商洛市農(nóng)村飲水安全工程運行管理實踐與探索

羅伊辰

(商洛市水利局，陜西 商洛 726000)

獲得安全飲用水是人類生存的最基本需求，直接關(guān)乎廣大人民群眾的身心健康和生活福祉。商洛市位于秦嶺東段南麓，與鄂豫兩省接壤交界，是陜西的東南門戶，素有“秦嶺最美是商洛”之美譽。全市轄1區(qū)6縣，面積1.93萬 km2，人口253萬人，屬經(jīng)濟相對落后、城鎮(zhèn)化水平相對較低、貧困人口相對集中的地區(qū)之一。在基本解決貧困人口“有水吃”的基礎(chǔ)上，確保農(nóng)村群眾長久吃上干凈、放心水，對于進一步鞏固脫貧攻堅成果，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，加快全面建成小康社會，都具有十分重要而深遠的意義。

1 商洛市農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀

商洛市全市農(nóng)村安全飲水方面存在的弱項短板，把解決農(nóng)村飲水安全問題放在工作首位，建立保障機制，緊盯目標任務(wù)，緊緊圍繞保障貧困人口飲水安全和全面建成小康社會的目標，抓出了實效，筑牢了貧困群眾用水的安全底線。

同全國絕大多數(shù)地區(qū)一樣，商洛市農(nóng)村飲水安全事業(yè)也歷經(jīng)了從無到有、從小到大、從簡陋到完善、從落后到規(guī)范的發(fā)展歷程，大體分為人畜飲水工程、甘露工程、人飲解困工程、農(nóng)村飲水安全工程、飲水安全鞏固提升五個階段?！笆濉逼陂g，全市堅持底線思維，聚焦打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)，以保障貧困人口供水為重點，大力實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程建設(shè)，補齊取水、水處理、凈化消毒和管網(wǎng)連通等短板，累計完成建設(shè)投資8.5億元，建成各類供水工程1240處，鞏固提升和解決了165.42萬農(nóng)村居民的飲水安全問題，廣大群眾用上了干凈、衛(wèi)生、方便的自來水。目前，全市共有千人以上供水工程310處，千人以下集中供水工程7531處，單村和分散供水設(shè)施約13868處，農(nóng)村自來水普及率、集中供水率分別達到98%和98.17%，基本實現(xiàn)了全市農(nóng)村飲水安全工程全覆蓋，尤其是偏遠山區(qū)群眾吃水難問題得到根本解決，為攻堅脫貧奠定了堅實的水利基礎(chǔ)。

為切實提高供水工程建后運行管理水平，商洛市率先在全省印發(fā)了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村飲水安全工程運行管理工作的通知》(商政辦發(fā)〔2020〕8號)，市水利局聯(lián)合五部門及時出臺了《關(guān)于進一步加強和規(guī)范農(nóng)村供水運行管護工作的指導(dǎo)意見》(商水發(fā)〔2020〕401號)，建立縣級領(lǐng)導(dǎo)包抓責任制，堅持“四不四直”常態(tài)化暗訪督導(dǎo)，督促各地全面落實飲水安全“三個責任”，健全“三項制度”。目前，全市7縣區(qū)均成立了縣級農(nóng)村供水總公司或農(nóng)村供水總站，落實村級管護人員1740人，并完成了產(chǎn)權(quán)量化和頒發(fā)證書工程6336處。商州區(qū)每年預(yù)算1000萬元用于維修養(yǎng)護，并成立了惠眾農(nóng)村供水有限責任公司，專門負責工程運營維護。其他各縣區(qū)也將水管人員工資和維修養(yǎng)護資金納入本級財政預(yù)算，年平均落實資金1594萬元，為工程長久發(fā)揮效益奠定了堅實基礎(chǔ)。各縣區(qū)均制定了季節(jié)性缺水應(yīng)急預(yù)案，全市共計配備車輛51臺、應(yīng)急儲水罐420多個，有效提高了農(nóng)村飲水安全保障水平，切實把供水成果鞏固住、穩(wěn)定住、不反復(fù)。

2 存在問題

2.1 無人管護，放任自流

部分早期建成的工程，投資標準低、供水規(guī)模小、保障能力差。由于投入運行后未設(shè)立管理機構(gòu)、未配備管理人員、未制訂管理制度、未落實管護經(jīng)費，致使維修管護缺失，供水不正常、水質(zhì)無保證，管網(wǎng)漏損、用水浪費，甚至個別工程因“供水閥門壞了，無人維護”的小問題，導(dǎo)致投資幾十萬、上百萬元的設(shè)施不能發(fā)揮預(yù)期效益。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，鞏固脫貧攻堅成果，保障農(nóng)村飲水安全，建立供水工程可持續(xù)良性運行機制尤為必要。

2.2 自建自管，自生自滅

一些較為偏遠的山區(qū)，山大溝深，地形地貌錯綜復(fù)雜，地質(zhì)條件較差，群眾居住分散，水資源匱乏。早期，群眾自己集資、籌勞，自發(fā)修建了一些簡易的供水設(shè)施，這些供水設(shè)施未經(jīng)勘測規(guī)劃設(shè)計，未按規(guī)范施工，未配備沉淀、過濾、消毒等設(shè)施，后期雖經(jīng)政府投資進行了改造提升，在豐水期可以滿足群眾用水需求，但依然存在管理機構(gòu)和人員未落實、水質(zhì)達標有難度、季節(jié)性缺水等問題，一旦遇到干旱或管道堵、漏、凍裂等故障，群眾就面臨無水可吃的困境。

2.3 無人履責，名存實亡

部分村鎮(zhèn)雖然落實了供水工程的管護責任人，但也是村組干部兼職，只是名義上有了管理人員，建立了管護制度，僅僅停留在“文件發(fā)了、制度建了”的形式上。管理人員缺乏工作熱情，或者因為無報酬、報酬低等原因，加之專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗欠缺、專業(yè)維修設(shè)備缺乏，導(dǎo)致工程建后管理“無人履責，名存實亡”，工程設(shè)施故障頻發(fā)，“跑、冒、漏、損”現(xiàn)象突出。

2.4 建設(shè)標準低，保障程度差

農(nóng)村飲水安全工程系統(tǒng)性強、運行時間長，對科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)標準、保障能力、質(zhì)量水平等方面要求較高。部分供水工程建設(shè)標準低，前期設(shè)計時對水源論證不夠充分或?qū)┧秶?、用水定額的選擇過于保守，導(dǎo)致工程建成后供水能力不足，難以滿足群眾日益增長的用水需求。居住較高或管網(wǎng)末稍的群眾吃水得不到保障，又缺少管理機構(gòu)進行科學(xué)調(diào)度，導(dǎo)致上下游、首末端用水矛盾突出。每逢干旱，水源水量不足，搶水吃的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.5 容易損壞，反復(fù)重建

經(jīng)過十多年的大規(guī)模建設(shè)，商洛市大批的供水工程投入運行，但有的供水管道因未達到設(shè)計埋深，或者線路布設(shè)不夠規(guī)范，無排空排氣等設(shè)施，極易受到道路改建、山體滑坡、土地平整、梯田建設(shè)、車輛碾壓、暴雨洪水沖毀、凍裂等毀壞，損毀后又因責任不明，相關(guān)責任人互相推諉扯皮，未得到及時修復(fù)，致使工程無法正常運行。長此以往，形成 “建了壞、壞了修、修不了又重建”的惡性循環(huán)。

2.6 收費困難，運行不穩(wěn)

部分群眾“水商品”意識淡薄，認為水是上天給的，祖祖輩輩都是無償吃水，對水費收繳的重要性和必要性認識不足，甚至因為要繳水費不支持工程建設(shè)，寧愿自己打井、挑水吃，也不愿吃自來水；有的工程位置偏遠，用水戶少，戶攤水費高；有的工程供水成本高，水費標準就高。導(dǎo)致水費收繳困難，管護費用難以為繼，工程運行無法步入良性循環(huán)軌道。尤其是水源為打井抽水的供水工程，此類現(xiàn)象更為明顯。

3 對策與建議

3.1 必須落實管護主體

3.1.1 水利部門組建專業(yè)管理機構(gòu)

水利部門組建機構(gòu)管理的工程，產(chǎn)權(quán)仍然屬于水利部門。推廣柞水縣、洛南縣經(jīng)驗和做法，將集鎮(zhèn)供水工程、川塬集中連片供水工程直接移交該單位，由水利部門負責工程運行、管護、水費收繳等工作。這種方式是解決日常管護難、水費收繳難、維修養(yǎng)護難的有效辦法，也是比較成功的可復(fù)制經(jīng)驗。此種方式存在問題的是，作為政府部門，維持運行成本和收益平衡的激勵機制不夠。因此，需要完善激勵機制建設(shè)，可通過面向全社會競標出讓工程經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，在審核水價的基礎(chǔ)上由經(jīng)營者實施工程運行維護。

3.1.2 鎮(zhèn)政府組建專業(yè)管理機構(gòu)

由鎮(zhèn)政府組建管理機構(gòu)管理的工程，產(chǎn)權(quán)屬于鎮(zhèn)政府，管理機構(gòu)代鎮(zhèn)政府進行專業(yè)化管理，設(shè)施的維修養(yǎng)護均由該機構(gòu)負責，確保供水工程正常運行。該機構(gòu)負責鎮(zhèn)政府所在地的飲水安全工程運行管理工作，同時也可以將鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)村級集中供水工程交由該機構(gòu)，形成規(guī)?；芾?，提升服務(wù)水平。但由于鎮(zhèn)級管理機構(gòu)的業(yè)務(wù)水平有限，決定了工程必須要有一定盈利，相應(yīng)水價需按照成本價加上合理利潤來確定。

3.1.3 用水合作組織管理

用水合作組織管理是一種常見的管理形式，最常用的就是用水協(xié)會。主要優(yōu)點就是群眾參與運行管理，一般實行以村民為基礎(chǔ)，成立用水合作組織，群眾代表參加，負責管理工程、征收水費的方式，從水費中獲取一定的報酬。但這種管理方式非常松散，對于一些重大事項或群眾意見較大、矛盾突出等問題難以解決，或者難以達成一致意見時，往往就停擺，流于形式，影響工程的正常運行。

3.1.4 村集體管理

村集體直接管理的工程，產(chǎn)權(quán)屬村集體所有。這種方式的實質(zhì)是由村委會負責運行管理，村組干部兼職管理人員，從水費中獲取一定的報酬。這種方式適合于邊遠的單村供水工程。

3.2 積極籌措管護資金

農(nóng)村飲水安全工程屬國家補助性的民生工程，具有公益屬性，修建成本高，耗時長，困難大，與群眾日常的生產(chǎn)生活關(guān)系密切。因此，工程建成后管護資金的落實、工程的正常運行就顯得尤為重要，特別是當前農(nóng)村飲水安全工程水費收繳困難的情況下。巧婦難為無米之炊，后期管護資金缺位，很容易導(dǎo)致前期的基礎(chǔ)建設(shè)工作付諸東流。建議各縣區(qū)政府將縣域內(nèi)的農(nóng)村飲水安全工程管護資金納入年度財政預(yù)算，由財政、水利、鎮(zhèn)政府等部門對其進行專項管理，根據(jù)各工程運行管理狀況，安排專項維護補助資金，因地制宜，定期維護。

3.3 持續(xù)加強水源保護

飲用水源安全是農(nóng)村飲水安全的源頭所在。但長期以來，農(nóng)村水源地小弱散問題突出，水源保護資金投入不足，劃定水源保護區(qū)工作滯后，致使飲用水存在安全風險。因此，在飲水安全工程規(guī)劃建設(shè)過程中，首先要選擇優(yōu)質(zhì)的水源作為水源地，從源頭上保證供水的質(zhì)量和安全；其次要科學(xué)劃定水源保護區(qū)，采取設(shè)立圍墻、鐵絲網(wǎng)、鐵柵欄等隔離防護設(shè)施，設(shè)置保護區(qū)標志牌，配套監(jiān)控設(shè)備；三要禁止在水源保護區(qū)域內(nèi)排放污水、傾倒垃圾，積極開展農(nóng)業(yè)面源污染防治，指導(dǎo)農(nóng)村群眾合理施用化肥、農(nóng)藥等；四要縣區(qū)政府及時制定相關(guān)制度，水源保護區(qū)范圍內(nèi)的任何建設(shè)要依法從嚴審批；五要加大資金投入力度，為水源地管理工作的開展奠定堅實基礎(chǔ)。

3.4 切實開展政策宣傳

通過各種渠道和形式，加強對農(nóng)村居民的政策法規(guī)宣傳、教育和水管人員培訓(xùn)工作，提升農(nóng)村飲水安全設(shè)施管護能力和水質(zhì)消毒工作水平，切實提高群眾對飲水安全的知曉率和滿意度，營造飲水安全工作良好的社會氛圍。加強對農(nóng)村飲水安全工程的宣傳，引導(dǎo)全社會重視農(nóng)村飲水安全、加強供水設(shè)施保護、提升供水單位服務(wù)意識，增強群眾用水繳費和節(jié)約用水的自覺性。通過不斷的宣傳，提升群眾對農(nóng)村飲水安全工程運行管理工作的認同程度，增強群眾主動管理和愛護供水設(shè)施的意識，增強參與飲水安全工程運行管理的積極性和責任心。

3.5 大力推進水費收繳

鄂竟平部長在2019年9月召開的全國農(nóng)村飲水安全工作推進會上強調(diào)，“收水費是解決工程不可持續(xù)這一主要矛盾的根本性措施”，水利部將于近期出臺《農(nóng)村供水水價制定導(dǎo)則》，省廳也將下發(fā)農(nóng)村供水水價管理辦法和水費收繳工作方案。商洛市將按照中省要求，全力推動供水成本核算定價和水費收繳工作。盡管當前農(nóng)村水費收繳存在很大困難，但經(jīng)濟管控仍是最好的破解之道。只有遵循以水養(yǎng)水、合理分擔的原則，才能提升群眾節(jié)約用水、愛護水資源的意識。要合理確定供水水價，對于鎮(zhèn)村集中供水和集中連片供水工程實行政府定價，保證成本適度贏利；村級和用水合作組織管理的工程，由群眾協(xié)商定價，提取維護費，保本經(jīng)營。對于個別經(jīng)濟特別困難的地區(qū)，如果連成本水價也無法施行，收繳的水費至少應(yīng)該保證工程的維修和維護費用，或者通過村級集體經(jīng)濟補貼和政府財政補助的方式，保證工程的維修和維護費用。

3.6 積極推進信息化管理

信息化管理是未來農(nóng)村飲水安全工程管理的方向，通過建設(shè)供水管網(wǎng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息化管理系統(tǒng)，對供水管網(wǎng)運行情況進行及時、全面、有效的智能監(jiān)管，同時對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定技術(shù)支撐，為供水管網(wǎng)的業(yè)務(wù)化管理決策分析提供科學(xué)依據(jù)。柞水縣已經(jīng)建成了示范性的信息化管控平臺，能實現(xiàn)基礎(chǔ)的供水數(shù)據(jù)(流量和壓力)實時監(jiān)測和反饋功能，以及對已有的數(shù)據(jù)生成報表，進行分析。該信息化管控平臺在整個商洛，乃至在全省都是比較領(lǐng)先的，但其仍然有很大的發(fā)展空間。

3.6.1 強基礎(chǔ)資料的整理收集

根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)驗，在供水信息化管控平臺的建設(shè)過程中，困難最大的就是基礎(chǔ)資料缺失。由于城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)建設(shè)時間跨度長，且經(jīng)常發(fā)生變動，建設(shè)時或改擴建時的資料難以搜集。比如管網(wǎng)埋設(shè)的坐標，管道的管徑、鋪設(shè)坡度、埋深等信息，閥門、流量計、壓力計的位置、規(guī)格等。缺少這些基礎(chǔ)資料，在信息化管控平臺建設(shè)過程中，需要花費相當大的精力去重新摸排和測量。目前，商洛市正處于大力建設(shè)供水管網(wǎng)時期，在此階段對數(shù)據(jù)進行收集整理，能達到事半功倍的效果。

3.6.2 逐步構(gòu)建管網(wǎng)GIS信息系統(tǒng)

柞水縣的信息化管控平臺背景地圖中缺少管網(wǎng)信息，只有流量計和壓力計的基礎(chǔ)信息。管網(wǎng)信息缺失對供水管道管理影響很大，比如管網(wǎng)的漏損監(jiān)控、爆管預(yù)警、優(yōu)化調(diào)度、維修派單等。希望通過基礎(chǔ)資料的收集整合，逐步構(gòu)建出管網(wǎng)的拓撲結(jié)構(gòu)，能使管理者通過管控平臺對管網(wǎng)情況了如指掌。

3.6.3 實現(xiàn)水源地實時監(jiān)控預(yù)警

信息化管控平臺的目標是實現(xiàn)從水源到水龍頭的全程管理。對于農(nóng)村飲水安全工程而言，水源地保護非常重要。由于水源分散且數(shù)量眾多，不可能做到每個點都派人值守。因此，通過水質(zhì)實時監(jiān)測設(shè)備，實現(xiàn)對水源的24小時不間斷監(jiān)控，并將數(shù)據(jù)反饋到信息化管理平臺中，就顯得很有必要，由此實現(xiàn)在一張圖上顯示所有水源地的信息，方便調(diào)度管理。

3.7 加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)

專業(yè)人才隊伍建設(shè)對農(nóng)村飲水安全工程管理至關(guān)重要。由于農(nóng)村飲水安全工程基本上都位置偏遠，條件艱苦，很難留住專業(yè)人才，嚴重影響了工程的科學(xué)精細化管理和長遠發(fā)展。為此，建議設(shè)立一定數(shù)量的公益性崗位，政府給予一定的政策性補助，提高工資待遇，落實社會保障制度，滿足基層工作人員的基本需求，解除后顧之憂，從根本上解決管理人才匱乏的問題。另一方面，要加強專業(yè)人才隊伍培養(yǎng)，提高規(guī)劃、設(shè)計、施工、運行、管理能力。同時，也要培養(yǎng)一定的專業(yè)技能人才，如水質(zhì)監(jiān)測、維護、校驗等工種人才，不斷提升飲水安全工程日常管理水平。

4 結(jié)語

農(nóng)村飲水安全工程是一項重大的民生工程，通過大力實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，商洛市農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)取得了顯著成效，同時在建設(shè)和管理過程中還存在一些問題，結(jié)合區(qū)域現(xiàn)狀提出改進措施，通過完善管理機制，保障農(nóng)村飲水安全，為促進商洛市農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)脫貧攻堅提供助力。