我國固體廢物資源化利用政策環(huán)境分析與思考

呂 東

(山西省交通環(huán)境保護(hù)中心站(有限公司)，山西 太原 030032)

固體廢物是指在生產(chǎn)、生活和其他活動(dòng)中產(chǎn)生的喪失原有利用價(jià)值或者雖未喪失利用價(jià)值但被拋棄或者放棄的固態(tài)、半固態(tài)和置于容器中的氣態(tài)的物品、物質(zhì)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定納入固體廢物管理的物品、物質(zhì)。從全過程維度看，固體廢物是放錯(cuò)了地方的資源[1]，其“資源化”利用作為我國固體廢物管理與污染防治的“三化”基本原則之一，始終發(fā)揮著重要作用。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2020)表8-15分地區(qū)固體廢物處理利用情況(2017)，我國一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為38.675 1億t，其中綜合利用量為20.615 9億t，綜合利用率為53.3%，固廢產(chǎn)生量大、綜合利用率低仍然是我國當(dāng)前固體廢物的基本現(xiàn)狀。

“十二五”、“十三五”期間，國家層面相繼發(fā)布了固體廢物利用的相關(guān)政策文件，直接或間接推動(dòng)了固體廢物的資源化利用，但也存在著突出的問題與矛盾有待解決。隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的日益完善，大氣、水、土壤環(huán)境的“三大”污染防治、攻堅(jiān)工作的順利開展，并進(jìn)入常態(tài)化管理，2020年11月《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確指出了在“十四五”期間，“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，全面提高資源利用效率。加快構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系”是至關(guān)重要的。因此，固體廢物污染防治和其資源化利用也必將成為今后生態(tài)文明建設(shè)的又一個(gè)重點(diǎn)。

本文將全面梳理國家關(guān)于固體廢物資源化利用相關(guān)政策，并對(duì)現(xiàn)階段的政策環(huán)境進(jìn)行分析與思考，針對(duì)存在的不足，提出應(yīng)該努力的方向，供大家參考。

1 政策環(huán)境

1.1 法律法規(guī)

“十二五”、“十三五”期間，我國先后修訂、修正《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等主要法律法規(guī)，旨在加大固體廢物的環(huán)境污染防治，激勵(lì)提高資源利用率。2012年2月，《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》基于企業(yè)清潔生產(chǎn)推行、實(shí)施的目的，明確了“提高資源利用率，減少和避免污染物的產(chǎn)生”要求，提出了“符合規(guī)定的企業(yè)可按照國家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠”的鼓勵(lì)措施。2014年4月，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》從保護(hù)環(huán)境是我國的基本國策出發(fā)，明確了國家從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度，是鼓勵(lì)各類企事業(yè)單位采用有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本法的角度對(duì)“資源化”予以肯定。

2018年10月，《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》進(jìn)一步明確了循環(huán)經(jīng)濟(jì)、減量化、再利用、資源化概念，對(duì)符合相關(guān)要求的技術(shù)、工藝和產(chǎn)品等，可享受國家稅收優(yōu)惠政策。同年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》修正實(shí)施，基于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與改善，對(duì)資源化利用固體廢物且滿足國家相關(guān)要求的納稅人暫予免征環(huán)境保護(hù)稅。該法的頒布和實(shí)施，為我國固體廢物的資源化利用的鼓勵(lì)、激勵(lì)機(jī)制的落地提供了實(shí)際助力。2020年4月，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂發(fā)布，作為固體廢物的最直接上位法，該法明確提出了“減量化、資源化和無害化”的固廢污染環(huán)境防治的原則；提出了“開展工業(yè)固體廢物資源綜合利用評(píng)價(jià)”的工作要求；對(duì)于在固體廢物資源化利用產(chǎn)品和可重復(fù)使用的產(chǎn)品，提出了政府部門優(yōu)先采購的決策。

1.2 政府、部門規(guī)章

相關(guān)上位法的制定(修正、修訂)與發(fā)布實(shí)施，為以國務(wù)院為首的政府機(jī)關(guān)制定政府規(guī)章及各部委制定部門規(guī)章提供的法律依據(jù)?！笆濉薄ⅰ笆濉逼陂g，以國務(wù)院為首的政府機(jī)關(guān)及各部委均制定了關(guān)于固體廢物資源化利用的政策文件，上到“生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”，下到具體的“實(shí)施細(xì)則”。2011年，國務(wù)院發(fā)布《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，基于我國環(huán)境狀況惡化趨勢(shì)未根本遏制、環(huán)境矛盾凸顯、固體廢物處理處置等現(xiàn)狀問題，《規(guī)劃》明確了在“十二五”期間要加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物污染防治、加大工業(yè)固廢污染防治力度、提高生活垃圾處理水平等內(nèi)容；明確了完善鼓勵(lì)工業(yè)固體廢物利用和處置的優(yōu)惠政策和強(qiáng)化相關(guān)技術(shù)開發(fā)和污染防治的要求。2012年，工信部制定《大宗工業(yè)固體廢物綜合利用“十二五”規(guī)劃》，標(biāo)志著我國開始進(jìn)入大宗工業(yè)固體廢物綜合利用推廣階段，倡導(dǎo)我國“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”的社會(huì)建設(shè)和綠色工業(yè)發(fā)展；創(chuàng)造性的提出了尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、赤泥等重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)工程。但是該規(guī)劃也是目前唯一聚焦固體廢物“資源化利用”的規(guī)劃，此后“十三五”期間沒有再次發(fā)布相關(guān)內(nèi)容。

2013年—2014年，國家發(fā)改委等10部委聯(lián)合發(fā)布《粉煤灰綜合利用管理辦法》(2013修訂)和《煤矸石綜合利用管理辦法》(2014修訂)，兩者聚焦煤基固廢粉煤灰和煤矸石，從引導(dǎo)、規(guī)范其綜合利用行為出發(fā)，規(guī)定了具體的資源化利用的方法、措施及要求，為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供助力。2015年，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局連續(xù)發(fā)布財(cái)稅〔2015〕73號(hào)、財(cái)稅〔2015〕78號(hào)文件，針對(duì)固體廢物“資源化”綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)在增值稅方面提出了優(yōu)惠政策和優(yōu)惠目錄。對(duì)符合要求的綜合利用產(chǎn)品和提供綜合利用勞務(wù)的，可享受增值稅50%～70%的退稅比例。同年，國務(wù)院印發(fā)了《中國制造2025》(國發(fā)〔2015〕28號(hào))，提出了2020年和2025年制造業(yè)“工業(yè)固體廢物綜合利用率”指標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)推進(jìn)資源高效循環(huán)利用，以提高大宗工業(yè)固體廢棄物等的綜合利用水平。

2016年，工信部以工信部規(guī)〔2016〕225號(hào)印發(fā)《工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》(2016年—2020年)，提出了“加強(qiáng)資源綜合利用，持續(xù)推動(dòng)循環(huán)發(fā)展”的重要任務(wù)，圍繞尾礦、廢石、煤矸石、粉煤灰等工業(yè)固體廢物的綜合利用、資源綜合利用基地的建設(shè)和區(qū)域資源綜合利用的協(xié)同發(fā)展提出了具體的要求。同年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，對(duì)固體廢物資源化利用提出了5年規(guī)劃，提出“工業(yè)固體廢物綜合利用基地建設(shè)試點(diǎn)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)固體廢物綜合利用和資源再生利用示范工程”、“建立工業(yè)固體廢物綜合利用等技術(shù)體系”的規(guī)劃內(nèi)容。

2018年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》開始施行，標(biāo)志著我國排污費(fèi)正式開始轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保稅；同年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》修正發(fā)布實(shí)施，“資源化利用”固體廢物的納稅人，在符合國家和地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，暫予免征環(huán)境保護(hù)稅；同年財(cái)政部、稅務(wù)總局、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布財(cái)稅〔2018〕23號(hào)，對(duì)環(huán)境保護(hù)稅征收的有關(guān)問題進(jìn)行了回答，規(guī)定納稅人對(duì)應(yīng)稅固體廢物進(jìn)行綜合利用的，應(yīng)當(dāng)符合工信部制定的工業(yè)固體廢物綜合利用評(píng)價(jià)管理規(guī)范，符合規(guī)范的才可免征環(huán)境保護(hù)稅。同年工信部對(duì)外發(fā)布《工業(yè)固體廢物資源綜合利用評(píng)價(jià)管理暫行辦法》和《國家工業(yè)固體廢物資源綜合利用產(chǎn)品目錄》(2018年 第26號(hào) 公告)，旨在建立規(guī)范的固廢資源化利用的評(píng)價(jià)制度，推動(dòng)工業(yè)固體廢物綜合利用和工業(yè)綠色發(fā)展。各類固廢資源化利用企業(yè)，在符合評(píng)價(jià)要求的前提下，可按有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)暫予免征環(huán)境保護(hù)稅，以及減免增值稅、所得稅等內(nèi)容。至此，工業(yè)固體廢物資源化政策體系從國家層面基本建立。也是在同年，國務(wù)院辦公廳開始了全國“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)，并印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》(國辦發(fā)〔2018〕128 號(hào))，以期尋找將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。

2019年，財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于資源綜合利用增值稅政策的公告》(財(cái)政部 公告2019年 第90號(hào))，進(jìn)一步完善了2015年發(fā)布了《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》。同年，國家發(fā)改委、工信部辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)大宗固體廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的通知》(發(fā)改辦環(huán)資〔2019〕44號(hào))，鼓勵(lì)通過中央財(cái)政資金、創(chuàng)新融資方式、社會(huì)資本、綠色債券等方式加快固體廢物資源化利用基地的建設(shè)。2020年，工信部印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)工業(yè)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)協(xié)同轉(zhuǎn)型提升計(jì)劃(2020年-2022年)》(工信部節(jié)〔2020〕105號(hào))，該計(jì)劃對(duì)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展、提高區(qū)域工業(yè)固廢資源利用量、建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)等具有重要意義。

2 分析與思考

2.1 政策環(huán)境體系有待進(jìn)一步完善

從國家層面，我國已經(jīng)建立了由法律法規(guī)、政府部門規(guī)章共同組成的獎(jiǎng)懲性政策體系，同時(shí)建立了工業(yè)固體廢物資源綜合利用評(píng)價(jià)制度和財(cái)政退稅、減稅細(xì)則，這對(duì)于固體廢物資源化利用具有一定的推動(dòng)和指導(dǎo)作用，可以說我國從上層已經(jīng)基本完成了政策體系框架的構(gòu)建，但是仍然存在體系全鏈條尚未閉環(huán)以及政策環(huán)境體系進(jìn)一步完善的需求。

首先財(cái)稅政策推動(dòng)力有限，鼓勵(lì)激勵(lì)措施單一，自上到下尚未打通有效的政策落地通道，由于政策落實(shí)通道不暢、各級(jí)政府政策把控力參差不齊，對(duì)于符合固體廢物資源化利用條件企業(yè)實(shí)際上是無法享受到相應(yīng)財(cái)稅紅利，甚至出現(xiàn)對(duì)政策“不勝了解”的情況。

其次，配套的技術(shù)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重缺失?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2020年修訂)第九章 附則，明確了“非固體廢物”的概念，強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)制性國家產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重要性。雖然，2018年工信部適時(shí)出臺(tái)了《國家工業(yè)固體廢物資源綜合利用產(chǎn)品目錄》，該目錄中涵蓋了現(xiàn)有的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但其政策推動(dòng)的效果依然有限，其一，對(duì)有產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，有一定指導(dǎo)意義；其二，對(duì)沒有產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，相關(guān)企業(yè)無法享受政策紅利，同時(shí)也不利于推動(dòng)企業(yè)積極性和創(chuàng)新性，導(dǎo)致固體廢物資源化利用產(chǎn)品制造缺乏生機(jī)，無法突破自我，進(jìn)而形成關(guān)鍵技術(shù)。

再次，目前我國的固體廢物資源化政策尚未形成“全覆蓋”局面，工業(yè)固體廢物、建筑垃圾、生活垃圾、農(nóng)業(yè)固廢等均有待進(jìn)一步深入?，F(xiàn)階段，我國逐步開始推行生活垃圾分類、少建或不建建筑垃圾填埋場(chǎng)、禁止燃燒秸稈等農(nóng)業(yè)固廢并積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)固廢沼氣化等研究。

最后，企業(yè)是固體廢物資源化利用的關(guān)鍵與核心，相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度雖建立了企業(yè)的主體責(zé)任制度和相應(yīng)的懲罰措施，但是尚未有更大程度的“倒逼”機(jī)制，導(dǎo)致部分企業(yè)存在“懶、散、僥幸”的心理。

2.2 關(guān)鍵概念有待確定

固體廢物資源化利用關(guān)鍵概念的確定有利于理解并引導(dǎo)企業(yè)的行動(dòng)方向，推動(dòng)固廢資源化進(jìn)程。一般地，固體廢物資源化利用的關(guān)鍵步驟為源頭—過程—產(chǎn)品。

1)源頭即何為固體廢物，固體廢物的定義與鑒別可根據(jù)《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn) 通則》(GB GB 34330-2017)、《一般固體廢物分類與代碼》(GB/T 39198-2020)等進(jìn)行確認(rèn)。

2)過程即何為資源化利用，《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第一章第二條第二款和第三款、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第九章第一百二十四條第八款分別對(duì)“再利用”、“資源化”、“利用”進(jìn)行了定義。但是，“資源化利用”概念仍然不清晰，甚至“混亂”，尚未解答“何為資源化利用的具體途徑”、“何為資源化利用”的關(guān)鍵命題。從現(xiàn)階段來看，“資源化利用”過程的識(shí)別是重中之重，目前沒有通用程序，評(píng)鑒標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于整個(gè)固體廢物資源化利用工作的推進(jìn)。

3)產(chǎn)品，固體廢物資源化利用后成為產(chǎn)品的關(guān)鍵在于是否符合相應(yīng)的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。《國家工業(yè)固體廢物資源綜合利用產(chǎn)品目錄》中雖提及部分產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，但仍需逐年更新，同時(shí)加快新產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)和制定過程。

3 建議

2020年是“十三五”的收官之年，也是“十四五”的開局之年?；谝陨戏治雠c思考，提出了以下建議，供參考[2]：

1)固體廢物污染防治與資源化利用相輔相成，完善政策環(huán)境體系，打通固體廢物資源化利用全環(huán)節(jié)通道；提高政策的宣傳度和各級(jí)政府的政策把控力，統(tǒng)一尺度，通過各部門會(huì)商機(jī)制，成立固體廢物資源化綜合辦公室，積極幫扶相關(guān)企業(yè)，推動(dòng)政策順利落地；加快建立各級(jí)政府的固體廢物資源化利用目標(biāo)責(zé)任制、考核評(píng)價(jià)制度，以解決各級(jí)政府“不作為”現(xiàn)象；加快完善以企業(yè)為主體的固體廢物資源化利用責(zé)任制，通過“規(guī)劃引導(dǎo)”、“政策指引”、“法律強(qiáng)制”“政府倒逼機(jī)制”，解決企業(yè)“懶、散、僥幸”的心理。

2)各級(jí)政府應(yīng)依據(jù)國家政策加快制定符合本地實(shí)際且可落實(shí)的實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)開展工業(yè)固體廢物資源綜合利用評(píng)價(jià)和產(chǎn)廢單位清潔生產(chǎn)審核工作；建立并完善政策紅利申請(qǐng)途徑，明確相關(guān)辦事指南，并及時(shí)向社會(huì)公布；積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”一站式解決方案，落實(shí)政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)、各部門協(xié)同及時(shí)處理機(jī)制，確保合格企業(yè)及時(shí)享受政策紅利，提高各企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展積極性；擴(kuò)大政策環(huán)境紅利來源，通過適時(shí)建立國家、省級(jí)和市級(jí)固體廢物資源化利用資金庫等措施，對(duì)符合條件的企業(yè)提供資金補(bǔ)助、財(cái)稅減免、綠色證券等激勵(lì)。

3)適時(shí)研究出臺(tái)《固體廢物名詞術(shù)語》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可通過附錄釋義等方式完善內(nèi)容，并以“清單”的方式明確“何為資源化利用”等關(guān)鍵命題答案；建立《固體廢物 名詞術(shù)語》解釋通道，并保證其解釋內(nèi)容“可用、能用”，而非“太極拳”。適時(shí)出臺(tái)相關(guān)《辦法》，推動(dòng)“試點(diǎn)”，鼓勵(lì)固體利用相關(guān)企業(yè)先試先行，創(chuàng)新研究技術(shù)，開發(fā)新產(chǎn)品；與此同時(shí)，積極推動(dòng)新產(chǎn)品研發(fā)與新產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)、制定、發(fā)布的同步性。

4)建立、健全固體廢物資源化利用產(chǎn)品的營銷途徑，防止因產(chǎn)品大量積壓而導(dǎo)致的各類問題的發(fā)生。積極探索政府優(yōu)先采購和進(jìn)出口辦法，幫助合格企業(yè)產(chǎn)品的推廣和銷售，形成固體廢物資源化利用的良性循環(huán)，打通固體廢物資源化利用全產(chǎn)業(yè)鏈的“任督二脈”，以解決企業(yè)的后顧之憂。