法治引領(lǐng) 立法保障 踐行新思想
——立法保障黃河三角洲生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的探索和實踐

東營市自然資源局 王 寧

省國土空間數(shù)據(jù)和遙感技術(shù)研究院 路 靜

東營市作為黃河三角洲的中心城市，深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想和習近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要指示精神，幾年來集中發(fā)力出臺5 部地方性法規(guī)，用完善的地方立法體系為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

法治引航：堅持“一張藍圖繪到底”

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。社會主義法治國家建設(shè)必須立法先行，以良法善治引領(lǐng)法治建設(shè)。東營市牢固樹立立法先行理念，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上系統(tǒng)謀劃立法項目，以法律的穩(wěn)定性保障國家重大戰(zhàn)略的落實落地，使立法工作與重大改革同頻共振，成為長效機制建立的“壓艙石”。

習近平總書記指出，“黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的路子。”東營市扎實落實總書記指示精神，立足黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略定位，深入踐行習近平生態(tài)文明思想和法治思想，將全市有限的立法資源集中到生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上來。自2015年有地方立法權(quán)以來，東營市統(tǒng)籌謀劃，精心部署，將自然保護區(qū)保護管理、濕地保護、濕地城市建設(shè)、生態(tài)保護和修復等重要課題統(tǒng)一納入全市立法“總盤子”。市委主要領(lǐng)導每年親自研究立法計劃，對于生態(tài)保護和濕地城市建設(shè)給予最大程度的立法資源傾斜，相繼出臺《山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)條例》《東營市濕地保護條例》《東營市海岸帶保護條例》《東營市濕地城市建設(shè)條例》4 部保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的地方性法規(guī)。2021年，東營市又啟動《東營市黃河三角洲生態(tài)保護與修復條例》立法工作，進一步完善法治保障體系。

經(jīng)過多年的探索和實踐，5 部地方性法規(guī)對自然保護區(qū)的管理、海岸帶的保護、濕地生態(tài)的保護、濕地城市的建設(shè)管理、生態(tài)保護及修復等方面進行了制度性規(guī)范，逐漸形成了由淺入深、由單一到完整、由點及面的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展立法體系，有效保障了“一張藍圖繪到底”，讓習近平重要指示精神和重要思想在黃河流域這片最年輕的土地上落地生根。

立足實際：做到“地方立法具有地方特色”

東營市“摸著石頭過河”，緊密結(jié)合東營本地實際，落實習總書記提出的“地方立法要有地方特色”的總要求，聚焦破解東營發(fā)展的瓶頸和難題，凸顯地方特色和首創(chuàng)精神，在法律允許的范圍內(nèi)大膽嘗試，系統(tǒng)解決保護與發(fā)展的關(guān)系。

《山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)條例》落實國家關(guān)于“加快推進國家級自然保護區(qū)‘一區(qū)一法’，依法推進自然保護區(qū)發(fā)展”的要求，在保護黃河口新生濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危鳥類等方面發(fā)揮了重要作用?！稏|營市海岸帶保護條例》落實習總書記海洋強國戰(zhàn)略思想，為保護“齊魯美麗海岸”、推動東營市“海洋強市建設(shè)三年行動計劃”提供法治保障?！稏|營市濕地保護條例》規(guī)定重要濕地必須采取相應的保護形式，對國家、省未做出具體規(guī)定的濕地保護小區(qū)的有關(guān)工作進行了補充細化，是對上位法的必要補充，增強了工作實踐的可操作性?！稏|營市濕地城市建設(shè)條例》為全國首創(chuàng)性立法，首次對“濕地城市”的概念進行規(guī)范，旨在解決東營作為全球首批“國際濕地城市”濕地特色與城市建設(shè)融合不夠，城市建設(shè)風貌不突出，配套設(shè)施建設(shè)不完善、功能不全，城市精致化管理水平有待提高等問題，通過立法，明確規(guī)定了濕地保護與濕地城市建設(shè)的管控要求，提出“城市建設(shè)空間不得侵占濕地保護空間”，通過規(guī)劃的引領(lǐng)和管控，凸顯“濕地在城中，城在濕地中”的濕地城市風貌特色。《東營市黃河三角洲生態(tài)保護與修復條例》更加系統(tǒng)地解決東營生態(tài)問題，著力研究工礦區(qū)生態(tài)修復、東營市特有樹種檉柳林封育區(qū)建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制等問題，在政策突破上“對保護和修復生態(tài)系統(tǒng)達到預期目標、集中連片達到一定規(guī)模的經(jīng)營主體，允許在符合有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃的前提下，在保護修復區(qū)域內(nèi)利用不超過3%的治理面積作為新增建設(shè)用地，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，保障生態(tài)管護設(shè)施建設(shè)”。地方特色讓地方立法更接地氣，為地方發(fā)展“問診把脈”，趟出了一條地方立法保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑。

重在實施：讓法律永葆活力

習近平總書記強調(diào)：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！睎|營市在地方法規(guī)的貫徹實施上做實功，始終堅持“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”，兼顧保護與發(fā)展、開發(fā)與修復，確保一系列地方性法規(guī)落實落地、管用好用，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

一是堅持生態(tài)建設(shè)服務重大國家戰(zhàn)略。抓住黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略的機遇，確立以生態(tài)保護為底色的新時代東營發(fā)展的目標定位和戰(zhàn)略舉措，將生態(tài)作為東營的第一資源、最大優(yōu)勢，每一項工作都以加強生態(tài)保護為前提基礎(chǔ)。積極推進《山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)條例》落在實處，將黃河三角洲國家級自然保護區(qū)生態(tài)保護作為全市生態(tài)建設(shè)的重中之重，以建設(shè)全國唯一的陸海統(tǒng)籌性國家公園——黃河口國家公園為契機，在確保自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性的前提下，對黃河口各類自然保護地及周邊區(qū)域開展自然生態(tài)資源調(diào)查評估和保護地整合優(yōu)化，全市22 處自然保護地整合完成后擬保留7 處，實有3584.5 平方公里，實有面積比整合前增加285 平方公里。二是堅持區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)性治理。立足東營水系眾多、濕地資源豐富的實際，認真踐行生命共同體理念，把水、林、田、湖、草、濕地、海岸線、灘涂作為一個完整陸海生態(tài)梯度，精心呵護、全方位保護，2018年以來，先后實施山東黃河三角洲國際重要濕地保護與恢復工程等10 項重點工程，構(gòu)建“河—陸—灘—海”連通體系，恢復黃河與兩側(cè)濕地的水系大循環(huán)和地表徑流，黃河口濕地生態(tài)系統(tǒng)全面恢復改善，生態(tài)功能進一步增強，自然保護區(qū)內(nèi)鳥類種類由1992年的187 種增加到現(xiàn)在的370種，植物種類由1995年的393 種增加到現(xiàn)在的685 種，昆蟲調(diào)查鑒定512 種，其中99 種為山東省新記錄。三是堅持生態(tài)環(huán)境與城市建設(shè)有機結(jié)合。以《濕地城市建設(shè)條例》貫徹落實為抓手，樹立“精明城市”“精致增長”理念，確立建設(shè)“富有活力的現(xiàn)代化濕地城市”的目標定位，實施“濕地城市建設(shè)三年行動計劃”。堅持以生態(tài)空間劃定城市空間邊界，統(tǒng)籌推進水系貫通、濕地修復、背景綠化工程，充分彰顯了“藍綠交織、清新明亮，濕地在城中、城在濕地中”的城市風貌。目前，全市濕地總面積4567 平方公里，保護率達到60.47%。東營市將生態(tài)法治建設(shè)擺上重要位置，“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”，讓完備的制度體系成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。

綠色本底：實現(xiàn)“人民城市為人民”

東營市通過出臺五部地方性法規(guī)，充分實現(xiàn)了“人民城市人民建，人民城市為人民”，成功打造成了富有活力的現(xiàn)代化濕地城市。

一方面助推執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變。凡屬重大改革都要于法有據(jù)，5 部地方性立法既有從全市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌解決生態(tài)保護和修復的“大塊頭”，也有從濕地保護、海岸帶保護的“小快靈”立法，針對性、操作性、適用性都很強，東營市委、市政府堅決貫徹黨中央精神，從地方實際出發(fā)，在工作實踐中充分運用法治手段解決矛盾問題，用立法守住生態(tài)保護底線，劃定經(jīng)濟發(fā)展紅線，做到“逢山開路”“遇水架橋”，積極探索“綠水青山”變成“金山銀山”的有效路徑?？茖W劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走出了生態(tài)保護修復和高質(zhì)量發(fā)展的特色之路。

另一方面助力城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。過去，東營因油而生、因油而興，作為勝利油田主產(chǎn)區(qū)，集中了勝利油田85%的產(chǎn)量和80%的石油地質(zhì)儲量，被稱為“石油之城”。通過以法治引航、規(guī)劃引領(lǐng)，東營市累計建成各類濕地公園、主題游園、社區(qū)公園295 處，實現(xiàn)了城市居民出行“300 米見綠、500 米見園”，2020年空氣優(yōu)良天率達到68.6%，榮獲“國家生態(tài)園林城市”稱號，東營真正成了宜居宜業(yè)宜學之城。2021年5月25日，自然資源部批復東營市作為自然資源領(lǐng)域首批生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，東營市計劃用兩年左右的時間，重點圍繞黃河口、沿海、沿黃以及中心城區(qū)四個核心區(qū)域，建立健全生態(tài)保護補償機制、探索生態(tài)資源指標交易、開展生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、推進生態(tài)產(chǎn)品增值溢價等，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，引導更多的社會資源投入到綠水青山的保護和發(fā)展，為大江大河三角洲生態(tài)保護治理提供“東營方案”，為其他地區(qū)提供可復制、可推廣的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)“東營模式”。