上海市濕地保護(hù)的戰(zhàn)略思考

王春林 朱凱群 曾 琪 張可凡 安樹青,2 姚雅沁 趙 暉*

(1 南京大學(xué)常熟生態(tài)研究院，南大（常熟）研究院有限公司，江蘇蘇州215501；2 南京大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院，江蘇南京 210046)

濕地在應(yīng)對(duì)全球氣候變化、維護(hù)國家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、維護(hù)城市健康發(fā)展等方面意義重大(中國濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃, 2002)。隨著對(duì)濕地保護(hù)的重視，國際組織、各國政府、國際重要都市均分別從濕地修復(fù)、濕地保護(hù)科普宣傳等方面展開了深入的探索和實(shí)踐。目前，與發(fā)達(dá)國家相比，我國在濕地保護(hù)研究深度、民眾參與意識(shí)、濕地保護(hù)與社會(huì)和諧發(fā)展等方面存在一定差距。

上海市地處長江三角洲沖積平原，上海的發(fā)展史就是一部濕地形成、利用、保護(hù)與發(fā)展的歷史(仇傳銀等, 2019)。據(jù)《上海濕地資源遙感監(jiān)測(cè)2018年度報(bào)告》可知，上海市濕地（不含水稻田）總面積為46.86萬hm2，占上海市國土面積的45.91%(上海市綠化和市容管理局, 2018)。濕地不僅占據(jù)上海市的主要國土空間，同時(shí)也為上海市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了豐富的物質(zhì)產(chǎn)品和文化產(chǎn)品，是上海市重要的生物棲息地和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的天然生態(tài)屏障(馬濤等, 2008)。因此，總結(jié)分析國外濕地保護(hù)成效、共享濕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國探索濕地保護(hù)與城市和諧發(fā)展路徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 濕地保護(hù)戰(zhàn)略的重要性

濕地保護(hù)戰(zhàn)略是全球多項(xiàng)重大發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)城市和諧發(fā)展至關(guān)重要。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出要建立可持續(xù)的綠色、生態(tài)濕地農(nóng)業(yè)體系(聯(lián)合國大會(huì), 2015)，積極開展?jié)竦刈匀蛔圆樵u(píng)估及審計(jì)核算(段赟婷, 2020)?！稘竦毓s》十二屆締約方大會(huì)決議提出要制定濕地管理計(jì)劃，實(shí)施應(yīng)對(duì)全球氣候變化的措施，加強(qiáng)濕地科研監(jiān)測(cè)水平和能力建設(shè)，構(gòu)建濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的快速評(píng)估體系，促進(jìn)濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)棲息地的保護(hù)、恢復(fù)、管理和合理利用，將濕地保護(hù)戰(zhàn)略納入城市總體規(guī)劃，強(qiáng)化國際間交流合作(馬梓文等, 2015)。根據(jù)生物多樣性公約締約方大會(huì)第十屆、第十四屆會(huì)議精神，要求將濕地生物多樣性保護(hù)納入城市規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)；加強(qiáng)濕地可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展，減少濕地資源過度開發(fā)，采取措施減緩全球氣候變化的影響(聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署, 2010)。

2 國外濕地保護(hù)戰(zhàn)略

2.1 國家層面

美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知度普遍較高，尤其在濕地保護(hù)方面取得了豐富經(jīng)驗(yàn)和良好成效。如英國強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，充分考慮不同利益主體的訴求，盡可能購置優(yōu)質(zhì)濕地資源，交由專業(yè)的社會(huì)組織統(tǒng)一管理。同時(shí)，通過《污染控制法》《水資源法》《水法》等相關(guān)法律法規(guī)的設(shè)立，明確濕地保護(hù)和利用邊界，實(shí)現(xiàn)濕地資源保護(hù)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和法治化管理(趙峰等, 2009)。美國在濕地保護(hù)戰(zhàn)略中，基于立法保護(hù)濕地，重點(diǎn)突出經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)和市場機(jī)制在濕地保護(hù)方面的應(yīng)用，其主要表現(xiàn)在：一是通過頒布《清潔水法案》等，劃定受保護(hù)濕地邊界，杜絕濕地資源的隨意開發(fā)或農(nóng)業(yè)開墾；二是健全濕地資源補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)濕地資源所有者進(jìn)行濕地保護(hù)和合理利用，發(fā)揮自然濕地系統(tǒng)的功能價(jià)值；三是通過對(duì)濕地資源進(jìn)行量化和資源化管理，創(chuàng)新成立“濕地銀行”市場機(jī)制，確?！傲銚p失”政策的有效實(shí)施，濕地保護(hù)成效顯著(侯方淼等, 2021)。在日本和澳大利亞等其他發(fā)達(dá)國家的濕地保護(hù)中，日本突出強(qiáng)調(diào)公眾參與和公眾協(xié)商，通過聽證會(huì)、公眾監(jiān)督、補(bǔ)償機(jī)制等制度，發(fā)揮公眾在濕地保護(hù)中的重要作用。澳大利亞積極發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，通過籌集自然遺產(chǎn)保護(hù)基金等，保障濕地保護(hù)資金投入；同時(shí)，推行《澳大利亞聯(lián)邦政府濕地保護(hù)政策》，指導(dǎo)地方各州進(jìn)行濕地保護(hù)；構(gòu)建“澳大利亞濕地聯(lián)盟”，鼓勵(lì)公眾參與，共商、共享濕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)(趙峰等, 2009)。

2.2 城市層面

濕地資源歷來是城市發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，為城市發(fā)展提供了良好的物質(zhì)條件，探索城市濕地保護(hù)策略與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略將有效促進(jìn)城市的和諧發(fā)展。紐約市的濕地保護(hù)戰(zhàn)略：(1)采取由聯(lián)邦(《清潔水法案》)、州(《潮汐濕地法》和《淡水濕地法》)、地區(qū)(地方濕地保護(hù)條例)的三級(jí)立法，形成完整的法律體系；(2)建立濕地?cái)?shù)據(jù)庫，明確受保護(hù)濕地邊界，了解濕地動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)。通過濕地權(quán)屬轉(zhuǎn)移明確保護(hù)權(quán)責(zé)，將絕大部分受保護(hù)濕地的管理權(quán)和資源所有權(quán)轉(zhuǎn)移到國家和地方保護(hù)部門，具有完整的管理權(quán)；(3)嚴(yán)格補(bǔ)償制度，保證濕地總量凈增長，紐約市規(guī)定對(duì)0.405 hm2的濕地遷移補(bǔ)償量至少為0.81 hm2，依托市場機(jī)制（濕地銀行和預(yù)付費(fèi)制度）為濕地保護(hù)提供動(dòng)力與資金(沈哲等, 2012)。倫敦在城市濕地環(huán)境保護(hù)、生物多樣性保護(hù)方面取得的成就使其成為國際公認(rèn)的濕地保護(hù)戰(zhàn)略領(lǐng)先者，具體體現(xiàn)在：(1)保留大量的自保留地，占總土地面積近20%，并進(jìn)行分級(jí)管理；(2)將一些廢棄的鐵路、水庫、垃圾堆場、老工業(yè)區(qū)等改建為半自然保留地；(3)自然保留地和社區(qū)相連接，留出生物通道，形成開放空間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，保持自然過程的整體性和連續(xù)性(韓紅霞等, 2004)。東京在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中也取得了一定的成效：(1)建立區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制(即九都縣市首腦會(huì)議環(huán)境問題對(duì)策委員會(huì))，通過制度化機(jī)制在低碳、大氣污染、水質(zhì)改善和綠化等領(lǐng)域展開區(qū)域合作；(2)突出公眾參與在環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略中的作用，日本《環(huán)境基本法》將公眾參與作為基本原則和長期目標(biāo)，保障了公民環(huán)境權(quán)益，將環(huán)境教育課程納入中小學(xué)課程體系，從小培養(yǎng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)(劉召峰等, 2017)。

3 國內(nèi)濕地保護(hù)戰(zhàn)略

近年來，我國為濕地保護(hù)和恢復(fù)工作作出了巨大努力，公眾對(duì)濕地的關(guān)注度和保護(hù)意識(shí)不斷提升，成效顯著，具體體現(xiàn)在：(1)通過立法保護(hù)濕地。2000年以來，我國先后出臺(tái)了《中國濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》、各省級(jí)濕地保護(hù)條例等濕地保護(hù)政策法規(guī)，為濕地保護(hù)提供了良好的管理依據(jù)；(2)初步建立以國家公園、濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園為主體的濕地保護(hù)體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2018年，我國共有國際重要濕地57個(gè)、濕地自然保護(hù)區(qū)602個(gè)、國家濕地公園899個(gè)，濕地保護(hù)率達(dá)到49.03%(王志高, 2018)；(3)實(shí)施濕地保護(hù)考核機(jī)制，“濕地保護(hù)率”已納入了中央對(duì)地方年度評(píng)價(jià)的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》(王志高, 2018)。全國各省明確將濕地面積、濕地保護(hù)率、濕地生態(tài)狀況等納入地方政府的政績考核體系；(4)確保濕地總量穩(wěn)步上升。確定了濕地保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)，即到2020年，全國濕地面積不低于53.333萬km2(8億畝)；到2035年，全國濕地面積達(dá)55.333萬km2(8.3億畝)(張建龍, 2018)。

4 上海市濕地保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)

遵循《上海市2035城市總體規(guī)劃》提出的建設(shè)“生態(tài)之城”的戰(zhàn)略目標(biāo)，針對(duì)上海市濕地保護(hù)在城市發(fā)展定位不夠清晰、濕地長效保護(hù)機(jī)制尚未健全、濕地自然資源評(píng)估機(jī)制仍未建立、區(qū)域協(xié)同管理難度大等問題?；趪鴥?nèi)外濕地保護(hù)戰(zhàn)略成效的經(jīng)驗(yàn)分析總結(jié)，制定適合上海市的濕地保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)和策略措施，其總體目標(biāo)包括：(1)大力實(shí)施濕地重大修復(fù)工程項(xiàng)目，加強(qiáng)全市濕地資源的保護(hù)恢復(fù)與合理利用，實(shí)現(xiàn)上海市濕地資源總量的動(dòng)態(tài)平衡；(2)創(chuàng)新完善濕地保護(hù)法規(guī)政策機(jī)制，建立上海市濕地長效保護(hù)管理體制；(3)加速推進(jìn)長三角一體化戰(zhàn)略，構(gòu)建長三角濕地協(xié)同保護(hù)體系；(4)強(qiáng)化提升濕地科研及科普宣教水平，打造世界濕地科技創(chuàng)新中心與具有國際水準(zhǔn)的科普宣教基地；(5)深化實(shí)施生態(tài)入城、濕地融城策略，全面建成國際濕地城市。

5 上海市濕地保護(hù)戰(zhàn)略措施

5.1 確保濕地總量動(dòng)態(tài)平衡

全面實(shí)施重大灘涂濕地治理工程、崇明國際生態(tài)島建設(shè)工程等典型濕地修復(fù)工程，實(shí)現(xiàn)全市濕地資源的總量動(dòng)態(tài)平衡乃至穩(wěn)定增長，為上海提供戰(zhàn)略儲(chǔ)備和預(yù)留空間，打造成為全球范圍內(nèi)濕地資源保護(hù)與可持續(xù)利用的典型示范。

5.2 建立濕地長效保護(hù)機(jī)制

通過政策創(chuàng)新，積極推動(dòng)《上海市濕地保護(hù)條例》《上海市濕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃》等全市層面的政策規(guī)劃的出臺(tái)。深入開展全市濕地資源的功能及服務(wù)價(jià)值評(píng)估，逐步開展全市濕地資源的產(chǎn)權(quán)登記工作，建立上海市濕地資源資本賬戶體系，為上海市濕地長效保護(hù)提供支撐。創(chuàng)新成立“濕地銀行”，由政府主導(dǎo)監(jiān)管，逐步建立并完善“濕地交易”的相關(guān)市場交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上海市濕地資源“無凈損失”的目標(biāo)。

5.3 加速推進(jìn)長三角濕地保護(hù)一體化

以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的先行啟動(dòng)區(qū)作為“長三角濕地一體化示范區(qū)”的先行試點(diǎn)范圍，探索建立跨流域、跨區(qū)域的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度、跨區(qū)域濕地投入共擔(dān)和利益共享財(cái)政制度，共同制定濕地保護(hù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。加大跨界濕地環(huán)境綜合治理力度，統(tǒng)籌策劃示范區(qū)內(nèi)的濕地農(nóng)業(yè)、濕地旅游等濕地產(chǎn)業(yè)布局，形成區(qū)域差異化發(fā)展模式，提升示范區(qū)濕地綜合利用水平。

5.4 打造全球濕地保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新高地

制定完善相關(guān)企業(yè)研究支持獎(jiǎng)勵(lì)政策，建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的濕地科技創(chuàng)新體系，為上海市的濕地保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的科技支撐。整合利用現(xiàn)有濕地宣傳教育資源，整合全市濕地宣教資源，搭建上海市的“濕地宣教網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)體系”，大力發(fā)展線上濕地教育，全面開展?jié)竦亟逃嘤?xùn)，進(jìn)一步提升全民濕地保護(hù)意識(shí)。

5.5 全面建設(shè)國際濕地城市

應(yīng)長期堅(jiān)持“濕地之城”的城市發(fā)展策略，將其作為全市所有政策、規(guī)劃制定時(shí)的前提考慮基礎(chǔ)，確保發(fā)展策略的長期性、持久性?；跐竦厣鷳B(tài)、濕地生產(chǎn)、濕地生活相融合的濕地保護(hù)理念，建立可持續(xù)發(fā)展的綠色、生態(tài)、循環(huán)濕地農(nóng)業(yè)體系，完善濕地產(chǎn)業(yè)鏈條，凸顯濕地保護(hù)與利用在城市發(fā)展的重要作用。