文│曹慧(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心)
周希梅(全國畜牧總站)
“十四五”規(guī)劃時(shí)期,加快糞污和病死畜禽處理設(shè)施建設(shè)對于推動養(yǎng)殖業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,保障食品、公共衛(wèi)生安全具有重要意義。引入政府和社會資本合作(PPP)模式既可以有效緩解各地普遍存在的資金不足難題,也有利于提升供給水平和管理效率。前些年,由于監(jiān)管不嚴(yán),一些養(yǎng)殖場戶隨意處理病死動物尸體,影響了周邊環(huán)境。
2014年,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立病死畜禽無害化處理機(jī)制的意見》(以下簡稱《意見》),為病死畜禽無害化處理工作提供了有力保證。為減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān),有效發(fā)揮市場機(jī)制作用,近年來湖南、河北、新疆等省區(qū)開始探索將PPP模式引入病死畜禽無害化處理領(lǐng)域,鼓勵(lì)企業(yè)參與對病死畜禽的資源化利用,探索病死畜禽無害化處理的市場化機(jī)制。從典型案例看,這些探索取得較好的成效,但也存在一些問題,需要進(jìn)一步完善。本文利用北方地區(qū)的一個(gè)典型縣剖析了引入PPP模式的運(yùn)行模式,分析PPP模式運(yùn)用中存在的問題,并提出了加快農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展的政策建議。
H省Y縣地處華北地區(qū),是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣、養(yǎng)殖大縣,每年出欄150多萬頭生豬、5萬多頭(只)牛羊、1000多萬羽禽類,如果死亡率為5%,每年就要處理近8萬頭牲畜和50多萬羽禽類。因此,妥善處理病死畜禽成為養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展的重要任務(wù)。在2015年之前,該縣主要采用無害化處理池進(jìn)行處理,這種方法不僅沒有實(shí)現(xiàn)資源化利用,還容易污染地下水,而且對周邊生活環(huán)境帶來較大影響。鑒于建設(shè)病死畜禽無害化處理設(shè)施需要大量投資,縣級財(cái)政難以承擔(dān),一些中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶也無力承擔(dān)。2016年,該縣通過PPP模式,引入社會資本,不僅解決了處理量和資金投入多的問題,而且通過引入擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè),有效提升了病死畜禽無害化處理效率和附加值。
作為一項(xiàng)環(huán)保產(chǎn)業(yè),病死畜禽無害化處理項(xiàng)目有助于病死牲畜、畜禽尸體的無害化處理和有效利用。建設(shè)內(nèi)容包括病死畜禽收集中心、冷庫(暫存點(diǎn))、密封運(yùn)輸車、無害化處理中心,以及環(huán)境綠化、供水、電力、道路等設(shè)施。項(xiàng)目合作期一般在10年以上具有投資較大、專業(yè)性強(qiáng)、原料收集及運(yùn)營成本高等特點(diǎn)。目前,國內(nèi)示范類項(xiàng)目主要采用BOO模式(建設(shè)—擁有—運(yùn)營)或者BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)模式來進(jìn)行建設(shè)。
1.項(xiàng)目運(yùn)作方式及利益相關(guān)者情況。為充分調(diào)動社會資本參與建設(shè)的積極性,Y縣政府以10年的特許經(jīng)營權(quán)向社會公開招標(biāo),并批準(zhǔn)中標(biāo)企業(yè)為惟一承擔(dān)全縣病死畜禽無害化處理的廠商。采取BOO模式,由中標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)病死動物無害化處理廠的建設(shè)和運(yùn)營,政府只在某些環(huán)節(jié)給予一定的補(bǔ)貼支持,以實(shí)現(xiàn)購買服務(wù)的目標(biāo)。
在項(xiàng)目中,政府方所承擔(dān)的職責(zé)主要分為四塊:
一是建立病死畜禽收集暫存點(diǎn)。統(tǒng)籌布局全縣的14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),分區(qū)域設(shè)立6個(gè)收集暫存點(diǎn),每個(gè)點(diǎn)負(fù)責(zé)2~3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),占地面積約600平方米,收集半徑約20千米,還配備了冷庫、管理用房、消毒設(shè)備、小型冷藏車以及監(jiān)控等設(shè)施。暫存點(diǎn)將收集的病死動物胴體在指定時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一運(yùn)送至無害化處理廠,實(shí)現(xiàn)了就近收集、定期轉(zhuǎn)運(yùn)。
二是協(xié)助企業(yè)建立病死畜禽無害化處理廠,包括協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門為企業(yè)在辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、環(huán)評、建設(shè)、用電等手續(xù)方面給予支持;組織相關(guān)部門對企業(yè)提供的處理工藝和設(shè)計(jì)方案進(jìn)行優(yōu)化、評審;幫助企業(yè)向上級部門申報(bào)爭取政策性補(bǔ)貼及對口項(xiàng)目資金扶持;加強(qiáng)政策和法律法規(guī)宣傳,制定病死畜禽無害化處理體系管理辦法,督促協(xié)調(diào)有關(guān)部門嚴(yán)厲打擊違法處置病死畜禽行為。
三是核實(shí)處理數(shù)據(jù),負(fù)責(zé)對口政策扶持資金和縣級補(bǔ)貼資金撥付。
四是負(fù)責(zé)制定無害化處理體系監(jiān)管辦法,加強(qiáng)政策法律宣傳,督促養(yǎng)殖、屠宰、經(jīng)營等環(huán)節(jié)業(yè)主履行病死畜禽及檢驗(yàn)不合格產(chǎn)品第一責(zé)任人責(zé)任。督促保險(xiǎn)企業(yè)憑收集處理證明理賠參保生豬等。
社會資本方主要負(fù)責(zé)病死畜禽無害化處理廠的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù),建立相應(yīng)的生產(chǎn)、管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、流程,建立病死畜禽無害化處理信息系統(tǒng),并與政府方共同制定績效考核的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。2015年,Y縣政府通過公開招標(biāo)方式確定由S公司建設(shè)無害化處理廠。S公司投資1300萬元建設(shè)了日處理能力在30噸的病死畜禽無害化處理廠。主要配套建設(shè)600平方米的封閉式處理車間,50平方米的冷庫,病死畜禽無害化處理視頻監(jiān)控設(shè)備,霧化消毒進(jìn)出通道,3噸以上冷藏運(yùn)輸車輛。并采用自主研發(fā)的高溫化制(常壓)生態(tài)循環(huán)處理工藝,在全封閉的環(huán)境下,通過二級破催的方式,以200℃高溫持續(xù)3個(gè)小時(shí)對病死畜禽胴體進(jìn)行處理。S公司在2016年3月正式運(yùn)營,根據(jù)合同,企業(yè)提煉的油脂只能用于工業(yè),不能銷售給無資質(zhì)的企業(yè)和個(gè)人;油渣不得進(jìn)入飼料企業(yè)(由上級文件許可的例外)。
2.融資及資金運(yùn)作方式。該項(xiàng)目政府共投資1370萬元,主要用于:一是建立收集暫存點(diǎn)??h財(cái)政按照每個(gè)點(diǎn)55萬元的標(biāo)準(zhǔn)投入,按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、建設(shè)和配套設(shè)備。暫存點(diǎn)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套5萬~10萬元解決征地及水、電、路建設(shè)經(jīng)費(fèi);二是收集暫存點(diǎn)運(yùn)行保障??h財(cái)政預(yù)算給每個(gè)收集點(diǎn)25萬元,用于人員工資、收集車輛消耗、水電、消毒藥品、包裝袋等費(fèi)用;三是建立縣級病死畜禽無害化處理監(jiān)控室。通過設(shè)立熱線電話,監(jiān)控室接到收集需求后及時(shí)安排車輛前往,確保能夠按照約定時(shí)間完成收集任務(wù);每輛收集冷藏車都安裝了GPS定位系統(tǒng),可以進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,暫存點(diǎn)、處理廠都安裝了高清晰度攝像頭,收集和處理圖像都可以全部傳到指揮監(jiān)控室。
企業(yè)所用1300萬元投資全部來自自籌,項(xiàng)目主要回報(bào)機(jī)制為“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”。企業(yè)在項(xiàng)目中的收益來自兩方面:
一是政府購買公益性動物防疫服務(wù)的收入。政府以處理廠實(shí)際處理數(shù)量為申報(bào)依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)貼,補(bǔ)貼來源是各級財(cái)政對病死畜禽無害化處理的專項(xiàng)補(bǔ)貼。處理廠確保每年處理病死生豬不少于2.4萬頭,每頭補(bǔ)貼80元(包括中央財(cái)政50元,省財(cái)政10元,縣財(cái)政配套20元),由于病死豬收集信息費(fèi)為每頭10元,在上級沒有相關(guān)補(bǔ)貼時(shí)由企業(yè)承擔(dān),因此處理1頭豬企業(yè)實(shí)際獲得補(bǔ)貼70元。如實(shí)際處理數(shù)量超過2.4萬頭,中央和省財(cái)政承擔(dān)部分據(jù)實(shí)補(bǔ)貼,縣財(cái)政配套補(bǔ)貼部分則沒有了。
二是市場化經(jīng)營性動物防疫服務(wù)收入。項(xiàng)目公司通過處理病死畜禽生產(chǎn)油脂、肉骨粉所獲得經(jīng)營收入。項(xiàng)目啟動運(yùn)營一年以來,處理廠已集中處理病死生豬6萬頭,禽、牛、羊等230噸。獲得病死生豬無害化處理國家補(bǔ)助收入348萬元,其他動物無害化處理縣級財(cái)政補(bǔ)助收入20萬元;按出油率12%,每噸3100元銷售價(jià)格計(jì)算,工業(yè)用油脂銷售收入38萬元;按出肉骨粉率28%,每噸1500元銷售價(jià)格計(jì)算,肉骨粉銷售收入43萬元。從無害化處理廠運(yùn)營一年的經(jīng)營情況看,年度總收入為429萬元,企業(yè)收益較高,運(yùn)營可持續(xù)性較強(qiáng)。
3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。合同中未說明具體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,但在實(shí)際運(yùn)營中,政府為減輕企業(yè)的市場風(fēng)險(xiǎn)及運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn),采取了以下措施:一是財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼。以畜禽無害化處理廠實(shí)際處理的數(shù)量作為補(bǔ)貼依據(jù),將補(bǔ)貼資金納入縣級財(cái)政預(yù)算。二是政府采取了生豬保險(xiǎn)與無害化處理聯(lián)動機(jī)制。在擴(kuò)大生豬保險(xiǎn)覆蓋范圍的同時(shí),推行畜牧管理部門、保險(xiǎn)公司和無公害處理廠三方聯(lián)動機(jī)制,將病死畜禽無害化處理作為保險(xiǎn)理賠的必要條件。同時(shí),三方主體一同對病死畜禽進(jìn)行查驗(yàn)、收集,可以有效防止養(yǎng)殖場戶和處理企業(yè)瞞報(bào)、虛報(bào),保證處理監(jiān)管工作的高效率。
病死畜禽無害化處理項(xiàng)目具備準(zhǔn)公益性,有一定的收益,適合采取PPP模式,但在實(shí)際運(yùn)行看,仍然存在認(rèn)識不清、運(yùn)作不規(guī)范等問題。
1.地方政府和企業(yè)對農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的了解有限。對地方政府和企業(yè)來講,農(nóng)業(yè)PPP模式是一個(gè)全新的概念,目前了解其適用范圍、操作程序和實(shí)施方式的人員不多,一些地方政府部門雖然希望通過PPP解決地方農(nóng)業(yè)投資缺口大的問題,但由于不了解PPP模式,往往在操作方式類同于以往的政府購買服務(wù)。而由于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目收益能力相對較弱,加上近年來地方財(cái)政債務(wù)較重,對于PPP項(xiàng)目支持力度下降,大大影響了企業(yè)參與的積極性。
2.操作混亂,農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的規(guī)范水平不高。病死畜禽無害化處理項(xiàng)目具備較強(qiáng)的公益性特點(diǎn),較適合采用PPP模式。但由于地方缺乏熟悉PPP規(guī)程的咨詢機(jī)構(gòu)和人才,所簽訂的項(xiàng)目協(xié)議并不規(guī)范,存在較多技術(shù)漏洞,導(dǎo)致難以獲批。以H省Y縣的病死畜禽無害化處理項(xiàng)目為例,該項(xiàng)目雖由政府發(fā)起,通過公開招標(biāo)確定社會資本參與方,但是項(xiàng)目前期沒有開展財(cái)政承受能力論證,沒有編制項(xiàng)目實(shí)施方案。筆者在其他地區(qū)也發(fā)現(xiàn),不了解中央及國家機(jī)關(guān)下發(fā)的PPP操作指南的大有人在。在其他地區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),一些企業(yè)甚至不知道財(cái)政部下發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》操作流程。
3.職責(zé)權(quán)利劃分尚不明確。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目主要用于公共服務(wù)領(lǐng)域,企業(yè)需要承擔(dān)一部分公益性職能,但這部分公益性職能并不是不計(jì)成本的,其費(fèi)用應(yīng)由政府通過一定方式,比如特許經(jīng)營、可行性缺口補(bǔ)貼等進(jìn)行補(bǔ)償。H省Y縣的病死畜禽無害化處理項(xiàng)目現(xiàn)有交易結(jié)構(gòu)為收集點(diǎn)和監(jiān)控平臺由政府負(fù)責(zé)運(yùn)營,無害化處理廠由企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營,企業(yè)的收益包括政府補(bǔ)貼和出售產(chǎn)品收益。但是未能真正體現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),對于權(quán)利義務(wù)、交易條件等界定仍不清晰,也沒有對企業(yè)實(shí)際運(yùn)營情況進(jìn)行績效監(jiān)管,對于未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的情況也沒有具體的懲罰條款。
4.農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目政策支持力度不夠。一是當(dāng)前農(nóng)業(yè)設(shè)施用地指標(biāo)有限,使得諸如設(shè)施農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目落地十分困難。二是資金短缺,由于缺乏有效的抵押物或資格限制,社會資本投資農(nóng)業(yè)普遍存在貸款難問題,難以通過金融機(jī)構(gòu)的審批;三是缺乏系統(tǒng)的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),目前尚未出臺統(tǒng)一的PPP績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)有的評價(jià)方法也存在不科學(xué)的問題,使得評價(jià)結(jié)果缺乏公信力和約束力。
推廣運(yùn)用PPP模式,推動形成多元化的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資模式是全面推動我國鄉(xiāng)村振興的必然要求。為了更好地推動PPP模式,應(yīng)通過規(guī)范管理、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控、優(yōu)化政策環(huán)境等措施,推進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。
1.做好項(xiàng)目培訓(xùn),把握政策內(nèi)涵。各地應(yīng)高度重視PPP模式在病死畜禽無害化處理領(lǐng)域的應(yīng)用,圍繞規(guī)劃編制、合同制定、運(yùn)作流程等內(nèi)容開展全方位、多層次的培訓(xùn)活動,深入體會并準(zhǔn)確把握國家相關(guān)政策內(nèi)涵,認(rèn)識PPP模式的優(yōu)勢和難點(diǎn),為病死畜禽無害化處理領(lǐng)域引入社會資本奠定基礎(chǔ)。同時(shí),加強(qiáng)指導(dǎo)PPP運(yùn)作的專家團(tuán)隊(duì)的建設(shè),增加與具有豐富業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)、科研院所、律師事務(wù)所的合作,提升業(yè)務(wù)操作的專業(yè)化水平。
2.加強(qiáng)病死畜禽無害化處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的管理。各地應(yīng)制定專門的主管部門對PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理,對已有具備PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的病死畜禽無害化處理項(xiàng)目進(jìn)行甄別,不斷完善項(xiàng)目庫建設(shè);加強(qiáng)對項(xiàng)目前期工作的管理和服務(wù),推動項(xiàng)目盡快落地;在項(xiàng)目實(shí)施過程中,協(xié)助社會資本方做好項(xiàng)目公司組建、無害化處理廠選址及貸款融資等服務(wù);改革資金管理方式,要徹底改變以前的重投輕管的狀況,構(gòu)建“政府+行業(yè)部門+使用者”的綜合監(jiān)管體系。
3.健全PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。病死畜禽無害化處理項(xiàng)目涉及的前期投入較大,項(xiàng)目收益需要十年以上的時(shí)間才能獲得,在這期間,如何確保政府和社會資本方的順利合作,減少項(xiàng)目運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)非常重要。這些風(fēng)險(xiǎn)必須在項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備工作中進(jìn)行充分的評估,同時(shí)建立起相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。例如,為保障社會資本方的利潤水平,可采取動態(tài)調(diào)整的項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制;為合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),必須在協(xié)議中擬定相關(guān)條款,按照“與所得回報(bào)相匹配”“有上限”的原則確定政府和社會資本各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),充分體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。是否具備完善的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制,也應(yīng)成為相關(guān)部門審定PPP項(xiàng)目合同的重要標(biāo)準(zhǔn)。
4.創(chuàng)造有利于社會資本進(jìn)入的投資環(huán)境。是否具備完善的用地、用水、用電、稅收及信貸政策,以及政府公共設(shè)施配套服務(wù)是否完善,是社會資本選擇進(jìn)入農(nóng)業(yè)的重要參考。對于病死畜禽無害化處理項(xiàng)目來說,應(yīng)落實(shí)國務(wù)院《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定的政策扶持措施,按農(nóng)用地附屬設(shè)施用地優(yōu)先保障病死畜禽無害化處理廠、收集點(diǎn)的建設(shè),并納入當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地總體規(guī)劃,同時(shí)落實(shí)相關(guān)的稅收優(yōu)惠和用電優(yōu)惠政策。