PPP模式在病死畜禽無害化處理領(lǐng)域中的運用

文│曹慧（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）

周希梅（全國畜牧總站）

“十四五”規(guī)劃時期，加快糞污和病死畜禽處理設(shè)施建設(shè)對于推動養(yǎng)殖業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，保障食品、公共衛(wèi)生安全具有重要意義。引入政府和社會資本合作（PPP）模式既可以有效緩解各地普遍存在的資金不足難題，也有利于提升供給水平和管理效率。前些年，由于監(jiān)管不嚴(yán)，一些養(yǎng)殖場戶隨意處理病死動物尸體，影響了周邊環(huán)境。

2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立病死畜禽無害化處理機制的意見》（以下簡稱《意見》），為病死畜禽無害化處理工作提供了有力保證。為減輕公共財政負(fù)擔(dān)，有效發(fā)揮市場機制作用，近年來湖南、河北、新疆等省區(qū)開始探索將PPP模式引入病死畜禽無害化處理領(lǐng)域，鼓勵企業(yè)參與對病死畜禽的資源化利用，探索病死畜禽無害化處理的市場化機制。從典型案例看，這些探索取得較好的成效，但也存在一些問題，需要進一步完善。本文利用北方地區(qū)的一個典型縣剖析了引入PPP模式的運行模式，分析PPP模式運用中存在的問題，并提出了加快農(nóng)業(yè)PPP項目發(fā)展的政策建議。

一、H省Y縣的病死畜禽無害化處理項目PPP的運行機制

H省Y縣地處華北地區(qū)，是一個農(nóng)業(yè)大縣、養(yǎng)殖大縣，每年出欄150多萬頭生豬、5萬多頭（只）牛羊、1000多萬羽禽類，如果死亡率為5%，每年就要處理近8萬頭牲畜和50多萬羽禽類。因此，妥善處理病死畜禽成為養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展的重要任務(wù)。在2015年之前，該縣主要采用無害化處理池進行處理，這種方法不僅沒有實現(xiàn)資源化利用，還容易污染地下水，而且對周邊生活環(huán)境帶來較大影響。鑒于建設(shè)病死畜禽無害化處理設(shè)施需要大量投資，縣級財政難以承擔(dān)，一些中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶也無力承擔(dān)。2016年，該縣通過PPP模式，引入社會資本，不僅解決了處理量和資金投入多的問題，而且通過引入擁有先進技術(shù)的企業(yè)，有效提升了病死畜禽無害化處理效率和附加值。

作為一項環(huán)保產(chǎn)業(yè)，病死畜禽無害化處理項目有助于病死牲畜、畜禽尸體的無害化處理和有效利用。建設(shè)內(nèi)容包括病死畜禽收集中心、冷庫（暫存點）、密封運輸車、無害化處理中心，以及環(huán)境綠化、供水、電力、道路等設(shè)施。項目合作期一般在10年以上具有投資較大、專業(yè)性強、原料收集及運營成本高等特點。目前，國內(nèi)示范類項目主要采用BOO模式（建設(shè)—擁有—運營）或者BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）模式來進行建設(shè)。

1.項目運作方式及利益相關(guān)者情況。為充分調(diào)動社會資本參與建設(shè)的積極性，Y縣政府以10年的特許經(jīng)營權(quán)向社會公開招標(biāo)，并批準(zhǔn)中標(biāo)企業(yè)為惟一承擔(dān)全縣病死畜禽無害化處理的廠商。采取BOO模式，由中標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)病死動物無害化處理廠的建設(shè)和運營，政府只在某些環(huán)節(jié)給予一定的補貼支持，以實現(xiàn)購買服務(wù)的目標(biāo)。

在項目中，政府方所承擔(dān)的職責(zé)主要分為四塊：

一是建立病死畜禽收集暫存點。統(tǒng)籌布局全縣的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分區(qū)域設(shè)立6個收集暫存點，每個點負(fù)責(zé)2～3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占地面積約600平方米，收集半徑約20千米，還配備了冷庫、管理用房、消毒設(shè)備、小型冷藏車以及監(jiān)控等設(shè)施。暫存點將收集的病死動物胴體在指定時間內(nèi)統(tǒng)一運送至無害化處理廠，實現(xiàn)了就近收集、定期轉(zhuǎn)運。

二是協(xié)助企業(yè)建立病死畜禽無害化處理廠，包括協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門為企業(yè)在辦理立項、規(guī)劃、用地、環(huán)評、建設(shè)、用電等手續(xù)方面給予支持；組織相關(guān)部門對企業(yè)提供的處理工藝和設(shè)計方案進行優(yōu)化、評審；幫助企業(yè)向上級部門申報爭取政策性補貼及對口項目資金扶持；加強政策和法律法規(guī)宣傳，制定病死畜禽無害化處理體系管理辦法，督促協(xié)調(diào)有關(guān)部門嚴(yán)厲打擊違法處置病死畜禽行為。

三是核實處理數(shù)據(jù)，負(fù)責(zé)對口政策扶持資金和縣級補貼資金撥付。

四是負(fù)責(zé)制定無害化處理體系監(jiān)管辦法，加強政策法律宣傳，督促養(yǎng)殖、屠宰、經(jīng)營等環(huán)節(jié)業(yè)主履行病死畜禽及檢驗不合格產(chǎn)品第一責(zé)任人責(zé)任。督促保險企業(yè)憑收集處理證明理賠參保生豬等。

社會資本方主要負(fù)責(zé)病死畜禽無害化處理廠的建設(shè)、運營和維護，建立相應(yīng)的生產(chǎn)、管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、流程，建立病死畜禽無害化處理信息系統(tǒng)，并與政府方共同制定績效考核的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。2015年，Y縣政府通過公開招標(biāo)方式確定由S公司建設(shè)無害化處理廠。S公司投資1300萬元建設(shè)了日處理能力在30噸的病死畜禽無害化處理廠。主要配套建設(shè)600平方米的封閉式處理車間，50平方米的冷庫，病死畜禽無害化處理視頻監(jiān)控設(shè)備，霧化消毒進出通道，3噸以上冷藏運輸車輛。并采用自主研發(fā)的高溫化制（常壓）生態(tài)循環(huán)處理工藝，在全封閉的環(huán)境下，通過二級破催的方式，以200℃高溫持續(xù)3個小時對病死畜禽胴體進行處理。S公司在2016年3月正式運營，根據(jù)合同，企業(yè)提煉的油脂只能用于工業(yè)，不能銷售給無資質(zhì)的企業(yè)和個人；油渣不得進入飼料企業(yè)（由上級文件許可的例外）。

2.融資及資金運作方式。該項目政府共投資1370萬元，主要用于：一是建立收集暫存點?？h財政按照每個點55萬元的標(biāo)準(zhǔn)投入，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、建設(shè)和配套設(shè)備。暫存點所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套5萬～10萬元解決征地及水、電、路建設(shè)經(jīng)費；二是收集暫存點運行保障?？h財政預(yù)算給每個收集點25萬元，用于人員工資、收集車輛消耗、水電、消毒藥品、包裝袋等費用；三是建立縣級病死畜禽無害化處理監(jiān)控室。通過設(shè)立熱線電話，監(jiān)控室接到收集需求后及時安排車輛前往，確保能夠按照約定時間完成收集任務(wù)；每輛收集冷藏車都安裝了GPS定位系統(tǒng)，可以進行實時監(jiān)控，暫存點、處理廠都安裝了高清晰度攝像頭，收集和處理圖像都可以全部傳到指揮監(jiān)控室。

企業(yè)所用1300萬元投資全部來自自籌，項目主要回報機制為“使用者付費+可行性缺口補貼”。企業(yè)在項目中的收益來自兩方面：

一是政府購買公益性動物防疫服務(wù)的收入。政府以處理廠實際處理數(shù)量為申報依據(jù)進行補貼，補貼來源是各級財政對病死畜禽無害化處理的專項補貼。處理廠確保每年處理病死生豬不少于2.4萬頭，每頭補貼80元（包括中央財政50元，省財政10元，縣財政配套20元），由于病死豬收集信息費為每頭10元，在上級沒有相關(guān)補貼時由企業(yè)承擔(dān)，因此處理1頭豬企業(yè)實際獲得補貼70元。如實際處理數(shù)量超過2.4萬頭，中央和省財政承擔(dān)部分據(jù)實補貼，縣財政配套補貼部分則沒有了。

二是市場化經(jīng)營性動物防疫服務(wù)收入。項目公司通過處理病死畜禽生產(chǎn)油脂、肉骨粉所獲得經(jīng)營收入。項目啟動運營一年以來，處理廠已集中處理病死生豬6萬頭，禽、牛、羊等230噸。獲得病死生豬無害化處理國家補助收入348萬元，其他動物無害化處理縣級財政補助收入20萬元；按出油率12%，每噸3100元銷售價格計算，工業(yè)用油脂銷售收入38萬元；按出肉骨粉率28%，每噸1500元銷售價格計算，肉骨粉銷售收入43萬元。從無害化處理廠運營一年的經(jīng)營情況看，年度總收入為429萬元，企業(yè)收益較高，運營可持續(xù)性較強。

3.風(fēng)險分擔(dān)機制。合同中未說明具體風(fēng)險分擔(dān)機制，但在實際運營中，政府為減輕企業(yè)的市場風(fēng)險及運營風(fēng)險，采取了以下措施：一是財政給予適當(dāng)補貼。以畜禽無害化處理廠實際處理的數(shù)量作為補貼依據(jù)，將補貼資金納入縣級財政預(yù)算。二是政府采取了生豬保險與無害化處理聯(lián)動機制。在擴大生豬保險覆蓋范圍的同時，推行畜牧管理部門、保險公司和無公害處理廠三方聯(lián)動機制，將病死畜禽無害化處理作為保險理賠的必要條件。同時，三方主體一同對病死畜禽進行查驗、收集，可以有效防止養(yǎng)殖場戶和處理企業(yè)瞞報、虛報，保證處理監(jiān)管工作的高效率。

二、PPP模式在病死畜禽無害化處理領(lǐng)域運用存在的主要問題

病死畜禽無害化處理項目具備準(zhǔn)公益性，有一定的收益，適合采取PPP模式，但在實際運行看，仍然存在認(rèn)識不清、運作不規(guī)范等問題。

1.地方政府和企業(yè)對農(nóng)業(yè)PPP項目的了解有限。對地方政府和企業(yè)來講，農(nóng)業(yè)PPP模式是一個全新的概念，目前了解其適用范圍、操作程序和實施方式的人員不多，一些地方政府部門雖然希望通過PPP解決地方農(nóng)業(yè)投資缺口大的問題，但由于不了解PPP模式，往往在操作方式類同于以往的政府購買服務(wù)。而由于農(nóng)業(yè)PPP項目收益能力相對較弱，加上近年來地方財政債務(wù)較重，對于PPP項目支持力度下降，大大影響了企業(yè)參與的積極性。

2.操作混亂，農(nóng)業(yè)PPP項目的規(guī)范水平不高。病死畜禽無害化處理項目具備較強的公益性特點，較適合采用PPP模式。但由于地方缺乏熟悉PPP規(guī)程的咨詢機構(gòu)和人才，所簽訂的項目協(xié)議并不規(guī)范，存在較多技術(shù)漏洞，導(dǎo)致難以獲批。以H省Y縣的病死畜禽無害化處理項目為例，該項目雖由政府發(fā)起，通過公開招標(biāo)確定社會資本參與方，但是項目前期沒有開展財政承受能力論證，沒有編制項目實施方案。筆者在其他地區(qū)也發(fā)現(xiàn)，不了解中央及國家機關(guān)下發(fā)的PPP操作指南的大有人在。在其他地區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)甚至不知道財政部下發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》操作流程。

3.職責(zé)權(quán)利劃分尚不明確。農(nóng)業(yè)PPP項目主要用于公共服務(wù)領(lǐng)域，企業(yè)需要承擔(dān)一部分公益性職能，但這部分公益性職能并不是不計成本的，其費用應(yīng)由政府通過一定方式，比如特許經(jīng)營、可行性缺口補貼等進行補償。H省Y縣的病死畜禽無害化處理項目現(xiàn)有交易結(jié)構(gòu)為收集點和監(jiān)控平臺由政府負(fù)責(zé)運營，無害化處理廠由企業(yè)負(fù)責(zé)運營，企業(yè)的收益包括政府補貼和出售產(chǎn)品收益。但是未能真正體現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)，對于權(quán)利義務(wù)、交易條件等界定仍不清晰，也沒有對企業(yè)實際運營情況進行績效監(jiān)管，對于未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的情況也沒有具體的懲罰條款。

4.農(nóng)業(yè)PPP項目政策支持力度不夠。一是當(dāng)前農(nóng)業(yè)設(shè)施用地指標(biāo)有限，使得諸如設(shè)施農(nóng)業(yè)等項目落地十分困難。二是資金短缺，由于缺乏有效的抵押物或資格限制，社會資本投資農(nóng)業(yè)普遍存在貸款難問題，難以通過金融機構(gòu)的審批；三是缺乏系統(tǒng)的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，目前尚未出臺統(tǒng)一的PPP績效評價標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的評價方法也存在不科學(xué)的問題，使得評價結(jié)果缺乏公信力和約束力。

三、在病死畜禽無害化處理領(lǐng)域推進PPP模式的建議

推廣運用PPP模式，推動形成多元化的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資模式是全面推動我國鄉(xiāng)村振興的必然要求。為了更好地推動PPP模式，應(yīng)通過規(guī)范管理、強化風(fēng)險防控、優(yōu)化政策環(huán)境等措施，推進農(nóng)業(yè)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展。

1.做好項目培訓(xùn)，把握政策內(nèi)涵。各地應(yīng)高度重視PPP模式在病死畜禽無害化處理領(lǐng)域的應(yīng)用，圍繞規(guī)劃編制、合同制定、運作流程等內(nèi)容開展全方位、多層次的培訓(xùn)活動，深入體會并準(zhǔn)確把握國家相關(guān)政策內(nèi)涵，認(rèn)識PPP模式的優(yōu)勢和難點，為病死畜禽無害化處理領(lǐng)域引入社會資本奠定基礎(chǔ)。同時，加強指導(dǎo)PPP運作的專家團隊的建設(shè)，增加與具有豐富業(yè)務(wù)經(jīng)驗的第三方咨詢機構(gòu)、科研院所、律師事務(wù)所的合作，提升業(yè)務(wù)操作的專業(yè)化水平。

2.加強病死畜禽無害化處理領(lǐng)域PPP項目的管理。各地應(yīng)制定專門的主管部門對PPP項目進行管理，對已有具備PPP項目特點的病死畜禽無害化處理項目進行甄別，不斷完善項目庫建設(shè)；加強對項目前期工作的管理和服務(wù)，推動項目盡快落地；在項目實施過程中，協(xié)助社會資本方做好項目公司組建、無害化處理廠選址及貸款融資等服務(wù)；改革資金管理方式，要徹底改變以前的重投輕管的狀況，構(gòu)建“政府+行業(yè)部門+使用者”的綜合監(jiān)管體系。

3.健全PPP項目的風(fēng)險防控機制。病死畜禽無害化處理項目涉及的前期投入較大，項目收益需要十年以上的時間才能獲得，在這期間，如何確保政府和社會資本方的順利合作，減少項目運作風(fēng)險非常重要。這些風(fēng)險必須在項目前期的準(zhǔn)備工作中進行充分的評估，同時建立起相應(yīng)的風(fēng)險防控機制。例如，為保障社會資本方的利潤水平，可采取動態(tài)調(diào)整的項目定價機制；為合理分擔(dān)項目風(fēng)險，必須在協(xié)議中擬定相關(guān)條款，按照“與所得回報相匹配”“有上限”的原則確定政府和社會資本各自承擔(dān)的風(fēng)險，充分體現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。是否具備完善的風(fēng)險防控機制，也應(yīng)成為相關(guān)部門審定PPP項目合同的重要標(biāo)準(zhǔn)。

4.創(chuàng)造有利于社會資本進入的投資環(huán)境。是否具備完善的用地、用水、用電、稅收及信貸政策，以及政府公共設(shè)施配套服務(wù)是否完善，是社會資本選擇進入農(nóng)業(yè)的重要參考。對于病死畜禽無害化處理項目來說，應(yīng)落實國務(wù)院《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定的政策扶持措施，按農(nóng)用地附屬設(shè)施用地優(yōu)先保障病死畜禽無害化處理廠、收集點的建設(shè)，并納入當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地總體規(guī)劃，同時落實相關(guān)的稅收優(yōu)惠和用電優(yōu)惠政策。