國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在機(jī)理和實(shí)踐路徑

譚文邦

（廣西民族大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣西 南寧 530006）

對(duì)制度效果或者效能的追求是人類社會(huì)永恒的課題，人們不是為了追求制度本身而創(chuàng)造、構(gòu)建制度，人們創(chuàng)造構(gòu)建制度是為實(shí)現(xiàn)制度的效果，達(dá)到某種目標(biāo)。孔子的“禮”，老子的“道”，目的都是為了追求一種社會(huì)秩序使國(guó)家得以長(zhǎng)治久安；柏拉圖構(gòu)建“理想國(guó)”、亞里士多德構(gòu)建“城邦國(guó)家”都是為了實(shí)現(xiàn)人的最高的善最好的幸福；馬克思恩格斯科學(xué)論證的共產(chǎn)主義制度是為了實(shí)現(xiàn)人的全面解放?？梢?jiàn)，制度不是人們追求的目標(biāo)，通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理達(dá)到人們對(duì)美好生活的向往和追求才是最終目的。國(guó)家治理效能問(wèn)題既是老問(wèn)題，又是新問(wèn)題。說(shuō)它是老問(wèn)題，是因?yàn)樵谥袊?guó)歷史上一直存在有好的制度不能執(zhí)行的情況，如明朝宰相張居正曾提出：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”說(shuō)它是新問(wèn)題，是因?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)顯著，但是制度執(zhí)行不到位、做選擇、打折扣、搞變通，形式主義、官僚主義等問(wèn)題依然存在，這會(huì)削弱制度優(yōu)勢(shì)的效果。因此，國(guó)家制度的生命力不僅在于執(zhí)行，而且在于制度被執(zhí)行后對(duì)國(guó)家產(chǎn)生的正面作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能。何為國(guó)家治理效能？國(guó)家治理效能的內(nèi)在機(jī)理是什么？研究這些問(wèn)題意義重大。

一、問(wèn)題的提出：國(guó)家治理效能的出場(chǎng)

何為國(guó)家治理效能？闡明國(guó)家治理效能的內(nèi)涵外延是我們開(kāi)展研究的前提條件。有學(xué)者對(duì)國(guó)家治理效能曾作出界定，如呂普生把國(guó)家治理效能表述為國(guó)家制度和國(guó)家治理體系所指向的治理目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)程度，并且認(rèn)為這是一系列正向的或積極的結(jié)果。[1]何祖坤也把國(guó)家治理效能看作是治理主體達(dá)成治理目標(biāo)的程度，即治理主體以自身的治理能力在目標(biāo)指引下取得的治理效率與效益。[2]可以說(shuō)，不管從哪種視野出發(fā)，國(guó)家治理效能主要包含三個(gè)維度：一是治理效能是由國(guó)家治理活動(dòng)產(chǎn)生的對(duì)國(guó)家產(chǎn)生正向、積極作用的效能；二是國(guó)家治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域多個(gè)方面的內(nèi)容，是一個(gè)復(fù)合的效能，其目標(biāo)體系、制度體系都是分層次、多方面的；三是國(guó)家治理效能有歷史和地域的區(qū)分，同樣的制度在不同的歷史階段不同的國(guó)家地區(qū)會(huì)產(chǎn)生不同的效能。

從實(shí)踐邏輯看，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家治理更加注重制度從最初一公里走到最后一公里，更加注重國(guó)家治理效能的顯現(xiàn)。當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理在國(guó)內(nèi)形勢(shì)和國(guó)際局勢(shì)、傳統(tǒng)因素和當(dāng)代問(wèn)題的考驗(yàn)中有了新的轉(zhuǎn)向，如何更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能成為新時(shí)代深化改革的重要目標(biāo)。就國(guó)際形勢(shì)而言，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，國(guó)際安全形勢(shì)復(fù)雜多變，特別是美國(guó)優(yōu)先政策的提出，為大國(guó)關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展埋下“伏筆”；世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行風(fēng)險(xiǎn)逐漸上升，新冠肺炎疫情則增大這種風(fēng)險(xiǎn)；以通信技術(shù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新興科技正在重塑產(chǎn)業(yè)模式、商業(yè)模式。就國(guó)內(nèi)形勢(shì)而言，我國(guó)主要矛盾發(fā)生變化，第一個(gè)一百年目標(biāo)就要實(shí)現(xiàn)，全面建成小康社會(huì)就在眼前，中國(guó)人民歷經(jīng)千難萬(wàn)險(xiǎn)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了“站起來(lái)”和“富起來(lái)”，正在為實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)起來(lái)”而努力奮斗，經(jīng)濟(jì)從快速發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新常態(tài)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得初步成果，鄉(xiāng)村振興方興未艾。國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的深刻變化對(duì)國(guó)家治理提出新的要求，如何才能使制度更加成熟更加定型更加系統(tǒng)，尤其是隨著國(guó)家治理實(shí)踐邏輯的轉(zhuǎn)換，制度優(yōu)勢(shì)如何才能更好地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家治理效能，業(yè)已成為國(guó)家治理活動(dòng)最重要的價(jià)值追求。

隨著實(shí)踐邏輯的轉(zhuǎn)變，理論邏輯也發(fā)生變化。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的論題，讓國(guó)家治理成為研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，從中國(guó)知網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，2013年至今，以國(guó)家治理為主題的論文高達(dá)3萬(wàn)多篇，數(shù)量較為龐大。綜合國(guó)內(nèi)外的研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們從宏觀、中觀和微觀的層面對(duì)國(guó)家治理的概念、內(nèi)涵外延、主體客體、結(jié)構(gòu)功能、目標(biāo)手段、傳統(tǒng)理論與現(xiàn)代實(shí)踐等等諸多論題都有深入探討，涉及政治學(xué)學(xué)科、管理學(xué)學(xué)科、馬克思主義理論學(xué)科。多層面、多視野、多學(xué)科的研究使國(guó)家治理問(wèn)題得到系統(tǒng)、深入的研究，也取得非常豐碩的研究成果。黨的十九屆四中全會(huì)以后，學(xué)者們對(duì)國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)做了深入研究，研究者從國(guó)家制度的構(gòu)建和治理能力提高的角度闡明了其內(nèi)在邏輯和實(shí)踐路徑，取得豐碩的研究成果。如歐陽(yáng)康認(rèn)為制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的路線圖應(yīng)該包括優(yōu)勢(shì)制度能否轉(zhuǎn)化為社會(huì)共識(shí)、優(yōu)勢(shì)制度能否轉(zhuǎn)化為實(shí)施路徑、如何轉(zhuǎn)化為所有社會(huì)成員的行為規(guī)范等三個(gè)方面。[3]虞崇勝的研究表明，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)現(xiàn)路徑包括加快制度集成，構(gòu)建相對(duì)完整的制度體系；發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度性能；補(bǔ)齊短板，發(fā)揮制度體系的整體功能；強(qiáng)化執(zhí)行，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能；狠抓治理環(huán)節(jié)，提高“四個(gè)治理”的有效性。[4]李海青從制度的頂層設(shè)計(jì)和落實(shí)機(jī)制入手，提出制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的具體方案。[5]

已有研究更多側(cè)重從制度和制度體系的制定以及制度如何被嚴(yán)格執(zhí)行這個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)理解國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上制度的制定和被嚴(yán)格遵守、執(zhí)行只是國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的其中一個(gè)環(huán)節(jié)，國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)更廣、更系統(tǒng)的工程。要正確理解制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，尋找其真實(shí)的內(nèi)在邏輯和正確的實(shí)踐路徑，就要從更高的層面、更全面的視野考察國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

二、內(nèi)在邏輯：國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)何以可能

國(guó)家治理領(lǐng)導(dǎo)主體在國(guó)家治理理念的指導(dǎo)下確立國(guó)家治理目標(biāo)，構(gòu)建國(guó)家治理體系，人民認(rèn)同國(guó)家治理理念，認(rèn)可國(guó)家治理目標(biāo)，尊崇國(guó)家制度，國(guó)家和社會(huì)有效運(yùn)行協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家治理效能充分顯現(xiàn)，這就是國(guó)家治理發(fā)生發(fā)展的內(nèi)在邏輯。國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)必須是國(guó)家治理主體與客體的統(tǒng)一，理念與實(shí)踐的統(tǒng)一，價(jià)值與目標(biāo)的統(tǒng)一，目的與工具的統(tǒng)一。從這個(gè)意義出發(fā)，國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的四個(gè)關(guān)鍵要素分別為：國(guó)家治理主體、國(guó)家治理理念、國(guó)家治理目標(biāo)、國(guó)家治理體系和治理能力，只有把國(guó)家治理的這些要素和關(guān)系講清楚，才能找到國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在邏輯。

（一）國(guó)家治理主體是國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的根本動(dòng)力。社會(huì)科學(xué)是與人相關(guān)的科學(xué)，不研究主體問(wèn)題，很難把握其研究對(duì)象的內(nèi)在規(guī)律。同樣，研究國(guó)家治理，不從國(guó)家治理的主體出發(fā)很難把握國(guó)家治理的內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，因此國(guó)家治理主體問(wèn)題是我們首先要理清的一個(gè)重要元素。要研究國(guó)家治理的主體問(wèn)題，首先要明確國(guó)家治理主體的內(nèi)涵外延，以及各種治理主體間的邏輯關(guān)系。馬克思主義認(rèn)為，主體是指在一定條件下根據(jù)自己的認(rèn)知，自主、能動(dòng)地作用于客體并達(dá)到一定的效果，實(shí)現(xiàn)某種目的的個(gè)人或者社會(huì)集團(tuán)。主體是“人本身的自然力”，是一種物質(zhì)力量，但這種物質(zhì)力量是在人自身的認(rèn)識(shí)，即經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)等的限制下根據(jù)自身的需要設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目的所需要的方法、步驟、程序。主體包括個(gè)人主體、集團(tuán)主體、社會(huì)主體等。國(guó)家治理主體，實(shí)質(zhì)上是指依據(jù)特定理念構(gòu)建國(guó)家治理目標(biāo)制定國(guó)家制度并使制度得到貫徹執(zhí)行的人或群體。主體是能動(dòng)地推動(dòng)社會(huì)實(shí)踐的行動(dòng)者，國(guó)家治理活動(dòng)必須依靠治理主體去推動(dòng)，確立理念、確定目標(biāo)、構(gòu)建制度，都是由不同的主體去完成。國(guó)家治理主體是國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力；而國(guó)家治理效能最終目的是保障各類主體的利益，實(shí)現(xiàn)治理主體的意志，促進(jìn)主體的自由發(fā)展，因此主體是國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的根本旨?xì)w。

國(guó)家治理主體并不是同質(zhì)的或者是單一的，根據(jù)功能定位的不同，可以將國(guó)家治理主體劃分為不同類別。從功能定位出發(fā)，從中國(guó)國(guó)家治理的具體語(yǔ)境出發(fā)，國(guó)家治理的主體包括四個(gè)方面：領(lǐng)導(dǎo)主體、執(zhí)行主體、資源配置主體、參與主體。中國(guó)共產(chǎn)黨是“中國(guó)之治”的領(lǐng)導(dǎo)主體。中國(guó)特色社會(huì)主義之“特”、之“優(yōu)”，“特”在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，“優(yōu)”也在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)的國(guó)家治理是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。國(guó)家治理理念的確立、治理目標(biāo)的確定、制度體系的構(gòu)建，也都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序展開(kāi)的。可以說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入國(guó)家治理的全過(guò)程。政府是“中國(guó)之治”的執(zhí)行主體。政府在貫徹治理理念、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)、監(jiān)督和執(zhí)行制度方面作用明顯，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制機(jī)制的變革、制定和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，維護(hù)社會(huì)有效運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，直接推動(dòng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程。市場(chǎng)是“中國(guó)之治”的資源配置主體。市場(chǎng)主要指參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)、組織和個(gè)人，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至2019年年底，我國(guó)市場(chǎng)主體的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到1.2億，比改革開(kāi)放初期的49萬(wàn)戶增長(zhǎng)了245倍。馬克思主義唯物史觀認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，由此可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)資源在國(guó)家治理活動(dòng)的重要地位。“使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容，也是國(guó)家治理的重要方面。因此，市場(chǎng)是國(guó)家治理的資源配置主體；社會(huì)（社會(huì)組織）是“中國(guó)之治”的參與主體。改革開(kāi)放以后，國(guó)家的職能從全方位的“大政府、小社會(huì)”的管理轉(zhuǎn)向“小政府、大社會(huì)”的國(guó)家治理，很多職能回歸社會(huì)，讓社會(huì)有了參與國(guó)家治理的可能性。

（二）國(guó)家治理理念是國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的價(jià)值基礎(chǔ)。國(guó)家治理理念是國(guó)家治理活動(dòng)的根本遵循，決定著國(guó)家治理的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、方式、制度等等，國(guó)家治理效能能否實(shí)現(xiàn)，或者在多大程度上實(shí)現(xiàn)，國(guó)家治理理念的構(gòu)建起著至關(guān)重要的作用。國(guó)家治理理念貫穿于國(guó)家治理活動(dòng)的全過(guò)程，治理目標(biāo)的確立、國(guó)家制度的制定，都是在治理理念的指導(dǎo)下進(jìn)行的。國(guó)家治理理念是國(guó)家治理主體建構(gòu)、認(rèn)同、內(nèi)化的價(jià)值觀念，是對(duì)治理活動(dòng)的高度概括。國(guó)家治理理念的構(gòu)建主要由國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體來(lái)承擔(dān)，由于理念首先是屬于意識(shí)層面的內(nèi)容，高度抽象又極為復(fù)雜，牽涉面廣，只有高度組織化的集團(tuán)或者團(tuán)體才能勝任，當(dāng)前，一般是由政黨來(lái)構(gòu)建和發(fā)展國(guó)家治理理念；執(zhí)政黨也并不是隨心所欲地構(gòu)建國(guó)家治理理念，而是以人民的意愿為基礎(chǔ)，在收集人民意愿的前提下概括和發(fā)展治理理念。不以民意為基礎(chǔ)，不體現(xiàn)人民意志的治理理念不會(huì)得到人民的支持，最終只會(huì)導(dǎo)致治理失敗。

“中國(guó)之治”的治理理念是在堅(jiān)持馬克思主義國(guó)家治理思想的基礎(chǔ)上，以中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家治理思想為依托，批判吸收西方國(guó)家治理理念的優(yōu)秀成果而形成的。馬克思主義國(guó)家治理的基本原則是：在無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政條件下的國(guó)家治理，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家治理的根本前提；無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政條件下的國(guó)家治理是真正為廣大民眾謀利的良性治理，而不是為少數(shù)人謀取私利的；無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的國(guó)家作為新型的國(guó)家形式，真正實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，因此國(guó)家治理實(shí)質(zhì)是民主治理。[6]中華文化蘊(yùn)含著非常豐富的國(guó)家治理思想，如“大一統(tǒng)”的國(guó)家觀念、“德法并治”的治理思想、“代天巡視”的監(jiān)督理念等等，無(wú)不彰顯著中國(guó)古代國(guó)家治理的智慧。西方國(guó)家所倡導(dǎo)的參與性、協(xié)作性、制度性的國(guó)家治理理念是全人類發(fā)展的文明成果，對(duì)社會(huì)主義國(guó)家具有借鑒價(jià)值?！爸袊?guó)之治”的治理理念與中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念是辯證統(tǒng)一的。作為國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念是否正確，從根本上決定著治理成效乃至成敗。新中國(guó)成立70年以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)，在治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展了一套科學(xué)的治理理念。在這套治理理念的引領(lǐng)下，黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民鞏固了新生的人民政權(quán)，取得了社會(huì)主義改造的勝利，扭轉(zhuǎn)“文化大革命”的錯(cuò)誤路線，開(kāi)啟了改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)偉大征程，取得了一個(gè)又一個(gè)偉大成就。

由此可見(jiàn)，國(guó)家治理理念來(lái)源于人民，通過(guò)國(guó)家治理領(lǐng)導(dǎo)主體的概括整合又內(nèi)化于人民，在國(guó)家治理活動(dòng)中發(fā)揮著價(jià)值整合、輿論導(dǎo)向和行為規(guī)范的核心作用，是國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的價(jià)值基礎(chǔ)。穩(wěn)定一致的價(jià)值觀共識(shí)是有效維持社會(huì)團(tuán)結(jié)、促進(jìn)社會(huì)和諧、防止社會(huì)斷裂的“粘合劑”。形成穩(wěn)定一致的價(jià)值觀共識(shí)是社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)與國(guó)家治理的一致目標(biāo)追求，它既是社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)的重要內(nèi)容和努力方向，也是國(guó)家治理體系的構(gòu)成部分和提升國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)。[7]

（三）國(guó)家治理目標(biāo)是國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)導(dǎo)向。國(guó)家治理目標(biāo)是國(guó)家治理活動(dòng)所要達(dá)成的效果、狀態(tài)，是一個(gè)復(fù)雜而多層次的目標(biāo)體系。從時(shí)間維度而言，國(guó)家治理目標(biāo)包括長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)、短期目標(biāo)；從內(nèi)容維度而言，包括政治發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、文化發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)發(fā)展目標(biāo)等。從根本上說(shuō)，國(guó)家治理的目標(biāo)就是要讓人民幸福、社會(huì)和諧、國(guó)家富強(qiáng)。具體而言，國(guó)家治理目標(biāo)就是要推進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一性、實(shí)現(xiàn)國(guó)家均等化、促進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新性、提升國(guó)家法治化、推動(dòng)社會(huì)自治化。[8]

“中國(guó)之治”國(guó)家治理目標(biāo)是一個(gè)多層次、立體化兼具科學(xué)性與價(jià)值性相統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)發(fā)展的目標(biāo)體系。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體即中國(guó)共產(chǎn)黨提出了“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)：第一步是解決溫飽問(wèn)題，這個(gè)目標(biāo)要在1990年前完成；第二步目標(biāo)是要人民生活達(dá)到小康水平，時(shí)間節(jié)點(diǎn)是21世紀(jì)末，用十年的時(shí)間使國(guó)民生產(chǎn)總值翻一倍；第三步目標(biāo)是人民過(guò)上比較富裕的生活，時(shí)間節(jié)點(diǎn)是到21世紀(jì)中葉，人均國(guó)民生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。從中國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐來(lái)看，第一、第二步戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，第三步目標(biāo)正在逐步實(shí)現(xiàn)。黨的十八大提出的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)是對(duì)原有“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的細(xì)化和發(fā)展，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的施工圖更加詳細(xì)、更加豐富。黨的十九大在第一個(gè)“一百年”奮斗目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)作出具體部署：第一個(gè)階段，到2035年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，這里的基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的內(nèi)涵與我們黨在20世紀(jì)80年代提出的到21世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)是一致的，只是在時(shí)間上提前了15年；第二個(gè)階段，到21世紀(jì)中葉，把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的時(shí)間是在2035年的基礎(chǔ)上再奮斗15年，所達(dá)成的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)距離中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)更進(jìn)一步了。

國(guó)家治理目標(biāo)既要體現(xiàn)國(guó)家治理理念，即在價(jià)值追求上要體現(xiàn)人民的根本利益，還要具有科學(xué)性，要有時(shí)間表、路線圖以及具體明確的指標(biāo)體系。這就要求國(guó)家治理領(lǐng)導(dǎo)主體吸納各方智慧制定國(guó)家目標(biāo)，調(diào)動(dòng)各方積極性，引導(dǎo)資源配置，通過(guò)自下而上與自上而下相結(jié)合的方式，共同推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（四）國(guó)家治理制度是國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的工具支撐。

人們構(gòu)建國(guó)家制度，不是為了制度本身，而是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的某種目標(biāo)，如社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民幸福等目標(biāo)才去構(gòu)建制度，從這個(gè)意義而言，制度本身就具有了工具的屬性。經(jīng)國(guó)序民，正其制度。與國(guó)家治理理念、國(guó)家治理目標(biāo)相比，制度更具體、更顯現(xiàn)、更剛性，與人民群眾的關(guān)系更加緊密，人們無(wú)時(shí)無(wú)刻不在感受到制度的存在。新中國(guó)成立70年來(lái)，既是中國(guó)人民追求國(guó)家富強(qiáng)、民族復(fù)興、人民幸福的奮斗史，也是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民獨(dú)立自主探索、發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義的制度演進(jìn)史。黨的十九屆四中全會(huì)概括了中國(guó)特色社會(huì)主義的13個(gè)制度優(yōu)勢(shì)：堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展、堅(jiān)持全面依法治國(guó)、堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋、鑄牢中華民族共同體意識(shí)、不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、在思想上精神上緊緊團(tuán)結(jié)在一起、堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、善于自我完善自我發(fā)展、聚天下英才而用之、確保人民軍隊(duì)絕對(duì)忠誠(chéng)于黨和人民、堅(jiān)持“一國(guó)兩制”、為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體不斷作出貢獻(xiàn)。這些制度優(yōu)勢(shì)，是我們?nèi)〉谩皟蓚€(gè)奇跡”的制度基礎(chǔ)，也是當(dāng)代中國(guó)取得一切發(fā)展進(jìn)步的根基。

國(guó)家制度內(nèi)在的先進(jìn)性和優(yōu)勢(shì)并不能直接發(fā)揮作用，還要能夠被廣泛認(rèn)可和嚴(yán)格執(zhí)行，只有這樣才能體現(xiàn)其“工具性”的內(nèi)涵。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持徹底的唯物史觀和徹底的辯證法，把“國(guó)家治理體系”和“國(guó)家治理能力”看作一個(gè)整體，認(rèn)為“有了好的治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能?！盵9]從結(jié)構(gòu)功能的視野看，國(guó)家治理體系側(cè)重內(nèi)在結(jié)構(gòu)，國(guó)家治理能力則體現(xiàn)外在功能，結(jié)構(gòu)決定功能，但結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)要向好的功能轉(zhuǎn)化必須要有好的“操作”才能實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)必須要結(jié)構(gòu)和功能的統(tǒng)一，即“國(guó)家治理體系”和“國(guó)家治理能力”的內(nèi)在協(xié)調(diào)和外在統(tǒng)一。

三、實(shí)踐路徑：國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)何以可為

中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)要轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，不能只是關(guān)注制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能這一個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)該從國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯出發(fā)尋找國(guó)家治理效能實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐路徑。從國(guó)家治理活動(dòng)發(fā)生發(fā)展的內(nèi)在邏輯看，國(guó)家治理實(shí)質(zhì)上是國(guó)家治理主體與客體的相互作用，國(guó)家治理理念、治理目標(biāo)、國(guó)家制度的相互轉(zhuǎn)化的過(guò)程。因此，根據(jù)時(shí)代發(fā)展和國(guó)家主要矛盾變化，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理理念、確定國(guó)家治理目標(biāo)、構(gòu)建和完善國(guó)家制度體系，并使這些理念、目標(biāo)和制度體系為廣大人民所認(rèn)同、認(rèn)可、內(nèi)化，轉(zhuǎn)化為全體人民的內(nèi)在規(guī)范和外在行動(dòng)，只有這樣，國(guó)家治理效能才會(huì)實(shí)現(xiàn)。

首先，要堅(jiān)持國(guó)家治理主體從自發(fā)向自覺(jué)的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)形成多元共治的格局。與傳統(tǒng)的黨政權(quán)力二元一體的治理模式相比，多元共治的國(guó)家治理格局能更加廣泛地代表社會(huì)各群體的利益，更加尊重公民的各項(xiàng)權(quán)利，具備更強(qiáng)大的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力。因?yàn)槎嘣仓问恰包h和政府運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)以及整合社會(huì)力量、協(xié)調(diào)各方利益、優(yōu)化資源配置、保持經(jīng)濟(jì)繁榮的能力?！盵10]多元共治能夠使治理主體提供更強(qiáng)大的動(dòng)力，更充足的力量。而要形成國(guó)家治理多元共治的格局，就要堅(jiān)持使國(guó)家治理主體從自發(fā)向自覺(jué)的轉(zhuǎn)變。馬克思主義認(rèn)為，自發(fā)和自覺(jué)是主體發(fā)展邏輯的一對(duì)范疇，兩者的差別在于主體對(duì)外部世界的規(guī)律規(guī)則的理解與認(rèn)知。在自發(fā)狀態(tài)下人不能認(rèn)識(shí)、適應(yīng)外部世界的規(guī)律、規(guī)則，沒(méi)有自由可言；而在自覺(jué)狀態(tài)下，主體對(duì)客觀事物的本質(zhì)和規(guī)律有正確認(rèn)識(shí)，并以此作為自己活動(dòng)的原則和依據(jù)。國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體、執(zhí)行主體、資源配置主體、參與主體都能意識(shí)到自身的使命和責(zé)任，不僅在主觀上能夠積極主動(dòng)參與國(guó)家治理活動(dòng)，而且能夠充分認(rèn)識(shí)到自身在國(guó)家治理中的角色和定位，很好地履行自己的職責(zé)。

其次，國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體要堅(jiān)持正確的治理理念，并使這種理念成為全體人民的共識(shí)。一是要培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，為國(guó)家治理理念的普遍認(rèn)同提供價(jià)值支撐。當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)主義核心價(jià)值觀是在社會(huì)中起主導(dǎo)作用的價(jià)值觀，是興國(guó)之魂、強(qiáng)國(guó)之基、動(dòng)力之源，是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值引領(lǐng)；“培育和弘揚(yáng)核心價(jià)值觀，有效整合社會(huì)意識(shí)，是社會(huì)系統(tǒng)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)秩序得以有效維護(hù)的重要途徑，也是國(guó)家治理體系和治理能力的重要方面?！盵11]可見(jiàn)，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀是國(guó)家治理理念成為全體人民共識(shí)的價(jià)值支撐；二是要推進(jìn)馬克思主義大眾化，為國(guó)家治理理念的普遍認(rèn)同提供科學(xué)理論指導(dǎo)。馬克思主義是人們認(rèn)識(shí)世界、改造世界的科學(xué)真理，是科學(xué)的理論、人民的理論、實(shí)踐的理論、發(fā)展開(kāi)放的理論，“時(shí)代在變化，社會(huì)在發(fā)展，但馬克思主義基本原理依然是科學(xué)真理?！盵11]不斷推進(jìn)馬克思主義大眾化，不斷增強(qiáng)人們的馬克思主義思想意識(shí)，為國(guó)家治理理念的普遍認(rèn)同提供科學(xué)理論指導(dǎo)；三是堅(jiān)定中華民族文化自信，為國(guó)家治理理念的普遍認(rèn)同提供文化涵養(yǎng)；“求木之長(zhǎng)者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源?！敝腥A優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的精神命脈，更是涵養(yǎng)新時(shí)代國(guó)家治理理念的重要源泉，沒(méi)有堅(jiān)定的文化自信，就沒(méi)有堅(jiān)定的國(guó)家治理理念，國(guó)家治理目標(biāo)、國(guó)家制度就是無(wú)根之木、無(wú)源之水。四是鑄牢中華民族共同體意識(shí)，為國(guó)家治理理念普遍認(rèn)同提供思想基礎(chǔ)。中華民族共同體意識(shí)是國(guó)家統(tǒng)一之基、民族團(tuán)結(jié)之本、精神力量之魂，更是國(guó)家治理理念能夠一以貫之的思想基礎(chǔ)。

再次，國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體要確定科學(xué)合理的治理目標(biāo)，并使廣大人民群眾認(rèn)同認(rèn)可國(guó)家治理目標(biāo)。一是深化對(duì)共產(chǎn)主義理想的認(rèn)識(shí)。共產(chǎn)主義社會(huì)是人類社會(huì)的發(fā)展方向，中國(guó)共產(chǎn)黨一經(jīng)成立，就把實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義社會(huì)作為自己的最高理想和最終目標(biāo)，因此在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理的最終目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。共產(chǎn)主義社會(huì)看起來(lái)很遙遠(yuǎn)，但從人類社會(huì)發(fā)展的規(guī)律來(lái)說(shuō)是一定會(huì)實(shí)現(xiàn)的。共產(chǎn)主義社會(huì)的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的，是一個(gè)連續(xù)性運(yùn)動(dòng)的過(guò)程，我們每個(gè)人的奮斗都能使共產(chǎn)主義的因素不斷增長(zhǎng)，都能推動(dòng)社會(huì)向共產(chǎn)主義更靠近一步。因?yàn)椤肮伯a(chǎn)主義對(duì)我們來(lái)說(shuō)不是應(yīng)當(dāng)確立的狀況，不是現(xiàn)實(shí)應(yīng)當(dāng)與之相適應(yīng)的理想。我們所稱為共產(chǎn)主義的是那種消滅現(xiàn)存狀況的現(xiàn)實(shí)的運(yùn)動(dòng)”；二是深化對(duì)“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”的認(rèn)識(shí)。第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)是指在我們黨成立一百周年時(shí)全面建成小康社會(huì)，這個(gè)目標(biāo)我們已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。第二個(gè)一百年奮斗目標(biāo)是要把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的時(shí)間表是到本世紀(jì)的中葉，也就是新中國(guó)成立一百周年的時(shí)候。要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”，就要堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，就要在目標(biāo)的指引下以實(shí)干的精神進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)；三是要深化對(duì)“五年規(guī)劃目標(biāo)”的認(rèn)識(shí)?！拔迥暌?guī)劃”，即國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要，主要是闡明國(guó)家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點(diǎn)、引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)主體行為，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖、全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的重要依據(jù)?？梢?jiàn)，“五年規(guī)劃”就是國(guó)家治理的中長(zhǎng)期目標(biāo)?！霸u(píng)估中國(guó)國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況五年規(guī)劃是很好的對(duì)象，它體現(xiàn)了國(guó)家量化目標(biāo)，同時(shí)又具有延續(xù)性，近乎涵蓋了整個(gè)新中國(guó)的歷史?！盵12]

第四，構(gòu)建和完善國(guó)家治理體系，提高治理能力，使人們尊崇制度，遵守制度。一是國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體要做好遵守制度的表率作用。國(guó)家治理效能能否實(shí)現(xiàn)，國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)主體即中國(guó)共產(chǎn)黨起著至關(guān)重要的作用，她不僅關(guān)系國(guó)家治理理念、治理目標(biāo)以及國(guó)家制度的科學(xué)性合理性，更是國(guó)家制度能否最終落到實(shí)處的根本保障。中國(guó)共產(chǎn)黨要有強(qiáng)大的自我革命精神，更要通過(guò)偉大的自我革命引領(lǐng)偉大的社會(huì)革命，通過(guò)社會(huì)革命各種制度才能真正落實(shí)，走完最后一公里?！案骷?jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動(dòng)全黨全社會(huì)自覺(jué)尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度。健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象。”[13]；二是加強(qiáng)宣傳教育，鑄牢國(guó)家治理各類主體的制度意識(shí)，使人人認(rèn)識(shí)制度、認(rèn)可制度、遵守制度，形成制度自覺(jué)。“加強(qiáng)制度理論研究和宣傳教育，引導(dǎo)全黨全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征和優(yōu)越性，堅(jiān)定制度自信。”[13]制度教育是極為重要的，沒(méi)有教育，不能引領(lǐng)全黨全社會(huì)認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，不能建立起強(qiáng)烈的制度自信，制度落地生根是很難實(shí)現(xiàn)的。