我國綜合行政執(zhí)法體制改革的問題與對(duì)策

羅清華,黃 術(shù)

(廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 541006)

為深入推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，我國實(shí)施了深化行政執(zhí)法體制改革計(jì)劃。深化行政執(zhí)法體制改革的重要舉措是進(jìn)行綜合行政執(zhí)法體制改革，主要是指在食品藥品、質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)安全等十多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。行政執(zhí)法是國家行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的主要方式，規(guī)范化、制度化的行政執(zhí)法體制是構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、高效便民的法治政府的重要保障。筆者對(duì)改革以來我國綜合行政執(zhí)法體制中存在的問題進(jìn)行研究，有利于國家行政機(jī)關(guān)順利開展執(zhí)法工作，以促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、綜合行政執(zhí)法體制的概述

(一)綜合行政執(zhí)法體制的概念

我國目前沒有對(duì)綜合行政執(zhí)法體制的概念進(jìn)行界定。國內(nèi)的學(xué)者對(duì)于“行政執(zhí)法”“綜合行政執(zhí)法”這兩個(gè)詞均有不同的理解。筆者從行政執(zhí)法的角度切入，結(jié)合較具代表性的觀點(diǎn)，嘗試去理解、歸納出綜合行政執(zhí)法體制的概念。

1.行政執(zhí)法的概念。行政執(zhí)法的理解具有廣義和狹義之分。[1]羅豪才教授采取廣義理解，他認(rèn)為,“行政執(zhí)法是國家行政機(jī)關(guān)按照規(guī)章制度執(zhí)行法律的行為，是行政主管機(jī)關(guān)依法采取的直接作用于相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的具體行為措施；抑或是監(jiān)督檢查個(gè)人、組織的權(quán)利義務(wù)使用情況的行為措施?！盵2]楊惠基教授采取狹義理解，他認(rèn)為,“行政執(zhí)法指的是國家行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員依照法定職權(quán)和法定程序，嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)章制度，直接對(duì)行政相對(duì)人采取措施并影響其權(quán)利和義務(wù)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)國家行政管理目的的具體行為。”[3]經(jīng)過對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，廣義和狹義的區(qū)別在于行政主體的范圍、實(shí)施所依照的法律規(guī)范、實(shí)施的對(duì)象以及執(zhí)法所要達(dá)到的目的。文中采納狹義行政執(zhí)法的觀點(diǎn)，它的表達(dá)更為精確，與現(xiàn)實(shí)行政執(zhí)法情況相適應(yīng)。

2.綜合行政執(zhí)法的概念。綜合行政執(zhí)法的代表性觀點(diǎn)主要有三種。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：綜合行政執(zhí)法是聯(lián)合執(zhí)法，指的是多個(gè)行政主體聯(lián)合起來一起執(zhí)法，簡單而言就是部門權(quán)力的相加。[4]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：綜合行政執(zhí)法是多行政主體單一行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法，可以認(rèn)為是一個(gè)有權(quán)的行政機(jī)關(guān)授權(quán)或者委托多個(gè)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法。[5]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：綜合行政執(zhí)法是單一的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，指依法設(shè)立一個(gè)新的行政機(jī)關(guān)，行使原來屬于兩個(gè)或者兩個(gè)以上相互關(guān)聯(lián)的部門的行政權(quán)力，相當(dāng)于權(quán)力的重新整合。[6]文中采用第三種觀點(diǎn)，綜合行政執(zhí)法是新設(shè)立的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法。

3.綜合行政執(zhí)法體制的概念。學(xué)者青鋒認(rèn)為，綜合行政執(zhí)法體制是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主體結(jié)構(gòu)、職權(quán)、義務(wù)、程序和運(yùn)行機(jī)制組成的有機(jī)體系和相關(guān)的法律制度。[7]學(xué)者常有有認(rèn)為，行政綜合執(zhí)法體制還包括監(jiān)督體系，以便構(gòu)成一個(gè)完整的運(yùn)行制度系統(tǒng)。[8]學(xué)者馬懷德教授的理解更為廣泛，他認(rèn)為,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所具有各部門的權(quán)限以及他們之間的關(guān)系。[9]雖然學(xué)者們的觀點(diǎn)有差異，但是他們都圍繞組織結(jié)構(gòu)、執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行、以及執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督這幾個(gè)要件對(duì)綜合行政執(zhí)法體制進(jìn)行理解和說明。

(二)綜合行政執(zhí)法體制改革的必要性

一方面，行政執(zhí)法體制改革是推進(jìn)依法治國的迫切需要。我國的法治建設(shè)還存在很多問題，就執(zhí)法體制而言，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等不良現(xiàn)象，亟待解決。另一方面，行政執(zhí)法體制改革是轉(zhuǎn)變政府職能的重要途徑。政府的職能部門是解決問題的關(guān)鍵主體，唯有對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)體制進(jìn)行改革，才能把政府建設(shè)成為法治政府。此外，行政執(zhí)法體制改革是完善國家治理體系的重要舉措。執(zhí)法是法治體系的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，法律需要落實(shí)才能發(fā)揮其功能作用。最后，行政執(zhí)法體制改革是實(shí)現(xiàn)公平正義的迫切要求。公平有序的執(zhí)法才能最大程度保障人民的公平正義，才能使得我們國家的法治得到人民的擁護(hù)，提高公信力，離實(shí)現(xiàn)法治國家的目標(biāo)更進(jìn)一步。[10]

二、我國綜合行政執(zhí)法體制的改革現(xiàn)狀及問題

近年來，我國綜合行政執(zhí)法體制改革逐步推進(jìn)，取得了一些成效。改革精簡了行政機(jī)構(gòu)，去除了以前機(jī)構(gòu)冗長交雜的管理局面，整合了有關(guān)聯(lián)的職能部門，使更多的行政執(zhí)法資源分配到需要的位置。但改革之路任重而道遠(yuǎn)，還存在許多不足之處，有待改善。下文將針對(duì)綜合行政執(zhí)法體制改革過程中的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行分析。

(一)缺乏相關(guān)的法律法規(guī)保障

目前，我國綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位尚未明確。一般而言，國家行政機(jī)關(guān)的設(shè)立、作出的行政行為都有國家法律法規(guī)的授權(quán)。綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是一個(gè)新設(shè)的、行使著原來由兩個(gè)或者兩個(gè)以上部門職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，因此，需要用法律來規(guī)定其法律地位以及相關(guān)的權(quán)力行使程序。但是，我國現(xiàn)在對(duì)于綜合行政執(zhí)法的規(guī)定只有《行政處罰法》第十六條類似于授權(quán)條款的規(guī)定，并沒有賦予綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一個(gè)明確的法律主體地位，也沒有具體的操作程序。

筆者在北大法寶查詢“綜合行政執(zhí)法”這個(gè)關(guān)鍵詞時(shí)，搜索到的相關(guān)性中央法規(guī)有39項(xiàng)。唯一的一部行政法規(guī)是2002年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》，現(xiàn)已失效。[11]有文化部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等各部門34項(xiàng)部門規(guī)章，但都是只針對(duì)某個(gè)部門的某個(gè)事項(xiàng)所規(guī)定的綜合執(zhí)法，其余4項(xiàng)是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。地方性法規(guī)多達(dá)559部，都是全國各市各領(lǐng)域的綜合執(zhí)法的規(guī)定。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，無論是中央亦或是地方的法規(guī)，對(duì)于綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位都沒有規(guī)定，只在法規(guī)第一條規(guī)定依照《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》制定本法。但是，前文提到的《行政處罰法》也并沒有規(guī)定綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位?？傊?，我國在法律規(guī)定上，還未給綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一個(gè)明確的地位，并且執(zhí)法程序主要靠各地政府部門因地制宜試行，極其缺乏相關(guān)的立法保障。[12]

(二)機(jī)構(gòu)設(shè)置欠缺科學(xué)合理性

進(jìn)行綜合行政執(zhí)法改革勢必要對(duì)執(zhí)法部門的職能進(jìn)行整合?，F(xiàn)在主要的整合模式包括跨部門間綜合執(zhí)法和大部門內(nèi)部綜合執(zhí)法?？绮块T間綜合執(zhí)法整合存在一些問題：一是執(zhí)法范圍變寬，執(zhí)法力量分配不均。跨部門整合為一個(gè)新的綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)后，所有管轄事務(wù)范圍集中起來，但是原本不同的部門執(zhí)法任務(wù)輕重程度不同，合成一個(gè)行政機(jī)關(guān)后，可能執(zhí)法力量的分配失衡，會(huì)顧此失彼。二是部門間配合程度不高。因?yàn)樵局粚儆谝粋€(gè)部門的事項(xiàng)，因?yàn)檎虾笮虏块T的參與，由于沒有接觸過相關(guān)技術(shù)知識(shí)，短期內(nèi)難以進(jìn)行默契配合。大部門內(nèi)部的綜合執(zhí)法問題是人員編制混雜問題：部門內(nèi)部的整合其實(shí)就主要是權(quán)力進(jìn)行集中起來，調(diào)整原來部門人員的職權(quán)安排。由于原部門行政職能不同，招收的人員編制就會(huì)有所差異。部門編制有參公事業(yè)編、事業(yè)編、聘用制等。[13]整合后，人員進(jìn)行大幅度的調(diào)整，就會(huì)造成一個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍里人員包含不同的編制。人員職位等級(jí)的變化，可能會(huì)對(duì)大部門內(nèi)部的綜合執(zhí)法整合造成困擾。[14]

(三)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)水平不高

執(zhí)法隊(duì)伍是綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主干力量。目前，執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)存在一些問題：一是行政執(zhí)法人員的身份不明確。近年來，許多工作任務(wù)下放到基層，但基層的執(zhí)法人員數(shù)量與增加的工作任務(wù)不成正比，執(zhí)法機(jī)關(guān)不得不聘用外部人員協(xié)助執(zhí)法，一旦出現(xiàn)執(zhí)法錯(cuò)誤很容易以執(zhí)法人員只是一個(gè)聘用的“臨時(shí)工”身份，從而逃避責(zé)任，這會(huì)降低人民對(duì)于執(zhí)法人員和執(zhí)法機(jī)關(guān)的信任和好感。二是執(zhí)法人員的素質(zhì)有待加強(qiáng)。執(zhí)法人員與被執(zhí)行人直接接觸，執(zhí)法人員的言語舉止會(huì)對(duì)被執(zhí)行人產(chǎn)生影響，甚至引發(fā)暴力沖突。比如，城管與賣菜攤販發(fā)生沖突的流血事件等新聞報(bào)道。主要原因?qū)?zhí)法人員進(jìn)行錄用時(shí)，沒有一個(gè)統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選拔，并且錄用后沒有進(jìn)行相應(yīng)的法治教育以及執(zhí)法程序教育，以致執(zhí)法行為有偏差。三是執(zhí)法隊(duì)伍缺乏規(guī)范化管理。綜合行政執(zhí)法改革后，執(zhí)法隊(duì)伍人員編制參差不齊，并且執(zhí)法能力不足，問責(zé)機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中執(zhí)法方式缺乏人情味。

(四)部門信息的共享存在壁壘

信息發(fā)達(dá)時(shí)代，行政執(zhí)法部門之間若能充分利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息交互，會(huì)對(duì)執(zhí)法工作起到很大的幫助。但現(xiàn)實(shí)中，在綜合行政執(zhí)法的跨部門整合模式下，整合后部門之間的信息交互協(xié)作存在很大的阻礙。比如，問題疫苗事件中，為何問題疫苗能夠突破重重檢測關(guān)卡上市，關(guān)鍵在于各部門之間的信息沒有得到有效的共享。如果食藥、衛(wèi)生、防疫等部門對(duì)掌握的疫苗信息能夠進(jìn)行有效的共享，疫苗信息完整，執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)各部門整合的信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題疫苗，在疫苗上市之前進(jìn)行查獲，就可以避免消費(fèi)者權(quán)益受損的不良后果。綜合行政執(zhí)法對(duì)于跨部門間整合存在自我保護(hù)過強(qiáng)，沒有及時(shí)增強(qiáng)自己的歸屬感和認(rèn)同感，功利主義的觀念導(dǎo)致惡性競爭。此外，信息共享機(jī)制的構(gòu)建有待完善。各部門重新整合調(diào)整職權(quán)后，缺乏一個(gè)具體的制度說明，例如：配合部門、配合程序、部門職權(quán)的權(quán)責(zé)認(rèn)定等。在缺乏相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范的情況下，部門之間難以配合，影響了工作積極性，降低行政執(zhí)法的效率。

三、我國綜合行政執(zhí)法體制改革的解決對(duì)策

(一)立法保障：完善相關(guān)法律法規(guī)

通過制定相關(guān)的綜合行政執(zhí)法法律，明確綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位、義務(wù)、執(zhí)法程序等。目前，我國沒有一部具體的法律規(guī)定綜合行政執(zhí)法，但在現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)法趨勢卻越來越倚重行政綜合執(zhí)法。制定一部綜合行政執(zhí)法法，其主要內(nèi)容為：對(duì)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主體地位、所享職權(quán)、義務(wù)承擔(dān)、進(jìn)行綜合行政執(zhí)法所要遵守的執(zhí)法程序，包括組織結(jié)構(gòu)機(jī)制、執(zhí)法權(quán)責(zé)運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)法監(jiān)督責(zé)任機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行立法。同時(shí)，把現(xiàn)在已有關(guān)于綜合行政執(zhí)法的法律文件進(jìn)行整理歸納，制定出一部對(duì)綜合行政法體制進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定的法律規(guī)范。通過該措施保障綜合行政執(zhí)法，貫徹依法治國的法治理念。

(二)機(jī)構(gòu)設(shè)置：科學(xué)整合執(zhí)法部門

通過部門職權(quán)、專業(yè)程度、工作事項(xiàng)之間的關(guān)聯(lián)度、以及執(zhí)法人員的執(zhí)法水平進(jìn)行職權(quán)分配和結(jié)構(gòu)調(diào)整。首先，對(duì)職權(quán)進(jìn)行專業(yè)化劃分，可以集中主要專業(yè)職權(quán)部門對(duì)問題進(jìn)行攻克，把合適的人員放到合適的位置，提高執(zhí)法效率。其次，對(duì)于關(guān)聯(lián)程度高的事項(xiàng)進(jìn)行集中管理，歸類分明，一類事項(xiàng)的解決可以借鑒相似事項(xiàng)的執(zhí)法方式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。最后，根據(jù)執(zhí)法人員的執(zhí)法水平進(jìn)行分配，充分發(fā)揮個(gè)人的主觀能動(dòng)性，讓有實(shí)力的執(zhí)法人員更好地發(fā)揮自己的價(jià)值，讓實(shí)力不足的人員在實(shí)踐鍛煉中提升自己。所以，要科學(xué)合理地整合機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的職權(quán)歸類是關(guān)鍵。

(三)隊(duì)伍建設(shè)：加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的管理

如前文所述，因?yàn)楣ぷ髦匦南鲁粒罅康墓ぷ魅蝿?wù)不斷地沖擊基層執(zhí)法隊(duì)伍。首先，擴(kuò)招執(zhí)法隊(duì)伍人員是解決問題的關(guān)鍵。選拔執(zhí)法人員要通過考試，而考試的標(biāo)準(zhǔn)就是根據(jù)執(zhí)法隊(duì)伍所處理的事項(xiàng)的內(nèi)容進(jìn)行制定，要選拔出有能力，能夠勝任該項(xiàng)執(zhí)法工作的人員。近幾年，一些新聞報(bào)道某市城市管理綜合行政執(zhí)法人員需要具備法律職業(yè)資格證書。嚴(yán)格的選拔制度配合資格證書的審核制度，可以更好地選拔人才。其次，行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)。進(jìn)行執(zhí)法培訓(xùn)，一是為了提高執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力，二是為了增強(qiáng)隊(duì)員之間交流協(xié)作能力。再次，人員編制的問題。一般是按照“編隨人行，人隨事走”，這樣可以減少執(zhí)法人員對(duì)于隊(duì)伍整合的排除。最后，完善監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法過程，運(yùn)用執(zhí)法記錄儀等高科技手段記錄執(zhí)法全過程，以便發(fā)生執(zhí)法問題時(shí)進(jìn)行取證分析。同時(shí)，設(shè)置問責(zé)機(jī)制，落實(shí)個(gè)人執(zhí)法責(zé)任，讓執(zhí)法工作人員秉持嚴(yán)格執(zhí)法的態(tài)度。打鐵還需自身硬，執(zhí)法人員要不斷提升執(zhí)法素養(yǎng)水平。

(四)信息共享：促進(jìn)部門之間的溝通

執(zhí)法信息如不及時(shí)交互流通，可能會(huì)產(chǎn)生多頭執(zhí)法、反復(fù)執(zhí)法等問題。積極構(gòu)建信息共享平臺(tái)是解決該問題的主要方法。綜合行政執(zhí)法整合后，原來的信息共享平臺(tái)可能不符合新變化，此時(shí)新組成的部門要積極調(diào)整信息共享平臺(tái)，以保證平臺(tái)助力于綜合行政執(zhí)法工作?？梢哉惺找恍I(yè)的信息技術(shù)人員專職維護(hù)信息平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布接收?qǐng)?zhí)法信息，促進(jìn)信息高效流通，連接各部門執(zhí)法協(xié)作。另外，各部門信息共享以及配合協(xié)作的制度要構(gòu)建起來，上級(jí)部門要及時(shí)制定相關(guān)制度，部門之間也要不斷的交流探索，共同構(gòu)建一套合適的信息共享和配合協(xié)助制度。同時(shí)，各部門也需要轉(zhuǎn)變思想，包容互助，及時(shí)配合調(diào)整，開放共享原先部門所擁有的信息資源。

結(jié)語

做好綜合行政執(zhí)法體制改革工作是落實(shí)國家行政體制改革的具體途徑之一。綜合行政執(zhí)法改革是構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的一個(gè)重要改革過程。面對(duì)現(xiàn)實(shí)行政執(zhí)法中存在的問題，通過立法保障、機(jī)構(gòu)改革、隊(duì)伍建設(shè)、信息共享等方式去完善發(fā)展，相信我國的綜合性行政執(zhí)法工作會(huì)更加科學(xué)、高效、便民。