以制度創(chuàng)新為引領(lǐng)打造高水平的開放型經(jīng)濟(jì)

文 陳利君 云南省社會(huì)科學(xué)院副院長、研究員

習(xí)近平總書記近年來多次強(qiáng)調(diào)要把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，這為我國各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展指明了方向，提供了根本遵循。十三屆全國人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（下文簡稱《綱要》）指出，要“加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。云南作為全國沿邊開放的前沿，區(qū)位優(yōu)勢獨(dú)特，可以在國家構(gòu)建新發(fā)展格局中發(fā)揮重要作用。習(xí)近平總書記十分關(guān)注關(guān)心云南的開放與發(fā)展，五年內(nèi)先后兩次到云南考察并作出重要指示批示，要求云南要主動(dòng)服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，努力建設(shè)成為我國面向南亞東南亞輻射中心。面對(duì)中央建設(shè)高水平開放型經(jīng)濟(jì)的要求，云南在“十四五”時(shí)期及更長時(shí)間都要把高水平開放擺在突出位置，以促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

制度創(chuàng)新不足是當(dāng)前云南高水平開放的短板

改革開放以來，云南在開放體制機(jī)制的建立與完善方面做了大量工作，取得了顯著成績。特別是黨的十八大以來，云南按照習(xí)近平總書記提出的主動(dòng)服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略、努力建設(shè)成為我國面向南亞東南亞輻射中心的要求，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，出臺(tái)了若干制度、政策和措施，使得全省的對(duì)外開放水平不斷提高，有力地促進(jìn)了全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人民生活水平顯著提高，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化奠定了良好基礎(chǔ)。但也應(yīng)看到，云南省的開放制度與政策還不夠完善，創(chuàng)新步伐偏慢，與發(fā)達(dá)地區(qū)特別是與國際先進(jìn)水平相比還存在不小差距，不僅國際投資合作方式、外貿(mào)服務(wù)體系、金融服務(wù)體系等方面創(chuàng)新不足，而且還存在開放型經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理模式不合理、服務(wù)機(jī)制不健全、事中事后監(jiān)管不完善、外向型人才引進(jìn)培養(yǎng)制度不完善、開放平臺(tái)協(xié)同效應(yīng)沒有充分發(fā)揮等問題，影響了全省高水平開放和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

從對(duì)外貿(mào)易總額看，2020年云南對(duì)外貿(mào)易額只有300多億美元，占比不到全國的1%。云南的對(duì)外貿(mào)易額不如江蘇昆山一個(gè)縣級(jí)市。從對(duì)外貿(mào)易依存度看，中國1978年外貿(mào)依存度為9.8%，1980年為12.6%，1990年為30%，2000年為39.6%，2005年達(dá)63.9%，2006年更是上升到64.4%。2008年國際金融危機(jī)暴發(fā)后，我國采取了擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略，對(duì)外貿(mào)易依存度下降，但2020年仍然達(dá)31.6%。而地處沿邊的云南省2020年外貿(mào)依存度僅為10.9%，與全國相差20.7個(gè)百分點(diǎn)。目前，云南省的對(duì)外貿(mào)易依存度僅相當(dāng)于全國改革開放初期的水平。從利用外資看，2020年云南省實(shí)際利用外資7.59億美元，而全國實(shí)際利用外資1444億美元，云南省占全國的比重僅為0.5%。

云南省對(duì)外開放水平不僅與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距較大，就是與臨近的內(nèi)陸省份四川、重慶相比，也有不小差距。例如四川省，2020年進(jìn)出口額突破8000億元，外貿(mào)依存度為16.7%。外商直接投資達(dá)25.5億美元，累計(jì)落戶世界500強(qiáng)企業(yè)達(dá)364家。又如重慶，1997年重慶進(jìn)出口額為14.78億美元，2000年為18.51億美元，2010年為118.29億美元，云南同期分別為16.25億美元、18.84億美元和103.33億美元，云南由領(lǐng)先到被超越，且差距被拉大。2020年重慶外貿(mào)進(jìn)出口總值達(dá)6513.4億元人民幣，外貿(mào)依存度達(dá)26.1%。云南外貿(mào)僅相當(dāng)于重慶的41.1%。2020年重慶實(shí)際利用外資達(dá)100億美元，外商直接投資（FDI）達(dá)20億美元。2020年6月重慶發(fā)布公告，已落戶世界500強(qiáng)企業(yè)293家。就是與經(jīng)濟(jì)規(guī)模比云南小的廣西相比也有差距。2020年廣西外貿(mào)進(jìn)出口總值為4861.3億元人民幣，外貿(mào)依存度為22.0%，高于云南11個(gè)百分點(diǎn)。與東盟的進(jìn)出口額，2020年廣西為2375.7億元人民幣，云南為1230.1億元人民幣，超過云南1000億元人民幣以上。這說明云南的區(qū)位優(yōu)勢、開放優(yōu)勢還沒有充分發(fā)揮出來。

未來，要使面向南亞東南亞輻射中心不斷取得新進(jìn)展，必須奮起直追，在繼續(xù)抓好“最后一公里”提升服務(wù)效率質(zhì)量的同時(shí)，要增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)和緊迫感，不斷加強(qiáng)“最先一公里”的開放制度上層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步加大開放制度創(chuàng)新力度，建立開放新機(jī)制，形成開放新模式，構(gòu)建開放新格局，打造開放新優(yōu)勢，以更好促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

以制度創(chuàng)新為重點(diǎn)推進(jìn)高水平開放的建議

構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。未來云南要更加重視全局性、體制性的開放，打造與高水平開放相適應(yīng)的宏觀體制，推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一是繼續(xù)堅(jiān)持市場取向的改革。進(jìn)一步深化“放管服”改革，積極解決開放發(fā)展的深層次矛盾和結(jié)構(gòu)性問題，健全要素市場化配置體制機(jī)制，完善現(xiàn)代要素市場體系，推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開放，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。二是積極營造各類市場主體公平競爭發(fā)展的制度環(huán)境。進(jìn)一步優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)、園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，構(gòu)建更加開放、透明、包容、非歧視的發(fā)展生態(tài)。三是更加注重規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。加快行政、海關(guān)、投融資、財(cái)稅、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、城鄉(xiāng)、社會(huì)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制改革，爭取國家科技體制綜合改革試點(diǎn)和國家服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，打通市場主體反映強(qiáng)烈的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題。四是統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)維度的制度型開放。進(jìn)一步深化服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的改革、開放和創(chuàng)新，繼續(xù)縮減外商投資負(fù)面清單，在行政審批上實(shí)行“極簡審批制”，為全球先進(jìn)要素集聚云南提供良好的制度環(huán)境。

建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制。實(shí)現(xiàn)新一輪高水平開放，需要建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制。一是建立開放新機(jī)制。充分利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源，加快制度創(chuàng)新。二是推進(jìn)貿(mào)易投資便利化。高度重視數(shù)字革命、新科技革命、產(chǎn)業(yè)鏈重組趨勢下的監(jiān)管體制變革，持續(xù)簡化企業(yè)注冊(cè)登記手續(xù)，全面推行登記“全程電子化”和“先證后照”的辦事模式，并實(shí)現(xiàn)跨部門跨地區(qū)信息共享、數(shù)據(jù)互通、結(jié)果互認(rèn)，以降低準(zhǔn)入門檻。三是建立一套與國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則相互銜接的基本制度框架和行政管理體系。適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革趨勢，積極改革創(chuàng)新，建立系統(tǒng)推進(jìn)與國際貿(mào)易投資規(guī)則相銜接的改革機(jī)制。鼓勵(lì)大膽試、大膽闖、自主改，積極探索規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，形成更多具有針對(duì)性、可操作性的制度創(chuàng)新成果。四是加大我國及云南開放制度規(guī)則的宣傳力度，努力推動(dòng)我國制度型開放與國際合作達(dá)成更多的制度共識(shí)。以國際標(biāo)準(zhǔn)、水平為標(biāo)桿，努力打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，建立統(tǒng)一、公平、高效的市場制度環(huán)境。五是積極參與世貿(mào)組織、RCEP、中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版等國際和地區(qū)組織相關(guān)制度的改革，促進(jìn)貿(mào)易和投資自由化便利化。積極支持開放、透明、包容、非歧視性的多邊貿(mào)易體制，促進(jìn)貿(mào)易投資自由化便利化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展。

形成開放新模式。我國的制度創(chuàng)新的重點(diǎn)是通過制度集成創(chuàng)新打造新的高水平營商環(huán)境，以助推高水平開放和形成新的開放模式。一是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的方式，積極構(gòu)建企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任、政府依法監(jiān)管和社會(huì)廣泛參與的管理機(jī)制。二是把握好國家給予的一系列戰(zhàn)略機(jī)遇，提升云南在全國開放發(fā)展大局中的戰(zhàn)略地位，形成全省聯(lián)動(dòng)開放發(fā)展的新格局。三是積極全面落實(shí)準(zhǔn)入負(fù)面清單模式。大力推動(dòng)落實(shí)市場準(zhǔn)入清單模式和信息公開機(jī)制，持續(xù)壓縮清單事項(xiàng)，破除各類隱性障礙，最大程度實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)便利化。四是加快跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。以建設(shè)中國(昆明)跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)為抓手,立足大數(shù)據(jù)，強(qiáng)化跨境電商扶持政策，構(gòu)建跨境電子商務(wù)進(jìn)出口綜合服務(wù)體系，打造一批進(jìn)口商品交易平臺(tái)和O2O體驗(yàn)店。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢,提供涵蓋跨境電商全流程、全方位的管理和服務(wù)。五是進(jìn)一步優(yōu)化全省區(qū)域開放布局，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的高水平開放平臺(tái)。六是創(chuàng)新合作方式，發(fā)展服務(wù)貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式。積極促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快數(shù)字領(lǐng)域國際合作，爭取組建南亞東南亞服務(wù)貿(mào)易聯(lián)盟，推動(dòng)建立服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放國家級(jí)綜合示范區(qū)。

高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。中國（云南）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是云南推動(dòng)開放制度集成創(chuàng)新、打造高水平開放型經(jīng)濟(jì)體系的重要平臺(tái)。一是補(bǔ)齊營商環(huán)境短板。以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為龍頭完善綜合服務(wù)功能，優(yōu)化對(duì)外開放環(huán)境，推進(jìn)建立高水平開放新機(jī)制。二是培育開放型新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)當(dāng)今產(chǎn)業(yè)、科技、外貿(mào)發(fā)展趨勢，制定符合國際慣例的更優(yōu)惠的政策，進(jìn)一步優(yōu)化開放資源配置，鼓勵(lì)對(duì)外開放主體不斷發(fā)展壯大。三是加快對(duì)外開放平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮國家戰(zhàn)略疊加效應(yīng)。鼓勵(lì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)大膽試、大膽闖，在貿(mào)易投資制度、稅收制度、運(yùn)作模式和監(jiān)管機(jī)制等方面進(jìn)行制度集成創(chuàng)新。四是全面確立對(duì)外資的準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，優(yōu)化政府監(jiān)管職能，實(shí)施綜合監(jiān)管，改進(jìn)全程監(jiān)管方式，讓外資企業(yè)擁有更大的投資空間和投資自由度。五是在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)開展差異化改革開放試點(diǎn)，賦予各自貿(mào)試驗(yàn)片區(qū)、綜合保稅區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)等更大改革自主權(quán)。六是推進(jìn)貿(mào)易方式創(chuàng)新。依托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，深化貿(mào)易管理體制和機(jī)制改革，不斷完善貿(mào)易、投資、財(cái)稅、外匯、海關(guān)以及地方管理等政策，積極爭取成為國家市場采購貿(mào)易方式試點(diǎn)地區(qū)。積極引進(jìn)外資獨(dú)資、控股的醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)、金融、證券、理財(cái)公司。七是深化沿邊金融改革創(chuàng)新。支持外資銀行、證券、保險(xiǎn)公司設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。完善金融服務(wù)體系，建立特色金融服務(wù)體系，探索以區(qū)塊鏈技術(shù)融入股權(quán)、債券、票據(jù)、艙單等資產(chǎn)管理，規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)，支持互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。八是建立容錯(cuò)糾錯(cuò)新機(jī)制。實(shí)施“負(fù)面清單+非違規(guī)不干預(yù)”的制度設(shè)計(jì)，探索建立制度創(chuàng)新容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，營造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的改革創(chuàng)新環(huán)境。

建立安全發(fā)展新機(jī)制。在國際形勢日趨復(fù)雜，地區(qū)、周邊環(huán)境不穩(wěn)定性增加的情況下，要將“安全發(fā)展”置于更加突出的位置。一是加快完善安全發(fā)展體制機(jī)制，切實(shí)提升自身競爭能力、開放監(jiān)管能力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力，堅(jiān)決防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。二是高度重視平衡貿(mào)易投資管理體制改革帶來的利益和風(fēng)險(xiǎn)，積極完善應(yīng)對(duì)國際貿(mào)易投資規(guī)則重大變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制與應(yīng)對(duì)措施。三是構(gòu)建在環(huán)境保護(hù)、勞工保護(hù)、引資優(yōu)惠政策、本土化程度、技術(shù)門檻、爭端協(xié)調(diào)機(jī)制等國際投資協(xié)定談判議題的風(fēng)險(xiǎn)防御體系。四是完善金融風(fēng)險(xiǎn)防御體系，平衡金融業(yè)審慎原則、金融開放與安全的關(guān)系，提高對(duì)跨境資本尤其是國有資本流動(dòng)的監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)防控能力。五是實(shí)施“筑基興鏈”戰(zhàn)略。認(rèn)真審視云南省各種產(chǎn)業(yè)對(duì)外依賴的程度，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈布局，特別是要抓好戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈建設(shè)，彌補(bǔ)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系短板，預(yù)防產(chǎn)業(yè)鏈中斷的風(fēng)險(xiǎn)。六是強(qiáng)化疫情風(fēng)險(xiǎn)防控。加強(qiáng)疫情背景下供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈中斷或受阻的風(fēng)險(xiǎn)管理，千方百計(jì)防控疫情帶來的人身、財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，并做好索賠準(zhǔn)備預(yù)案。

完善開放型人才培養(yǎng)吸引使用制度。針對(duì)云南開放型經(jīng)濟(jì)人才長期不足的現(xiàn)狀，要大力培養(yǎng)服務(wù)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才，繼續(xù)出臺(tái)一批力度更大且能落實(shí)的促進(jìn)境內(nèi)外各類人才交流、引進(jìn)、使用的政策措施，不斷拓寬開放型人才交流渠道。進(jìn)一步加大對(duì)引進(jìn)的開放型人才、科技創(chuàng)新人才的獎(jiǎng)勵(lì)力度，對(duì)引進(jìn)人才提供租賃住房、配偶就業(yè)、子女就學(xué)等多種服務(wù)。同時(shí)，要大膽使用開放型人才，全面落實(shí)提高干部隊(duì)伍“七種能力”的方法舉措，在實(shí)踐中培養(yǎng)一批高素質(zhì)開放型人才，以過硬本領(lǐng)應(yīng)對(duì)變局、服務(wù)大局、開拓新局。