民政事業(yè)在新發(fā)展階段必定更有作為

? 中國人民大學教授、中國社會保障學會會長 鄭功成

黨的十九屆五中全會將堅持以人民為中心的發(fā)展思想全面融入“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標的藍圖之中，集中體現(xiàn)在新發(fā)展階段進一步健全民生保障與提升民生發(fā)展水平上，而改善人民的生活品質(zhì)、讓民生福祉達到新水平并使共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展，構(gòu)成了新發(fā)展階段的重要目標任務(wù)。在這一發(fā)展進程中，民政部門作為我國的民生保障部門，不僅責任重大，更有巨大的發(fā)展空間，從而必定更有作為。

2018年全國人大審議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，民政部雖然劃出了一部分行政職責，但確是最具發(fā)展?jié)摿εc發(fā)展空間的政府部門，因為保障好“一老一小”就意味著解決了家家戶戶的根本問題，發(fā)展好慈善事業(yè)就能夠充分調(diào)動社會力量參與社會建設(shè)并改善失衡的收入分配格局，而社會救助將伴隨脫貧攻堅收官而肩負著較以往任何時候更加重大的責任。近幾年來的發(fā)展實踐也日益表明，面向“一老一小”、發(fā)展“一救一慈”都是需求最大、發(fā)展空間最廣闊的領(lǐng)域，這決定了民政部門在新發(fā)展階段的職責必然持續(xù)加重，黨的宗旨與國家現(xiàn)代化進程在很大程度上取決于民政部門在民生保障方面的工作成效，這一方面凸顯出了民政部門的極其重要性，另一方面也對新發(fā)展階段的民政工作提出了新的挑戰(zhàn)。

面向“十四五”和2035年遠景目標，我認為需要將以人民為中心、不斷增進民生福祉的發(fā)展思想全面落實到民政工作之中，統(tǒng)籌推進民政及相關(guān)領(lǐng)域的民生保障與相關(guān)服務(wù)的發(fā)展。

一是以加快健全發(fā)展型社會救助制度為主攻方向，構(gòu)建起全面應(yīng)對相對貧困問題的長久機制。社會救助是現(xiàn)代社會保障體系、民生保障制度體系中的基礎(chǔ)性制度安排，擔負著免除人民生存危機、維護公民最基本人權(quán)的重要使命。沒有健全的社會救助制度，低收入困難群體將陷入生活困境甚至絕境而無法自拔，社會公正的底線必定被突破，進而引發(fā)社會危機，影響國家發(fā)展大局。伴隨著全面建成小康社會和脫貧攻堅任務(wù)的完成，我國區(qū)域性貧困現(xiàn)象被送進了歷史，但相對貧困問題會日顯突出，特別是各種扶貧措施都難以解決的特殊困難群體，只有通過健全的綜合型社會救助制度才能提供有效保障，而走向共同富裕的最大短板就是低收入群體能否跟上國家發(fā)展與社會進步的步伐。因此，新發(fā)展階段需要的應(yīng)當是積極的發(fā)展型社會救助，因為經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的客觀結(jié)果必定是收入增長與人民生活水平持續(xù)提高，包括低收入群體在內(nèi)的民生訴求也會持續(xù)升級。在這樣的條件下，社會救助對象的認定標準也會發(fā)生變化，其涵蓋范圍與救助內(nèi)容會不斷擴張，救助水平也需要不斷提升，雖不能追求錦上添花，但絕不能停留在雪中送炭，而是要讓低收入群體合理分享到國家發(fā)展成果。換言之，社會救助的核心使命是維護社會底線公正，而底線必然是“水漲船高”的，這種上升體現(xiàn)的是新發(fā)展階段最具綜合進步意義的象征。為此，應(yīng)當適時擴充社會救助的范圍，建立社會救助標準正常調(diào)整機制與救助待遇正常增長機制，這樣才能為困難群體提供穩(wěn)定安全的預(yù)期，并使全體人民共同富裕不斷取得實質(zhì)性進展。

二是以供給充分、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量優(yōu)良為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的追求目標，為全面實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略提供關(guān)鍵性支撐。十九屆五中全會首次將應(yīng)對老齡化上升到國家戰(zhàn)略，既是對人口老齡化給民生發(fā)展和國家現(xiàn)代化帶來全面、深刻、持久影響的現(xiàn)實回應(yīng)，更是走向未來的戰(zhàn)略部署，而“十四五”時期，我國將從輕度老齡化走向中度老齡化，從而也是應(yīng)對老齡化的關(guān)鍵性窗口期。在全面應(yīng)對老齡化的過程中，不宜再行強調(diào)“未富先老”，因為窮有窮的養(yǎng)老辦法，富有富的養(yǎng)老追求，關(guān)鍵是要解決“未備先老”的問題。因此，從“十四五”開始，應(yīng)當持續(xù)加大對養(yǎng)老服務(wù)的公共投入，并通過公共投入精準、有效地帶動市場主體與社會力量乃至個人及家庭投入，在大力發(fā)展普惠型機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、增加護理型床位的同時，讓社會化養(yǎng)老服務(wù)進入家庭并支持老年人居家養(yǎng)老成為“十四五”時期的新政策取向，再根據(jù)城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同文化背景下的養(yǎng)老服務(wù)需求采取差別性的推進政策。在實施差別性政策時，需要注入人文關(guān)懷元素，持續(xù)壯大專業(yè)護理人員隊伍，而開發(fā)老年人力資源并以老助老將是未來發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的合理取向。

三是以降低生育成本、養(yǎng)育成本、教育成本為目標，建立包括兒童或家庭津貼、兒童健康服務(wù)和普惠型托幼事業(yè)等在內(nèi)的完整制度體系，全面推進兒童福利事業(yè)的發(fā)展。兒童關(guān)乎國家與家庭的未來，發(fā)展兒童福利事業(yè)不僅是新發(fā)展階段民生福祉達到新水平的重要指標，也是扭轉(zhuǎn)生育率持續(xù)下降并確保人口均衡增長的必要舉措。建議在切實保障孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童生活、關(guān)愛保護農(nóng)村留守兒童和困境兒童權(quán)益的同時，由民政部牽頭，盡快統(tǒng)籌兒童福利事業(yè)發(fā)展，抓緊出臺中國兒童福利事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃，加快推進兒童福利和保護相關(guān)立法，并進一步明確相關(guān)部門職責，在“十四五”期間取得全面進展。

四是以慈善事業(yè)為主要抓手，充分調(diào)動社會力量參與社會建設(shè)。慈善事業(yè)是有益于國、有助于民的社會事業(yè)，我國慈善事業(yè)的發(fā)展?jié)摿薮螅缃衲昕挂咂陂g的社會捐獻高達500多億元，近幾年通過水滴籌、輕松籌等網(wǎng)絡(luò)平臺募集的個人大病救助資金高達400多億元。如果進一步完善政策支持體系和改善公共服務(wù)，慈善事業(yè)不僅會成為社會建設(shè)的重要力量，更可以成為社會成員普遍參與社會建設(shè)的暢通途徑。建議盡快制定面向“十四五”和2035年遠景目標的中國特色慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要，為相關(guān)政策完善和各界參與慈善事業(yè)提供清晰指引。

五是以基層政權(quán)建設(shè)為主導，以社區(qū)治理為重點，加快建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。社區(qū)治理是國家治理的基石，也是社會成員參與社會并發(fā)揮作用的最便捷途徑，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化和人民生活品質(zhì)提升均需要通過大眾參與社區(qū)治理才能真正實現(xiàn)。進入“十四五”時期后，應(yīng)當充分利用民政部門負責基層政權(quán)建設(shè)和社會組織發(fā)展的優(yōu)勢，盡可能爭取有相應(yīng)的公共資源直接投向社區(qū)，并采取相應(yīng)的政策激勵來調(diào)動社會資源投向社區(qū)，還應(yīng)當大力發(fā)展社區(qū)型社會組織，提升社區(qū)成員的組織化程度，促進社區(qū)內(nèi)部互助活動深入開展。只有將目前的“陌生人社區(qū)”轉(zhuǎn)化成為社區(qū)成員關(guān)系融洽的“熟人社區(qū)”，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感才能進一步得到提升。在這方面，建議盡快制定中長期社區(qū)振興或社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，為立足基層的社區(qū)共同體建設(shè)提供具體指引。

總之，在全面建成小康社會的新起點上，“十四五”開啟的新發(fā)展階段將使增進民生福祉、改善生活品質(zhì)、走向共同富裕日益成為國家發(fā)展的基本價值取向，國家在民生保障與民生發(fā)展方面必定采取更加有力和有效的措施全面推進，而民政部門扮演的角色無疑最為重要。建議盡快啟動中長期規(guī)劃的制訂，特別是對社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、慈善事業(yè)等重點領(lǐng)域及早出臺規(guī)劃綱要，以促使其得到全面快速的發(fā)展。