平等協(xié)商是跨區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制建立的基礎(chǔ)和前提，因?yàn)橹挥凶裱@條原則才有可能實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)的立法主體公平、合理的協(xié)作，這也是將我國(guó)《立法法》第五條的規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”中的內(nèi)容現(xiàn)實(shí)化的貫徹落實(shí)的具體體現(xiàn)。

2.互利共贏原則

實(shí)現(xiàn)對(duì)于祁連山協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建，是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)于各方利益訴求的一種平衡，更是為了祁連山地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)。只有借助區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的設(shè)立才能夠更好地實(shí)現(xiàn)將各主體的想法與智慧有效匯總，在各方的利益之間尋求科學(xué)、合理的平衡點(diǎn)。甘肅省和青海省的協(xié)同發(fā)展，務(wù)必要達(dá)到兩個(gè)地區(qū)立法主體的立法目標(biāo)、立法方式和立法合同等各方面平衡，對(duì)較大差異的彌補(bǔ)。

3.創(chuàng)新立法范式原則

區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制雖然在中國(guó)其他地區(qū)有所探索，但是針對(duì)祁連山當(dāng)?shù)氐奶厥馍鷳B(tài)環(huán)境和西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而言，算是相對(duì)新穎，所以在祁連山建立健全區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制不是去機(jī)械地模仿其他地區(qū)的協(xié)同立法模式，而是要建立適宜本地區(qū)的立法模式，必須要依托于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境劣勢(shì)，更為科學(xué)合理地建立立法協(xié)同機(jī)制。具體而言，不僅要實(shí)現(xiàn)立法理念的創(chuàng)新，更為重要的是要將這種創(chuàng)新思想融入不同立法主體協(xié)同立法、立法交流和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)之中[2]。

三、祁連山區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制建立的現(xiàn)實(shí)困境

（一）行政格局導(dǎo)致環(huán)境決策的復(fù)雜性

對(duì)于自然環(huán)境的索取和利用通常是依照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需求來(lái)定，對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的治理態(tài)度和治理強(qiáng)度也與每個(gè)地區(qū)的行政規(guī)劃息息相關(guān)。甘肅省和青海省對(duì)于本地區(qū)自然環(huán)境的占有程度和使用率都有不同，這在某種層面也是固定了雙方對(duì)于祁連山的生態(tài)保護(hù)的重視程度，從而進(jìn)一步影響到如何一起治理當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)狀況；對(duì)于生態(tài)環(huán)境的政策扶持力度，兩個(gè)省份也是有所差距的，如何在有限的范圍內(nèi)對(duì)于環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做到相同、足夠的重視，是兩個(gè)省份在構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制所應(yīng)攻克的難關(guān)，也是直接影響到祁連山恢復(fù)原本生態(tài)狀況所應(yīng)考慮的核心。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異導(dǎo)致環(huán)境治理能力不同

甘肅省和青海省兩個(gè)地區(qū)本身所處的地理環(huán)境有明顯的差異。首先，甘肅省相對(duì)青海省更加靠近陜西省、寧夏回族自治區(qū)等其他地區(qū)，地理位置更為優(yōu)越一些。這在某種程度上顯現(xiàn)出甘肅省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景相對(duì)于青海省更具備優(yōu)勢(shì)一些，而且青海省的海拔較高又在中國(guó)偏西部地區(qū)，增加了引進(jìn)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)和高端人才難度。其次，雖然兩省之間存在較為明顯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，但從總體上來(lái)看，甘肅省和青海省都是屬于我國(guó)西北地區(qū)，無(wú)論是當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)還是環(huán)境保護(hù)的扶持力度，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如東部地區(qū)，在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力度還是稍顯不足。最后，在公共資源配置方面，雖然對(duì)于兩地都開(kāi)通了高鐵，但是對(duì)于本地區(qū)的人才引進(jìn)和高端企業(yè)引入還是收效甚微，甚至出現(xiàn)兩地的人才涌入中部和東部地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”。

（三）產(chǎn)業(yè)布局不科學(xué)導(dǎo)致污染程度不同

由于甘肅省和青海省兩地都是屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，兩地的產(chǎn)業(yè)多是以高耗能、低收益的重工業(yè)和勞動(dòng)密集型的中低端產(chǎn)業(yè)為主，這在祁連山地區(qū)的環(huán)境治理中成為一個(gè)突出的難題。例如甘肅省地段的祁連山非法建設(shè)的礦場(chǎng)，在獲得一定經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，忽視當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境持續(xù)惡化的問(wèn)題；或是在當(dāng)?shù)匕l(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有顧忌到如何在兩地之間形成一種更為平衡的狀態(tài)，這在某種程度上也是限制了兩地之間均衡發(fā)展理念。此外，有關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，在某種程度上也直接影響到如何保障他們之間能夠順利推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的完善，青海的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)于甘肅而言更為落后一些，而且兩地相鄰，在甘肅省的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和升級(jí)之時(shí)，很多中低端產(chǎn)業(yè)最大可能轉(zhuǎn)移到青海省，這雖然幫助了前者進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，但是無(wú)形中加大了后者環(huán)境的持續(xù)破壞[3]。

（四）有關(guān)環(huán)境立法協(xié)同機(jī)制仍舊欠缺

對(duì)于以祁連山為中心的甘肅省和青海省兩地的區(qū)域協(xié)同立法仍舊沒(méi)有建立起來(lái)，其中有關(guān)環(huán)境治理的問(wèn)題更是無(wú)法找到直接的共同治理依據(jù)。這對(duì)于兩地的立法發(fā)展與環(huán)境維護(hù)都是一種欠缺，沒(méi)有法律指導(dǎo)兩個(gè)省份更好地協(xié)同治理祁連山的環(huán)境問(wèn)題，在某種程度上也阻礙了兩地發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的步伐。與此同時(shí)，如何以兩地的立法主體牽頭，依據(jù)兩地各自的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和各自祁連山地段的環(huán)境問(wèn)題，展開(kāi)更為科學(xué)、合理的治理，是我們應(yīng)該足夠重視的問(wèn)題。

四、國(guó)外區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制模式的啟示

（一）國(guó)外區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制模式

1.美國(guó)模式

由于美國(guó)奉行的是聯(lián)邦制，在橫向維度上各州享有自己的立法體系，這在法律沖突層面也是顯得更為突出，如何平衡各州之間的法制以及實(shí)現(xiàn)州際的均衡發(fā)展，是美國(guó)必須面對(duì)并解決的難題，對(duì)于美國(guó)各州間的立法協(xié)調(diào)，主要有以下幾個(gè)方面：

首先，是與區(qū)域開(kāi)發(fā)相關(guān)的立法。美國(guó)西部地區(qū)的立法協(xié)調(diào)機(jī)制在美國(guó)發(fā)展歷程中起到極大的影響價(jià)值。為實(shí)現(xiàn)對(duì)美國(guó)西部地區(qū)持續(xù)深入的開(kāi)拓，聯(lián)邦政府與西部各州都對(duì)本地區(qū)的立法形式投入足夠關(guān)注，推行一系列促進(jìn)西部發(fā)展的立法，例如《宅地法（1862）》《擴(kuò)大宅地法（1909）》等。其次，是各州的立法協(xié)定。在美國(guó)憲法賦予各州享有制定本州法律的大環(huán)境下，各州間協(xié)定立法成為美國(guó)最為重要的區(qū)域法治協(xié)調(diào)的重要方式。其內(nèi)容涵蓋范圍較廣，是各州之間正式合作立法的主要途徑，各州政府間協(xié)定的簽立，需要經(jīng)過(guò)各州立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)和認(rèn)可，才能真正發(fā)揮它的效用。最后，示范法是幫助不同區(qū)域推進(jìn)法律一體化進(jìn)程的主要方式，它也是被美國(guó)作為一種重要的區(qū)域法治的協(xié)作方式。各州立法機(jī)關(guān)以示范法為指南，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各州之間的一種大體相同的實(shí)體法方式，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)于法制的協(xié)調(diào)規(guī)制。

2.歐盟模式

歐盟本身就是在全球一體化大趨勢(shì)下的產(chǎn)物，并且是有各個(gè)不同國(guó)家法上的主體之間進(jìn)行整治、經(jīng)濟(jì)協(xié)作的國(guó)家組織形式。對(duì)于各個(gè)國(guó)家之間的矛盾解決和利益協(xié)調(diào)，歐盟法起到了不容小覷的作用。

第一，歐盟立法所遵循的原則。歐盟法的假設(shè)、制定到使用，都是進(jìn)行一系列的嘗試和實(shí)際操作中確定下來(lái)的。對(duì)于它的原則分析：平等原則，因?yàn)闅W盟中的成員在國(guó)際法上都是享有平等權(quán)利的主體，所以這項(xiàng)原則必須是蘊(yùn)含在歐盟立法中的，無(wú)論是重大決策事項(xiàng)還是各類不同的事由，各個(gè)成員都享有平等的表決權(quán)；靈活性原則，某些成員國(guó)援用例外其他的特例來(lái)維護(hù)自身權(quán)益，從而能夠更為科學(xué)、合理地保護(hù)各成員國(guó)的利益。第二，歐盟法制的協(xié)調(diào)原則。法制協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容主要有：歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)與歐洲法院等。上述的不同主體在自身被賦予的法律職權(quán)區(qū)域內(nèi)肩負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，在歐盟這個(gè)整體化的立法過(guò)程中，歐盟委員會(huì)作為相關(guān)立法草案的提出者，享有創(chuàng)設(shè)立法的創(chuàng)議權(quán)。第三，歐盟立法協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立。設(shè)立共享機(jī)制，其中包括機(jī)構(gòu)和權(quán)利的共享，各成員國(guó)在歐盟立法機(jī)構(gòu)之中享有平等地位，權(quán)利的共享是需要立法進(jìn)行更深一層次的協(xié)調(diào)，也使各個(gè)成員國(guó)能夠通共同參與到立法協(xié)調(diào)之中，有序行使自身的參與和表決等一系列權(quán)利[4]。

（二）國(guó)外區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐的啟示

1.立法觀念的更新

無(wú)論是針對(duì)聯(lián)邦制的美國(guó)還是為迎合世界一體化的歐盟，他們訂立的法律實(shí)質(zhì)上就是將權(quán)利進(jìn)行讓渡，從而形成一種公共意志來(lái)保證每個(gè)成員的基礎(chǔ)權(quán)利。讓公共意志形成的權(quán)力在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使，并保證其不僅在立法權(quán)還是其他層面都能夠順利運(yùn)行。

2.制度層面的構(gòu)建

制度是區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制設(shè)立的重要組成部分，首先，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，美國(guó)在某地區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)立法協(xié)調(diào)中，建立一個(gè)委員會(huì)或者管理部門來(lái)作為中間的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而穩(wěn)定各方的利益；其次，注重公眾參與權(quán)制度的建立，美國(guó)的洲際立法和歐盟立法之中，特別注重公眾對(duì)于立法的意見(jiàn)與建議，將其作為立法效果的重要考核部分；最后，注重法律清理機(jī)制的建立，不論區(qū)域內(nèi)的立法還是全國(guó)范圍內(nèi)的立法，都會(huì)出現(xiàn)法律的不適用性或者滯后性，所以要做好對(duì)舊的法律法規(guī)及時(shí)修改、刪除，這也是為了保證法律體系的實(shí)效性與完整性[5]。

五、祁連山區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制建立的構(gòu)想

（一）祁連山區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制建立的原則

1.區(qū)域整體生態(tài)利益原則

祁連山建立區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的重要目標(biāo)就是更好地將甘肅省和青海省的立法主體聯(lián)合起來(lái)，對(duì)于區(qū)域環(huán)境問(wèn)題和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，并建立起整體生態(tài)利益觀。對(duì)于祁連山礦產(chǎn)挖掘、過(guò)度的樹(shù)木砍伐以及其他危害當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)要及時(shí)停止和搬遷，對(duì)于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展務(wù)必要以當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境狀況和環(huán)境承載力作為首要條件。若忽視環(huán)境而一味尋求短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，只會(huì)換取來(lái)更大的自然環(huán)境損害和投入更多的金錢來(lái)治理當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)，這樣完全不符合我國(guó)的綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略。

2.區(qū)域內(nèi)平等協(xié)商立法原則

甘肅省和青海省兩個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化習(xí)俗以及政策方針等都有不小的差異，原本處于平等地位的兩個(gè)立法主體開(kāi)展區(qū)域內(nèi)的立法共建，就需要在尊重兩地立法主體的基礎(chǔ)上進(jìn)行，保證兩地立法者能夠在一個(gè)平等協(xié)商的環(huán)境下更好地設(shè)立適宜該區(qū)域內(nèi)的協(xié)同立法機(jī)制。兩地法律地位的平等性，務(wù)必要求協(xié)商共治，并且是要在尊重兩地群眾意見(jiàn)和立法者的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，在平衡各方權(quán)益的前提下，將區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)容的利益最大化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的互利共贏戰(zhàn)略。

3.承認(rèn)合理區(qū)別的責(zé)任原則

雖然祁連山坐落于甘肅省和青海省兩個(gè)省境內(nèi)，但造成祁連山生態(tài)環(huán)境損害的原因和治理能力，兩個(gè)省之間是存在明顯差異，所以在制定區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制之時(shí)必須要考慮此種因素，如何在有限的時(shí)間內(nèi)確定好他們各自的法律責(zé)任和厘清彼此的能力范圍，是區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制所應(yīng)考慮的主要問(wèn)題，也是我們推進(jìn)區(qū)域立法戰(zhàn)略和實(shí)踐所應(yīng)注意的范疇。承認(rèn)差別不是為了偏袒哪一方，而是為了實(shí)現(xiàn)公平合理，這樣才能讓兩個(gè)立法主體在治理祁連山和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展這些內(nèi)容上發(fā)揮其實(shí)際的價(jià)值[6]。

（二）重視立法職權(quán)主體的立法質(zhì)量

1.法條忠于生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)

針對(duì)祁連山設(shè)定的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制更多是要將當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理和修復(fù)放到首位，才能更好地實(shí)現(xiàn)法律條文的運(yùn)行和立法宗旨的構(gòu)建。在甘肅省和青海省制定協(xié)同立法機(jī)制也應(yīng)該遵循一般環(huán)境立法中有關(guān)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的內(nèi)容，例如有關(guān)“補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)”的規(guī)定，自2016年7全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行修改，刪除“補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的”的相關(guān)規(guī)定，這是立法主體在不斷適用立法以及立法試錯(cuò)的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)立法最終目的是要保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及協(xié)調(diào)各個(gè)立法主體之間的利益。2.準(zhǔn)確定位立法主體職責(zé)與法律后果

大部分的法律條文雖然規(guī)定了權(quán)力主體如何行使權(quán)力以及所應(yīng)肩負(fù)起的責(zé)任，但并沒(méi)有對(duì)法律后果進(jìn)行明確規(guī)范，這是法律體系不夠完善的表現(xiàn)，從而直接導(dǎo)致權(quán)力主體可能出現(xiàn)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等情形的出現(xiàn)。2014年修改后的《環(huán)保法》在原有條文基礎(chǔ)上，為遏制這一不良情形的愈演愈烈，從多個(gè)角度來(lái)對(duì)權(quán)力主體所應(yīng)承擔(dān)的法律后果進(jìn)行明確：第一，對(duì)于權(quán)力主體可能存在的濫用職權(quán)和假借公職權(quán)來(lái)謀求私利的情形進(jìn)行列舉；第二，以縱向的視角對(duì)于地方各級(jí)政府和相關(guān)部門自身職權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的法律后果進(jìn)行規(guī)制；第三，規(guī)定權(quán)力主體承擔(dān)法律后果所應(yīng)遵循的具體規(guī)則和程序，例如對(duì)于事件的直接負(fù)責(zé)人要根據(jù)造成后果的嚴(yán)重性不同，給予不同等級(jí)的處分[7]。

（三）建立高效便捷的立法協(xié)同機(jī)制

1.創(chuàng)制信息交流平臺(tái)

為更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)祁連山生態(tài)環(huán)境修復(fù)的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制建立，創(chuàng)制信息交流平臺(tái)有著不容忽視的影響。因?yàn)榄h(huán)境治理和生態(tài)維護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期工作，會(huì)隨著現(xiàn)實(shí)情形的改變需要做出適當(dāng)調(diào)整，平臺(tái)是為了給甘肅省和青海省雙方立法主體提供一個(gè)更為平等、自由的信息交流平臺(tái)。應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)第三方的交流平臺(tái)機(jī)制，這樣不僅可以幫助雙方能夠進(jìn)行更為自由、公平地交流意見(jiàn)，還能夠使得整個(gè)信息交流更為順暢。

2.加強(qiáng)協(xié)同立法備案

雖然《立法法》第98條之中就有明確規(guī)定關(guān)于備案審查的事項(xiàng)，但是對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)該由誰(shuí)主動(dòng)提出備案以及向誰(shuí)備案等一系列問(wèn)題都沒(méi)有做出明確規(guī)定，這也是我們應(yīng)該注意的重點(diǎn)。備案審查是一種法律監(jiān)督程序，實(shí)施備案審查的機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律規(guī)章存在著合法性或是合理性問(wèn)題，可以主動(dòng)提出改變或者撤銷。協(xié)同立法中的備案制度囊括了一般性的備案情形，地方性法規(guī)和政府規(guī)章不得超越自身法定權(quán)限以及不能違背憲法、法律和行政法規(guī)等情形，而且根據(jù)法律位階的規(guī)定，不能存在下位法同上位法相抵觸的情形[8]。

3.設(shè)立交叉立法審查

交叉立法審查最初目的就是要保證所設(shè)立的法律實(shí)現(xiàn)立法監(jiān)督、更好地維護(hù)地區(qū)立法和緩解立法矛盾等。依托《立法法》所規(guī)定的備案審查作為基礎(chǔ)依據(jù)，創(chuàng)設(shè)適宜甘肅省和青海省的交叉?zhèn)浒笇彶?，明確雙方除了要向上級(jí)有關(guān)部門進(jìn)行備案外，還需互相備案審查，最好是邀請(qǐng)其他已經(jīng)建立起區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的第三方參與到交叉?zhèn)浒笇彶橹小＿@樣不僅可以讓祁連山的區(qū)域協(xié)同立法的立法效果更公平、合理，還能夠積極主動(dòng)聽(tīng)取上級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)，以及更好地尋求其他有經(jīng)驗(yàn)地區(qū)的引導(dǎo)和幫助[9]。

（四）立法協(xié)同的程序機(jī)制完善

1.立法計(jì)劃的協(xié)同

立法計(jì)劃是由立法機(jī)關(guān)依據(jù)年度的立法目標(biāo)加以明確的任務(wù)安排，實(shí)際上也是以立法計(jì)劃和實(shí)際的立法需求作為主要的依托。甘肅省和青海省都應(yīng)該明確立法計(jì)劃是立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)中的重要環(huán)節(jié)，立法計(jì)劃草案能夠更好地幫助立法機(jī)關(guān)與法制機(jī)構(gòu)對(duì)具體實(shí)施作出合理的規(guī)制。兩地應(yīng)該將祁連山區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的建立納入年度立法計(jì)劃中，并通過(guò)上述各項(xiàng)機(jī)制進(jìn)行平等、積極協(xié)商，根據(jù)已經(jīng)制定的立法規(guī)劃，確定兩個(gè)地區(qū)未來(lái)一年中關(guān)于祁連山協(xié)同立法機(jī)制建立的立法計(jì)劃。

2.立法主體的協(xié)同

在區(qū)域立法活動(dòng)中，立法主體需要借助各職權(quán)主體和參與主體開(kāi)展立法合作。具體言之，立法的職權(quán)主體主要是由本省內(nèi)的省市人大及其委員會(huì)、人民政府組成，參與主體則的范圍更加廣闊，主要是從事生產(chǎn)生活的各類社會(huì)主體、公民個(gè)人、組織等，還有其他京津冀地區(qū)等對(duì)于其余協(xié)同立法工作更為熟悉的主體，能夠?yàn)槠钸B山的環(huán)境治理工作提供積極的借鑒。

3.立法程序的協(xié)同

立法程序的協(xié)同工作是立法機(jī)關(guān)必須要在整個(gè)立法活動(dòng)中遵循法律規(guī)定的步驟和方法，依據(jù)立法機(jī)關(guān)自身的性質(zhì)不同，可將其區(qū)分為行政立法程序與人大立法程序兩類。祁連山區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制中的立法不是一個(gè)省單獨(dú)的立法程序，甘肅省和青海省的立法機(jī)關(guān)的立法工作時(shí)長(zhǎng)以及每個(gè)階段的步驟都有可能存在差異，若不考慮如何協(xié)調(diào)兩個(gè)立法程序的差異，很可能會(huì)影響到祁連山立法的預(yù)期效果[1]195-196。