"八方"支援守困境 政策暖心護(hù)兒童
——寫在第十個(gè)中國(guó)困境兒童關(guān)注日

? 尚曉援 馮立偉 蘆 嘉

2020年12月12日是第十個(gè)中國(guó)困境兒童關(guān)注日。在天津舉辦的“健康人生，從童年開始——第十個(gè)中國(guó)困境兒童關(guān)注日倡導(dǎo)活動(dòng)”上，中國(guó)社會(huì)福利與養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)兒童福利與保護(hù)服務(wù)分會(huì)發(fā)布了“2020年中國(guó)第十個(gè)困境兒童關(guān)注日之十大進(jìn)步事件（即‘2020年中國(guó)兒童福利與保護(hù)十大進(jìn)步事件’）”，今年發(fā)布的十大進(jìn)步事件，展示了本年度有進(jìn)步意義的中央和地方兒童福利與兒童保護(hù)政策，其中既有新時(shí)代我國(guó)兒童福利與保護(hù)事業(yè)的多個(gè)“首次”，也有兒童福利新模式、地方婦幼健康法治化等開創(chuàng)性內(nèi)容，集中體現(xiàn)了“十三五”收官之年，中國(guó)兒童福利、家庭福利和總體性社會(huì)福利事業(yè)在制度建設(shè)方面取得的輝煌成就。

2011年12月12日，“中國(guó)困境兒童關(guān)注日（以下簡(jiǎn)稱“關(guān)注日”）”創(chuàng)立，十年的時(shí)間，“困境兒童”這個(gè)用語(yǔ)從民政機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界走向社會(huì)。社會(huì)對(duì)困境兒童主動(dòng)關(guān)注迅速提升。

回顧過去的十年，是中國(guó)高速發(fā)展的十年，也是中國(guó)困境兒童狀況迅速改善的十年，和中國(guó)兒童福利制度迅速發(fā)展的十年，正是這些制度的進(jìn)步，奠定了中國(guó)兒童福利狀況改善的基礎(chǔ)條件。下面，我們從八個(gè)方面，綜述十年來中國(guó)兒童福利和保護(hù)制度的進(jìn)步。

一、從"困境兒童關(guān)注日"到全國(guó)建立"困境兒童"分類保障制度

2011年第一個(gè)全國(guó)困境兒童關(guān)注日的倡導(dǎo)活動(dòng)之后，“困境兒童”的狀況引起全社會(huì)和政府的關(guān)注。2013年，“困境兒童”被寫入《中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)全面深化改革決定》，成為重要的政策用語(yǔ)。這是“困境兒童”作為政策用語(yǔ)第一次被寫入國(guó)家最高層次的政策文件。此后，建立困境兒童分類保障制度穩(wěn)步推進(jìn)。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》。明確提出政府要在改善困境兒童狀況的工作格局中占主導(dǎo)作用。自2020年1月起實(shí)施的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》（民發(fā)〔2019〕62號(hào)）更是把中國(guó)困境兒童分類保障制度推進(jìn)了一大步。

這份由民政部、最高法等12部門聯(lián)合下發(fā)的文件重點(diǎn)解決了事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童在基本生活保障、醫(yī)療康復(fù)保障、教育資助救助、督促落實(shí)監(jiān)護(hù)職責(zé)等方面的問題。

二、中國(guó)初步建立了底線的兒童保護(hù)制度

2015年，在“關(guān)注困境兒童進(jìn)步事件的五年特別發(fā)布”報(bào)告中，我們提出需要在全國(guó)建立具有四個(gè)基本要素的底線的兒童保護(hù)制度。這四個(gè)基本要素包括：第一，兒童福利和保護(hù)的主管機(jī)構(gòu)； 第二，強(qiáng)制報(bào)告制度； 第三，兒童虐待事件報(bào)告后的立案，調(diào)查，審結(jié)制度；第四，剝奪父母監(jiān)護(hù)權(quán)之后的替代性養(yǎng)護(hù)制度。自2015年以來，兒童保護(hù)的法律和法律實(shí)踐有重大進(jìn)步，虐待兒童的父母的監(jiān)護(hù)權(quán)可以經(jīng)過法庭判決被剝奪，國(guó)家安排的替代性養(yǎng)護(hù)逐漸擴(kuò)展到受虐待兒童，2019年在民政部成立了主管兒童福利和保護(hù)事務(wù)的兒童福利司。最高人民檢察院建立了專門負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)的第九檢察廳。

底線的兒童保護(hù)制度是保障所有兒童健康成長(zhǎng)不可或缺的安排。2020年5月，最高檢、國(guó)家監(jiān)察委、教育部、公安部等9部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見（試行）》。強(qiáng)制報(bào)告制度的正式建立，表明中國(guó)底線的兒童保護(hù)制度的所有的制度要素已經(jīng)具備。經(jīng)過近十年的發(fā)展，中國(guó)終于建立起底線的兒童保護(hù)制度，在兒童保護(hù)方面走出了制度建設(shè)的第一步。

三、兒童福利和兒童保護(hù)法律規(guī)章的發(fā)展完善

從2013年開始，中國(guó)頒布了多項(xiàng)關(guān)于兒童保護(hù)的法律規(guī)章。2013年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》；2014年，最高人民法院等四部委發(fā)布《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》；2015年，反家庭暴力法通過，刑法修改案（九）通過；江蘇省銅山區(qū)法院判決全國(guó)首例民政部門申請(qǐng)撤銷父母雙方監(jiān)護(hù)權(quán)資格案；這些都加強(qiáng)了對(duì)兒童虐待行為的懲處，兒童保護(hù)制度的多項(xiàng)空白被填補(bǔ)，兒童保護(hù)的司法實(shí)踐有了重大進(jìn)步；2018年，《最高人民檢察院關(guān)于全面加強(qiáng)未成年人國(guó)家司法救助工作的意見》發(fā)布；2019年，國(guó)家廣電總局制定了《未成年人節(jié)目管理規(guī)定》，填補(bǔ)了兒童網(wǎng)絡(luò)暴力方面的空白；2020年，第十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)民法典》，開辟中國(guó)未成年人司法保護(hù)和全民民事權(quán)利保護(hù)新時(shí)代。

十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)修訂通過《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，中國(guó)兒童保護(hù)和兒童福利進(jìn)入全面保護(hù)、國(guó)家保護(hù)和國(guó)家兒童福利為主的新時(shí)代。

四、校園暴力得到深入治理

校園暴力是文明國(guó)家的恥辱。國(guó)家非常重視校園暴力問題，特別是校園內(nèi)兒童霸凌和性侵犯等問題。過去十年，對(duì)校園暴力治理的力度逐漸加大。2016年國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》，首次從國(guó)家層面針對(duì)校園欺凌現(xiàn)象“亮劍”。2016年，教育部等9部門出臺(tái)《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》。強(qiáng)大的機(jī)構(gòu)陣容，向社會(huì)表達(dá)了國(guó)家對(duì)校園安全與青少年行為的高度重視與關(guān)切。2017年12月2日，針對(duì)多地發(fā)生兒童在幼兒園遭受侵害的案件，最高人民檢察院下發(fā)通知要求全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)“依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護(hù)兒童權(quán)益”。2018年《中華人民共和國(guó)最高人民檢察院檢察建議書》要求教育部等部門關(guān)注和解決校園性侵問題，此《建議書》是歷史上首次以最高檢名義，對(duì)另外一個(gè)部級(jí)單位發(fā)出的針對(duì)兒童性侵問題的檢察令，隨后，全國(guó)開展了“開展中小學(xué)生欺凌防治落實(shí)年行動(dòng)”。

2020年，最高檢，教育部，公安部等建立教職員工準(zhǔn)入查詢性侵違法犯罪信息制度，這是國(guó)際上通行的做法。此制度的建立，逐步覆蓋到所有密切接觸未成年人行業(yè)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)性侵違法犯罪信息共享，對(duì)預(yù)防校園和機(jī)構(gòu)內(nèi)兒童性侵犯有重要意義，是預(yù)防兒童性侵犯，兒童保護(hù)制度的重要發(fā)展。

五、國(guó)家重視兒童早期發(fā)展

在人的一生中，早期發(fā)展最為關(guān)鍵。嬰幼兒發(fā)展對(duì)國(guó)家的人力資本形成有極為重要的戰(zhàn)略意義。2011年開始，各地實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，并計(jì)劃持續(xù)三期。2018年，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕3號(hào)）、和《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕15號(hào)）。2020年，學(xué)前教育法向全社會(huì)征求意見。

在這些文件中，提出了“以普及為主題，普惠為主線”的我國(guó)學(xué)前教育“雙普”目標(biāo)規(guī)劃，到2020年，基本建成了廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右。至今，中國(guó)的學(xué)前教育毛入學(xué)率已經(jīng)超過發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平。

六、兒童健康持續(xù)改善，新冠疫情中兒童保護(hù)獲得重視，全國(guó)福利院兒童零感染

中國(guó)政府非常重視兒童健康和疾病防治。過去十年，由于持續(xù)努力，在多個(gè)相關(guān)指標(biāo)方面，如嬰幼兒死亡率，低出生體重發(fā)生率，5歲以下兒童貧血患病率、生長(zhǎng)遲緩率及低體重率，適齡兒童免疫接種率等方面，都獲得顯著改善，提前實(shí)現(xiàn)了兒童發(fā)展綱要的目標(biāo)，很多方面超過發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。2019年中國(guó)進(jìn)入“高人類發(fā)展階段”，兒童健康狀況是非常重要的一環(huán)。2018年為切實(shí)保障母嬰安全，促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)制定了《母嬰安全行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年)》和《健康兒童行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》。

2020年的新冠肺炎疫情防控工作中，對(duì)在兒童健康和疾病防治方面的多年努力是一個(gè)極大的考驗(yàn)，制度建設(shè)的成就也反映在結(jié)果上。疫情以來，民政部出臺(tái)多個(gè)文件，不斷加強(qiáng)兒童福利機(jī)構(gòu)與監(jiān)護(hù)缺失兒童防控工作。1月23日，民政部印發(fā)了《做好兒童福利領(lǐng)域服務(wù)機(jī)構(gòu)疫情防控的緊急通知》；1月27日，民政部出臺(tái)《兒童福利領(lǐng)域服務(wù)機(jī)構(gòu)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作指南》；2月11日，民政部印發(fā)《關(guān)于做好因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護(hù)缺失兒童救助保護(hù)工作的通知》；2月26日，民政部召開“一老一小”服務(wù)機(jī)構(gòu)疫情防控工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)全力做好機(jī)構(gòu)外兒童救助保護(hù)工作的重要性；3月24日，民政部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)兒童福利領(lǐng)域疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)相關(guān)工作的通知》要求，兒童督導(dǎo)員、兒童主任等多方力量，開展全面摸底，排查各類困境兒童。

全國(guó)兒童福利機(jī)構(gòu)中6.5萬名集中養(yǎng)育孤棄兒童，未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)中5675名臨時(shí)救助照料困境兒童和17.7萬名社會(huì)散居孤兒實(shí)現(xiàn)“零感染”。同時(shí)，全國(guó)15個(gè)省份發(fā)現(xiàn)報(bào)告并救助保護(hù)了393名因疫情影響造成監(jiān)護(hù)缺失的兒童。

對(duì)兒童健康的保護(hù)體現(xiàn)國(guó)家責(zé)任。國(guó)務(wù)院出臺(tái)針對(duì)疫情影響下監(jiān)護(hù)缺失兒童的重磅政策，再次強(qiáng)調(diào)多部門聯(lián)動(dòng)、分類施策的原則，根據(jù)監(jiān)護(hù)缺失兒童實(shí)際情況進(jìn)行照料，加強(qiáng)對(duì)該類兒童及其家庭的救助幫扶；再次對(duì)監(jiān)護(hù)缺失兒童的監(jiān)護(hù)問題進(jìn)行規(guī)定，當(dāng)家庭喪失監(jiān)護(hù)能力時(shí)，則國(guó)家提供替代性監(jiān)護(hù)。特別是在疫情嚴(yán)重的情況下，實(shí)現(xiàn)國(guó)家養(yǎng)育的兒童零感染，是全國(guó)兒童福利工作的重大成就，反映了兒童福利機(jī)構(gòu)在兒童疫病防治方面的基礎(chǔ)扎實(shí)，和疫情期間的卓絕努力。

七、發(fā)展殘疾兒童福利，康復(fù)，教育，社會(huì)融合全面改善

在過去十年中，殘疾兒童教育獲得了高度重視和迅速發(fā)展，長(zhǎng)期以來，針對(duì)500萬以上的殘疾兒童的康復(fù)，教育和社會(huì)融入是我國(guó)兒童福利的短板，以至15歲及以上的3591萬殘疾人文盲率為43.29%。

自2011年起始，我國(guó)對(duì)殘疾兒童提供的福利服務(wù)明顯增多和改善，殘聯(lián)和教育部等部門密集制定和發(fā)布有關(guān)的指導(dǎo)性文件。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了由教育部等七部委聯(lián)合制定的《特殊教育提升計(jì)劃(2014-2016)》。2015年，教育部印發(fā)《特殊教育教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》，在教育、醫(yī)療、社會(huì)成長(zhǎng)環(huán)境與社會(huì)融入方面，對(duì)保障殘疾兒童及青少年的健康發(fā)展，設(shè)定約束性指標(biāo)和實(shí)施措施。國(guó)家為殘疾兒童提供比非殘疾兒童更多的公共服務(wù)。2017國(guó)務(wù)院頒布《殘疾人教育條例》修訂版，《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》正式施行，同時(shí)，《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017-2020年）》開始執(zhí)行。2018年，國(guó)務(wù)院通過《關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見》，我國(guó)全面實(shí)施殘疾兒童康復(fù)救助福利。2020年，教育部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)殘疾兒童少年義務(wù)教育階段隨班就讀工作的指導(dǎo)意見》對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)隨班就讀工作，完善隨班就讀工作機(jī)制，提升隨班就讀工作水平作出部署。

近年來，隨著國(guó)家各項(xiàng)政策全面落實(shí)，我國(guó)特殊教育體系穩(wěn)步擴(kuò)大。2019年，全國(guó)共有特殊教育學(xué)校2192所，共有特殊教育在校生79.46萬人，基本已實(shí)現(xiàn)30萬人口以上的縣獨(dú)立設(shè)置一所特殊教育學(xué)校的目標(biāo)。

在殘疾兒童的融合教育方面，中國(guó)在國(guó)際上處于領(lǐng)先地位。一系列切實(shí)改善殘疾兒童教育、醫(yī)療、社會(huì)融合狀態(tài)的政策目標(biāo)和措施，意味著國(guó)家將為殘疾兒童提供比非殘疾兒童更多的公共服務(wù)。這種殘疾兒童優(yōu)先的政策取向，將積極引導(dǎo)并切實(shí)創(chuàng)造友善關(guān)懷、包容殘疾兒童的社會(huì)觀念與社會(huì)環(huán)境。

八、中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2011-2020)和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020年)》收官，中國(guó)兒童福利狀態(tài)大大改善

2011年，在中國(guó)全面完成普及九年義務(wù)教育和掃除青壯年文盲的戰(zhàn)略任務(wù)時(shí)，制定了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020年)》。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃(2014—2020年)(國(guó)辦發(fā)[2014]67號(hào))。2020年中國(guó)勝利完成新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，消除絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，基本消除兒童和家庭絕對(duì)貧困，基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)兒童義務(wù)教育全覆蓋。兒童發(fā)展在多方面完成了《兒童發(fā)展綱要提出的目標(biāo)》。在此基礎(chǔ)上，新的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2021-2030年)》，首次增設(shè)“兒童與家庭”“兒童與安全”兩個(gè)服務(wù)領(lǐng)域，標(biāo)志中國(guó)兒童福利進(jìn)入全面、現(xiàn)代、普惠和以家庭福利為基礎(chǔ)的新時(shí)代。

與會(huì)人員合影