呼圖壁河流域河長制實踐存在的問題及對策研究

李海林，雷志武，段 紅

(新疆昌吉州呼圖壁河流域管理處，新疆 呼圖壁 831200)

河長制作為重要的考核管理手段，對推動生態(tài)水環(huán)境治理，提升城市水環(huán)境質(zhì)量具有積極意義。2016年以來，呼圖壁河流域管理處采取一系列措施初步建立起河長制管理模式。本文通過對呼圖壁河流域河長制工作開展情況的介紹，指出在目前情況下呼圖壁河流域河長制存在的問題及分析出現(xiàn)問題的原因，并提出解決措施，為今后河長制工作的有序開展提供借鑒與參考。

1 呼圖壁河流域河長制工作實施情況

1.1 呼圖壁河流域基本情況

呼圖壁河流域位于天山中段北麓，準格爾盆地南緣，地處亞歐大陸中心腹地，屬中溫帶大陸半荒漠干旱性氣候。呼圖壁河發(fā)源于天山主脊的喀拉烏成山及天格爾山，屬于季節(jié)性積雪消融和夏季降水補給型河流，是昌吉州境內(nèi)最大的一條山溪性內(nèi)陸河，平均年徑流量4.07億m3,引入灌區(qū)水量2.7億m3，地表水資源利用率約75%。呼圖壁河由南向北流經(jīng)高山區(qū)、中山區(qū)、低山區(qū)后進入平原區(qū)，最后消失在沙漠之中，南北長258 km，東西寬40 km，流域總面積10254.68 km2，其中灌溉面積145萬畝，水域面積28.37萬畝，流域內(nèi)已建成的主要骨干水利工程有石門水庫、齊古水庫、青年干渠灌溉樞紐工程(主體有青年渠首引水工程、第一、二、三分水工程和芨芨壩分水樞紐)、河道防洪工程、大海子水庫及配套輸水干渠。流域調(diào)蓄量達到1.8億m3，基本實現(xiàn)了全流域可控、水量可跨年度調(diào)節(jié)。

1.2 河長制實施情況

目前，呼圖壁河流域已有4條支流和沿線6個水庫、2個人工湖泊全部納入河長制，并建立相對健全的組織架構(gòu)。所屬三個縣級河段河長制工作方案也已全部印發(fā)，并設立四級河長、河段長、村級人員共61名，并編制“一河一策”治理方案，完善“一河一檔”工作部署。

呼圖壁河流域管理處在河長制的實施中通過健全權(quán)力、責任、任務、目標、問題、項目六張清單，以主河與支流同步整治，水域與陸地同步推進，執(zhí)法與監(jiān)管雙管齊下，保護與修復緊密結(jié)合，有效的促進了巡河的常態(tài)化、制度化，改善了過去各自為政、條塊管理、互不融通的體制弊端；在河道治理過程中借助兵地融合推進河湖管理保護，緊扣“截、治、清、修”四個環(huán)節(jié)，結(jié)合河湖水域岸線整治專項行動，河道采砂專項整治行動，河道“清四亂”整治專項行動，污水治理專項行動、保護母親河專項行動，對非法采砂和水污染防治開展聯(lián)合執(zhí)法，現(xiàn)拆除采砂設備，關(guān)停河道內(nèi)砂場共16家，徹底拆除違建房屋，回填采料坑21個共計240萬m3；河長制實施過程中排查整治了上游入河排污口，并建設鹽池灣中水水庫項目，建成投用48 km排水管網(wǎng)，實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)污水處理廠一級A達標排放，有效的解決了多年來城鎮(zhèn)污水處理廠中水排放至水庫和綜合利用問題。

2016年以來，呼圖壁河流域管理處河長制在實施過程中不僅解決了呼圖壁河流域“水多”“水少”“水臟”“水渾”等新老水問題，也為今后更好的開展河長制工作打下堅實的基礎。

2 呼圖壁河流域河長制工作存在問題

2.1 考核機制簡單

目前，通過對呼圖壁河流域管理處公開信息的查詢可發(fā)現(xiàn)，呼圖壁河流域的考核評價體系建立不完整，考核細則不明確。呼圖壁河流域在針對城市集中飲用水方面對水質(zhì)的指標鑒定不全面，主要涉及到的指標有流量、水溫、磷、氮、pH值、化學需氧量指標，而這些指標并不能保證河湖的長期質(zhì)量，呼圖壁河流域管理處需進一步研究制定新的考核指標體系，建立完善的考核細則。

2.2 問責內(nèi)容單一

呼圖壁河流域河長制的考核思路主要在內(nèi)部，考核結(jié)果對個人的影響尚未作出明確的方案。雖然，河長制在目前是作為領(lǐng)導選拔的一項考核依據(jù)，但未明確規(guī)定所占的比例有多大，對于落不到實處的考核機制，較難促進負責人對河長制工作的重視程度，不利于呼圖壁河流域河長制工作的推進與落實。

2.3 責任鏈不清晰，協(xié)調(diào)機制不具體

河長制實行的本質(zhì)是由一方負責人牽頭，其余部門共同治理，達到較好的效果。但從呼圖壁河流域治理現(xiàn)狀來看，河長制存在“治水責任”問題，所有共同治理的部門逐漸的都將治水責任推向水政部門，其他單位存在只掛名不參與的問題，責任劃分不明確，機制制定不具體，從長遠考慮，這種缺乏協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，不利于呼圖壁河流域河長制工作的開展，反而容易加重各部門之間的矛盾，不利于今后各項工作的有效推進。

2.4 缺少公眾參與

河長制是一項全民集體參與的工作，但就呼圖壁河流域現(xiàn)行的管理體制下來看，呼圖壁河流域河長制主要是由呼圖壁河流域管理處開展工作。河長制信息的報送及共享主要是下級對上級，同部門之間的信息共享。沒有切實的讓上下游群眾參與進來，沒有建立相關(guān)的河長制信息共享平臺，以致較難獲取公眾反饋的真實意見及問題，造成采納的問題也較少，無法很好的將呼圖壁河流域打造成山青水綠的流域。這樣的河長制管理制度不僅違背了河長制的初衷，也較難適應社會公眾對河湖保護的要求與需求。

2.5 存在立法空白

目前，呼圖壁河流域關(guān)于河道治理的法規(guī)主要體現(xiàn)在防洪排澇、灌溉供水、采砂違建等方面，在一定程度上忽視了河湖生態(tài)、景觀、人文等其他方面的資源整合性管理，在立法上出現(xiàn)空白。當前，在河道治理、管理方面的法律體系覆蓋面不全，對管理對象的針對性不強，這些問題的出現(xiàn)會影響呼圖壁河流域河長制的管理與執(zhí)行。例如，呼圖壁河流域目前開展的水治理執(zhí)法行動，主要是針對非法采砂、非法捕魚方面，對于“合法性”的河道侵占、河道內(nèi)違建所制定的執(zhí)法規(guī)定簡單、籠統(tǒng)，未根據(jù)自身情況制定詳細的河道治理法規(guī)，造成很多人鉆執(zhí)法空隙，在河道內(nèi)違建，相關(guān)管理部門也無法根據(jù)法規(guī)執(zhí)行，這就給管理增加了難度。在此現(xiàn)狀下，呼圖壁河流域的管理需對該類合法但又危害到水生態(tài)的企業(yè)及項目制定法規(guī)，為今后正常開展水執(zhí)法提供相應的依據(jù)。

3 完善呼圖壁河流域河長制的對策措施

3.1 多渠道資金保障

完善河長制需要資金的支持，呼圖壁河流域在治理中，除財政補助以外，可通過尋找其他渠道貼補資金的缺口。例如：當財政對河道的管護資金無力承擔時，呼圖壁河流域可以采取對堤壩、灘面進行競標的方式獲取資金用于河道管護。這種方法在填補資金的同時也有利于河道環(huán)境治理。在排污方面，可建立企業(yè)補償機制，制定嚴格的排污標準與排污規(guī)章，利用收繳的排污費用資金對水污染、空氣污染進行治理。對于在河長制過程中的資金濫用問題，可建立專用賬戶，做到專款專項專用。

3.2 建立數(shù)字化治理平臺、河道監(jiān)控系統(tǒng)等

河長制并不是水政部門的事，環(huán)保、住建、林業(yè)、漁業(yè)、國土等部門都有義務參與到治理中。河長制是一項復雜的工作，各個部門的綜合協(xié)調(diào)才會推動河道治理穩(wěn)步進行。河長制涉及到領(lǐng)導層級、區(qū)域、政府機構(gòu)、社會組織、企業(yè)等眾多主體，這些主體在互動溝通時存在不同的因素導致大家信息共享不便，為此，可建立互動溝通平臺，專門作為各主體間聯(lián)系會議，交流信息的數(shù)據(jù)庫。

河道數(shù)字化管理可以利用GIS技術(shù)為河道管理提供更直觀的數(shù)據(jù)，有利于管理者迅速掌握情況，提高決策速度與正確率，也有利于促進多元治水體的互動，協(xié)作效率。在治理平臺建立的基礎上，編制河道水質(zhì)監(jiān)測規(guī)劃，建立河道監(jiān)控共用系統(tǒng)，利用共享平臺，提高工作效率。

3.3 明確職責，改進工作運行機制

科學的決策有賴于有效的運行機制，有效的運行機制有利于工作的有效執(zhí)行。呼圖壁河流域河長制在設置過程中，一定要明確河長、河長辦及參與部門的職責，對在河道治理過程中的責任進行細分，使各部門之間的工作就如產(chǎn)業(yè)鏈一般環(huán)環(huán)相扣。真正形成發(fā)現(xiàn)問題—形成問題—上報問題—解決問題的運行機制，形成各部門相互配合的體系，清晰、明確地指出各部門所出現(xiàn)的問題，提高工作效率、加強交流，通過對制度的不斷完善，真正達到水域治理、建設生態(tài)文明的目的，最終促進呼圖壁河流域河長制的良好運轉(zhuǎn)。

3.4 加強工作人員培訓，提升公共意識

河長制工作并不是單一的河道治理問題，為推進呼圖壁河流域河長制的有效開展，需對工作人員進行培訓，提升公共意識?？赏ㄟ^開展“河長制知識競賽”等方式提升工作人員知識水平，培養(yǎng)河長制的保護意識。不定期的邀請水利專家開設講堂，提高工作人員的業(yè)務能力。組織業(yè)務人員進行交流學習，提升自身能力，擴大宣傳力度。

3.5 引進專業(yè)人才，提高治理效率

呼圖壁河流域河長制管理、開展均有賴于專業(yè)人員的參與，有賴于專家的指導和幫助。針對這兩方面的問題，應成立專項指導組，通過多角度考慮，提出利益訴求與問題，與水利專家溝通，對接問題，得出最好的解決措施。為保證河長制工作的正常開展，需要充足的人員在辦公室，根據(jù)工作性質(zhì)劃分，明確責任，合理安排，協(xié)調(diào)有度的進行工作。

3.6 拓寬公眾參與渠道

讓廣大人民群眾參與到呼圖壁河流域河長制的治理中，是非常有必要的。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在很多群眾想?yún)⑴c進來，卻奈于參與渠道復雜，參與不進來，打擊了公眾的積極性與主動性。鑒于此，首先要擴寬公眾的參與渠道，呼圖壁河流域要開設自己的公眾號，時時更新河長制信息，方便群眾隨時參與，隨時留言表達自己觀點。也可采取以區(qū)、或市、甚至是省為整體，共同聘請社會監(jiān)督機構(gòu)對河流按照水資源指標進行統(tǒng)一評判，引入群體評議，對河道輻射范圍內(nèi)的社區(qū)、單位、個人進行隨機問卷調(diào)查，評議河道治理結(jié)果。充分發(fā)揮媒體監(jiān)督作用，對違法違規(guī)行為進行曝光，通過新聞媒體的督促效應，推動問題更好更快地解決，有利于呼圖壁河流域河長制的有效推進。

4 結(jié)語

在我國，河長制度的出現(xiàn)在很大程度上解決了水環(huán)境污染嚴重的問題，但河長制工作具有長期性、復雜性，我們要借鑒國內(nèi)外對河湖治理的經(jīng)驗，集合現(xiàn)狀，從實際情況出發(fā)，積極探索屬于呼圖壁河流域相適應的河長制治理模式，健全管理機制，優(yōu)化資源配置，強化道德建設，組織群眾參與，貫徹落實好河長制工作，共建水清、岸綠、湖美的新疆河湖風景。