城鎮(zhèn)化背景下城市社區(qū)治理的困境與創(chuàng)新路徑研究

王爽 中共丹東市委黨校

一、城鎮(zhèn)化與社區(qū)治理

隨著工業(yè)水平的不斷提高，城鎮(zhèn)化即成為通往現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)過程。我國城鎮(zhèn)化率從新中國成立時的10.6%提高到2018年的59.6%，其發(fā)展是以迅速擴張的城市為標志。城市向外圍擴展速度與人口聚集程度不斷提高，地理空間與人口規(guī)模的擴大自然會對社區(qū)治理帶來新的挑戰(zhàn)。不僅于此，為應(yīng)對城鎮(zhèn)化帶來的諸多人本問題而進行的制度改革和大數(shù)據(jù)時代的全面到來，更加深了社區(qū)治理的難度。新時代，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生深刻變化，在人民自身素質(zhì)不斷提高的基礎(chǔ)上，人民對美好生活的期盼就是實現(xiàn)社區(qū)治理的直接動力：參與社區(qū)自治、共創(chuàng)美好生活是當(dāng)前城市社區(qū)居民的普遍意愿。

在以人民為中心發(fā)展理念的指引下，基層治理創(chuàng)新的意義不僅于形式內(nèi)容和城市有序，更在于實現(xiàn)城市居民的發(fā)展意愿、滿足城市居民的新期待。城市社區(qū)，作為基層治理的重要載體之一，是實現(xiàn)基層治理創(chuàng)新與社會和諧有序的有效手段和重要保證。在探析當(dāng)前社區(qū)治理中出現(xiàn)的諸如居民參與治理行動不足、社區(qū)自治創(chuàng)新程度不高等實際問題時，不應(yīng)只作問題表現(xiàn)化理解，市場思維與居民素質(zhì)雖然是問題產(chǎn)生的原因之一，但也只是表層原因，其背后更深層次的原因更值得思考。

二、城市社區(qū)治理存在的困境

（一）對社區(qū)定位的模糊。社區(qū)作為城市最小單位，應(yīng)以居民自治為主要治理形式，這是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)要求。但很多城市社區(qū)仍然以“無限責(zé)任模式”為社區(qū)治理的主要模式，區(qū)街政府對社區(qū)工作仍然是以指令代替指導(dǎo)，在對社區(qū)下派任務(wù)指標的同時，不僅權(quán)責(zé)失衡，還造成了較為嚴重的行政化傾向。一方面使得社區(qū)自治組織即社區(qū)居民委員會難以在有限的資源與精力下側(cè)重于自治安排，輕化了社區(qū)自治建設(shè)。由于社區(qū)居委會工作人員有限，在應(yīng)對上級部門的指令、考核等工作已經(jīng)顯現(xiàn)疲態(tài)，對居民訴求自然無法全力以赴。另一方面，使得居民錯誤的將社區(qū)居委會等同于政府認知，在利益或訴求損失或得不到滿足時，“找社區(qū)”就是“找政府”，態(tài)度自然呈現(xiàn)出對立狀態(tài)，這就不難理解一些居民到社區(qū)居委會進行利益要求時而采取的“撒潑”行為。

（二）居民自治的虛化。社區(qū)自治是實現(xiàn)社區(qū)活力的重要推動力。社區(qū)自治離不開居民的有效參與，而現(xiàn)代社會的快節(jié)奏與“陌生人”狀態(tài)，確實很大程度上阻礙了居民參與社區(qū)事務(wù)的熱情。但是基層工作人員的配備不足、能力不足，導(dǎo)致盤查居民問題與訴求、了解居民意見與建議等做不到全面徹底，特別是對很多重大事項多以通知的方式知會居民群體，長久以往，社區(qū)居民會產(chǎn)生“我的意見并不重要”“社區(qū)解決不了我的問題”的判斷，對社區(qū)事務(wù)也失去了參與的熱情。另外，居民對基層權(quán)力的監(jiān)督也表現(xiàn)出明顯的虛化，例如在選舉業(yè)主委員會、對社區(qū)干部的考核等重大問題上，形式化較突出。

（三）治理共同體實踐不足。黨的十九屆四中全會提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。社區(qū)治理作為社會治理的重要組成部分，同樣踐行這一理念。從治理層級來看，社區(qū)治理無法單靠任何一方治理主體來實現(xiàn)有效治理，必須建立包括政府、社會組織、居民等多元主體在內(nèi)的共治體系。現(xiàn)實來說，對社區(qū)治理共同體理念的認知已經(jīng)被認可并且作為創(chuàng)新方向，但實際缺少的是一種機制的建設(shè)。

三、創(chuàng)新社區(qū)治理的路徑

（一）清晰權(quán)責(zé)定位。區(qū)街政府對社區(qū)的“無限責(zé)任模式”更多源于區(qū)街政府對社區(qū)的財政事權(quán)的把控，因此以直接干預(yù)為管理手段，行政色彩遠遠大于自治要求，弱化了社區(qū)的獨立地位，也不能發(fā)揮社區(qū)在自治中的強大作用。因此，應(yīng)從立法層面明確社區(qū)的權(quán)力與責(zé)任，界定清社區(qū)中管理性事務(wù)與服務(wù)性事務(wù)的具體范圍和內(nèi)容以及交辦和組織方式，理順政府與社區(qū)間的關(guān)系。嚴格執(zhí)行《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，政府對社區(qū)工作依法指導(dǎo)，作好頂層設(shè)計，既不“缺位”，也不“越位”。

（二）發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。城市社區(qū)各項工作基本都以網(wǎng)格來推進和落實，市場經(jīng)濟下“各家自雪門前雪”式的思維較普遍，如何讓社區(qū)自治產(chǎn)生能效，這確實是一個難題。一方面，社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的住街單位與社區(qū)之間并無隸屬關(guān)系，工作開展并不容易。通過黨建，吸納住街單位中的骨干，形成社區(qū)“大黨委”工作格局，以實現(xiàn)共建共治的治理本質(zhì)。另一方面，社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的居民與社區(qū)之間的聯(lián)結(jié)依賴于網(wǎng)格骨干。網(wǎng)格骨干能否起作用，能起多大作用，實則關(guān)系到這個網(wǎng)格的活力與凝聚力。因此，基層黨建必須作為貫穿基層社會治理的紅線，通過強化黨建，吸收、儲備、培養(yǎng)一批具備高素質(zhì)的社區(qū)黨員隊伍，進而推動社區(qū)發(fā)展。

（三）建立有效機制。無論是“楓橋經(jīng)驗”本身還是“楓橋經(jīng)驗”在全國各地的創(chuàng)新模式，幾乎都是在聯(lián)動機制下的進行的創(chuàng)新探索。過去社區(qū)產(chǎn)生的問題可能一個部門就可以解決，但現(xiàn)在行不通，這是時代發(fā)展的結(jié)果。建立各治理主體間的聯(lián)動機制，一方面可以整合政府、市場和社會資源，保證在發(fā)生社區(qū)各類事件時聯(lián)動響應(yīng)，第一時間給予處置，比如重慶“1+5”快速處置機制、江蘇南通“三所共建”模式等都是聯(lián)動機制下的創(chuàng)新之舉，從運行效果來看也較為理想。另一方面也有利于建立完善的基層治理工作體系，填補以往在社區(qū)事件處置中交叉或空白的盲點。