安全生產治理中的道德風險及其法律防范

湯道路

(中國礦業(yè)大學 中國安全生產法律與政策研究中心，江蘇 徐州 221116)

0 引言

21世紀初，我國進入生產安全事故高發(fā)期，黨和政府及時提出“安全發(fā)展觀”，強調經濟發(fā)展以人為本，頒布和修訂相關法律政策，逐步完善了安全生產監(jiān)管體制。2019年，全國各類生產安全事故死亡總人數(shù)由2002年的139 393降至29 519人[1]， 十幾年間降幅達78.8%，安全生產形勢有了根本好轉。然而，社會治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，由于立法價值沖突取舍以及對執(zhí)法行為的社會異常回應，我國安全生產治理在取得明顯成績的同時也產生了一些系統(tǒng)內生道德風險，值得深思。2016年5月30日，內蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市檢察院就艾汪全、王付祥等74名被告人在山西等6個省區(qū)故意殺害17人并偽造礦難以騙取賠償案提起公訴[2]。在此案的相關媒體報道中，高額事故賠償多被推定為犯罪誘因之一。事故賠償制度本意是為體現(xiàn)人文關懷，提高事故成本以預防事故發(fā)生，但過高的賠償金卻衍生為誘發(fā)犯罪行為的內生風險，這應當超出了制度設立時的考量范圍。本文擬結合典型案例，剖析我國安全生產治理框架中常見道德風險點，提出相應法律防范建議，在推進生產風險源頭治理的同時關注并實現(xiàn)道德風險的源頭治理。

1 道德風險與安全生產治理結構

道德風險(Moral Hazard)是20世紀80年代西方經濟學家提出的經濟哲學概念，指經濟主體最大限度地增進自身效用的同時會做出不利于他人的行為的一種社會現(xiàn)象，或者說當簽約一方不完全承擔風險后果時所采取的自身效用最大化的自私行為的風險現(xiàn)象[3]。道德風險理論起源于對保險業(yè)中機會主義的研究。研究人員發(fā)現(xiàn)，在投保以后，由于損失不完全由投保者承擔，會降低投保人采取安全措施避免損失的激勵效果，從而增加了發(fā)生損失及保險公司給付賠償?shù)母怕蔥4]。作為因應手段，商業(yè)保險普遍規(guī)定，如果行為人對于事故發(fā)生存在明顯過錯，保險公司可免予或減輕賠償，從而能夠在一定程度上消解其道德風險。在安全生產領域，既存在商業(yè)保險也存在工傷社會保險，因而也同樣存在類似道德風險的問題，但本文重點關注的不是這種保險制度內生性的道德風險，而是安全生產治理過程中不同利益主體博弈演進出來的與制度設計初衷相逆的道德風險，這就需要首先厘清我國安全生產治理的主體結構。

我國安全生產治理的利益相關主體包括：各級政府及其職能部門，是生產安全的監(jiān)管與執(zhí)法者；生產經營單位及其投資者，是生產安全的組織與管理者；職工及工會組織，是生產安全的最大利害相關者；安全生產中介機構，是政府安全監(jiān)管和企業(yè)安全管理的輔助者。在理想狀態(tài)下，職工及工會作為生產安全的最直接利害關系人，在生產經營一線實時監(jiān)督安全生產狀況；政府除了直接對生產經營單位的安全狀況實施管理與檢查外，還作為中間人負責調處職工與生產經營單位之間的安全生產糾紛；生產經營單位作為安全生產的第一責任人，在職工及政府的雙重監(jiān)督下具體落實各項安全生產措施；安全生產中介機構則作為獨立的社會第三方為政府監(jiān)管及生產經營單位安全管理提供幫助。四方各司其職，形成穩(wěn)定的金字塔結構，共同推進安全生產整體穩(wěn)步提升，如圖1。

圖1 安全生產治理四方合作金字塔結構Fig.1 Pyramid structure of 4 parties' cooperationin work safety governance

然而，在現(xiàn)實社會環(huán)境中，由于各種因素制約，這一理想的治理結構無論是在規(guī)范創(chuàng)設上還是在制度實施上都存在一定程度偏差。主體權利義務配置不對等、參與方行動保留導致其他參與方利益失衡等問題嚴重抵消了治理結構的目標導向，“四方合作金字塔模式”實際上消減為“政府一元強制服從監(jiān)管模式”，直接或間接地促生了安全生產治理中的多種道德風險。

2 安全生產治理中的道德風險

2.1 主體權利義務配置不均衡的道德風險

在各國安全生產治理結構中，職工都享有極其廣泛的安全治理參與權，包括投訴與舉報、拒絕危險作業(yè)、撤出危險工作場所等一系列法律權利。然而，在我國安全生產治理實踐中，職工及工會的作用卻并未得到充分重視，反而是政府作為強制監(jiān)管者的地位被不斷強化。過去十幾年的治理場景總體表現(xiàn)為不斷頒布更加嚴厲的法律法規(guī)，持續(xù)強化執(zhí)法檢查。治理結構中政府一元獨大，這與我國社會治理中長期以來的政府依賴傳統(tǒng)有關，也確能在較短時期內取得較好治理效果，但它始終無法回避“職工安危靠政府”這一道德悖論。職工的生命安危被結構化地托付給不直接承擔事故后果的監(jiān)管者，即使排除監(jiān)管者主觀懈怠或受利益誘惑而監(jiān)管失職的不道德情形，一個高尚的監(jiān)管者在這樣的治理結構下最終也會發(fā)現(xiàn)自己在承擔著根本就無力承擔的巨大責任。由于工作場所數(shù)量龐雜、種類繁多、情況多變，而行政監(jiān)管資源又十分有限，政府難以充分履行現(xiàn)場監(jiān)管職責。執(zhí)法人員的現(xiàn)場存在(包括常駐與臨檢)是強制服從治理模式的邏輯起點，如果這一點在現(xiàn)實中無法得到基本滿足，職工就不可避免地會成為道德風險的最大受害者。

此外，詳盡的安全立法及頻繁的現(xiàn)場檢查，還有可能促生職工對政府檢查的依賴心理，弱化職工對自身工作環(huán)境中不安全因素的關注，這種依賴本身也可能形成一種道德風險。國外研究表明，安全處罰的對象基本上都是企業(yè)，因而只會對企業(yè)主產生激勵作用，很難對職工產生直接影響，以至于在職工看來，除非發(fā)生工傷事故，否則不安全行為及無傷亡事故的后果都是由企業(yè)主承擔的，這種由強制監(jiān)管引發(fā)的特殊道德風險應當予以重視[5]。

在安全生產中介服務領域，主體權責失衡促生道德風險問題也較突出。在由計劃經濟向市場經濟轉型過程中，我國逐步推進政府職能改革，將部分本來由政府承擔的安全評價、認證、檢測、檢驗等職能推向市場。安全生產中介服務市場化有利于消除腐敗的溫床，也有利于通過市場競爭提升專業(yè)服務能力，是安全生產治理重要舉措之一。安全生產中介服務機構應當對其作出的評價、認證、檢測、檢驗的結果負責，但具體什么情形負什么樣的法律責任，缺乏明確的法律規(guī)定。實踐中發(fā)生事故以后，即使有證據(jù)證明中介服務機構存在工作疏忽，也因我國法律對安全中介機構的業(yè)務過失法律責任規(guī)定不明而難以追責。因為法律責任不明，部分中介服務機構違背職業(yè)道德，只講經濟效益，一味迎合企業(yè)要求，沒有嚴格按照安全評價過程控制的要求開展工作，致使評價報告質量不高。還有些機構隨意降低服務質量，甚至實施惡意低價競爭[6]，嚴重影響安全生產中介服務市場的健康發(fā)展。

2.2 “盲井犯罪”

侵權責任法和工傷保險法都有明確的死亡賠償標準，但2004年山西省率先規(guī)定對煤礦事故死亡礦工的賠償標準每人不得低于20萬元，其后許多省份紛紛效仿，并且最低賠償限額也在不斷提高。這一舉措旨在提高工亡家庭的經濟補償，增加企業(yè)事故成本，有助于事故預防。但另一方面，超高額的最低賠償制度誘發(fā)了一系列惡性犯罪案件。媒體報道的案件包括2008年河南鶴壁市趙某等制造事故殺人案、2009年云南紅河瀘西縣楊順財?shù)戎圃焓鹿蕷⑷税浮?009年河南陜縣劉家山煤礦孫小會等制造事故殺人案、2010年臨滄市滄源縣芒回煤礦號某制造事故殺人案、2011年云南彝良縣蕎山鄉(xiāng)黃木組大興煤礦技改井楊石格等制造事故殺人案、2013年新疆維吾爾自治區(qū)吉木薩爾縣楊弟明等人制造事故殺人案等。另據(jù)公安部門統(tǒng)計，2007-2010年，由雷波籍案犯制造的此類案件已達20余起，但只抓獲案犯23人[7]。這些案件與曾獲得多項國際大獎的電影《盲井》中描述的制造煤礦事故以騙領賠償?shù)那楣?jié)類似，故又被稱為“盲井犯罪”[8]。

除實施犯罪行為以騙取賠償以外，也有個別礦工在自知患有不治之癥、家庭經濟壓力過大等極端情況下，人為制造事故，以換取高額賠償。媒體曾報道樂山市某礦工就曾經藏匿井下想自殺獲賠，但后來出于對死亡的恐懼而放棄[9]。凡此種種，均可概括為立法者出于善意，增加當事人的權利，卻意外誘發(fā)道德危機，導致違法或犯罪行為發(fā)生，因此，“盲井犯罪”可以形象地概括安全生產治理中的此類道德風險問題。

2.3 “打非”與逆向選擇

為保證生產經營單位最基本安全生產條件，我國對高風險行業(yè)設置了市場準入標準，必須申請相應行政許可，否則即為非法生產經營行為。非法生產經營行為成本更低，對市場形成低價不正當競爭，且安全生產隱患巨大，必須嚴厲取締。近年來，從中央到地方各級政府及其職能部門都持續(xù)部署多類打擊非法生產的專項行動，簡稱“打非”行動。與其他安全監(jiān)管行為相比，“打非”行動的特殊性在于，一旦其執(zhí)法效果有折扣，其社會危害后果不僅僅是違法者逃脫處罰，還有可能產生道德逆向選擇的風險，倒逼合法經營者轉入非法經營，并對準備進入市場的投資者產生惡劣的道德示范作用，最終形成越打“非”越多的惡性循環(huán)。筆者在對國內某煙花爆竹產區(qū)的實踐調研中，曾碰到多位合法生產廠的負責人抱怨非法生產廠原材料價格僅是正規(guī)廠家使用原材料價格的1/3，個別負責人甚至表態(tài)無奈之下自己也有可能考慮去山區(qū)偷偷生產。另一方面，從監(jiān)管者角度出發(fā)，對注冊在案的合法經營者實施監(jiān)督檢查其執(zhí)法難度遠遠小于“打非”工作，加之“打非”的責任主體法律規(guī)定不明，因而監(jiān)管者更傾向于對正規(guī)經營者進行持續(xù)的安全檢查，而在“打非”行動上則人浮于事走過場。這種雙面執(zhí)法策略，在不斷加重合法經營者負擔的同時，也持續(xù)累積倒逼合法投資者進行逆向道德選擇的風險。

3 安全生產治理中道德風險的法律防范

(1)轉變安全生產治理模式，切實保障職工安全生產參與權。

安全生產治理模式，是指在安全生產治理過程中，受監(jiān)管體制、安全形勢、社會政治經濟條件以及社會治理理念等因素影響，在治理手段和治理形式的選擇應用方面形成的整體性特征。一個國家的安全生產治理模式與安全生產治理結構有著密切關系，并且在不同的歷史時期有不同的現(xiàn)實選擇。例如美國在自由經濟時期對礦山安全監(jiān)管實行市場導向的信息服務模式，政府監(jiān)管執(zhí)法活動很少，而是以提供安全信息、保障礦山安全的市場推動力量為主要任務；1969年以后則轉為強制服從監(jiān)管模式，政府開始加大執(zhí)法檢查，強制礦山企業(yè)遵守法規(guī)；近年來則又開始向尊重市場、強調各方參與的合作服務監(jiān)管模式轉變[10]。

我國的安全生產治理呈現(xiàn)典型的政府一元強制服從模式特征：安全生產立法日益復雜嚴厲，行政監(jiān)管權力不斷強化，職工及生產經營單位總體上被動地跟隨治理進程。在治理結構上監(jiān)管者一元獨大，與其他利益相關者的互動與合作不夠。為落實監(jiān)管職責，2004年開始我國在安全生產監(jiān)管領域掀起行政問責風暴[11]。2016年《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》提出“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全生產責任體系。行政問責，讓監(jiān)管者分擔了更多的事故不利后果，能在一定程度上緩解強制服從監(jiān)管模式的道德風險，但這只是局部性的制度變革，若要從根本上防范此類道德風險，則必須推動治理結構和治理模式的整體性轉變。

從20世紀末期開始，隨著“去規(guī)制化”、合作治理網絡理論、“軟行政”等新社會治理理念的興起，發(fā)達國家安全生產治理模式大都開始強調合作服務特征。由強制服從治理模式向多元合作治理模式轉變，意味著治理結構的整體性調整，政府不再是一元主導，而是在法律框架內吸收包括職工、生產經營單位、保險業(yè)、安全中介服務機構等個人與組織的力量，共同實現(xiàn)安全生產治理。在多元合作治理模式下，職工及工會組織活躍在安全生產治理第一線，實際監(jiān)督企業(yè)的生產安全狀況，并與企業(yè)積極對話，通過勞資合作，共同促進生產安全。政府則可以節(jié)省大量行政資源，致力于維持必要且有效的強制執(zhí)法活動、調處職工與企業(yè)之間的安全投訴糾紛等工作，從而解除傳統(tǒng)強制服從監(jiān)管模式下的道德重負。

(2)合理配置生產安全利益相關者的權利義務。

①建立并完善安全中介服務機構責任追究制度。修訂立法，將中介服務機構的責任追究范圍由故意提供虛假報告的行為擴大至因重大業(yè)務過失提供不符報告的行為。為礦山、煙花爆竹等高危行業(yè)提供安全中介服務的機構，應當推行執(zhí)業(yè)風險抵押金或執(zhí)業(yè)責任保險制度，提高特殊行業(yè)的安全中介服務機構準入門框，嚴懲不負責任、隨意退市的不道德行為。

②依法追究有過錯的投資人與實際控制人的法律責任。根據(jù)法律規(guī)定，企業(yè)法定代表人和企業(yè)注冊登記的股東，在一定條件下均要為企業(yè)的不安全行為承擔法律責任。于是在采礦、?；?、煙花爆竹、民用爆破等高危行業(yè)，經常出現(xiàn)隱名投資、隱名控股等現(xiàn)象，其主要目的之一就是為逃避生產安全事故法律責任。一旦投資人和實際控制人不用承擔事故后果，缺乏安全投入的激勵與動機，職工即被置于嚴重的安全風險與道德風險之中。2007年最高人民法院在司法解釋中首次將礦山安全犯罪主體擴大到實際控制人、投資人，2017年《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》進一步強化了實際控制人、投資人的法律責任。應當進一步健全法律責任體系，將行政責任、民事責任也有條件地擴張至投資人和實際控制人主體，以有效防范此類道德風險的發(fā)生。

③完善盡職免責制度。權責失衡致生道德風險，獎懲失衡同樣也會致生道德風險。在某些重大責任事故調查處理中，迫于輿論壓力，有可能會出現(xiàn)不公平的身份歸責和客觀歸責傾向，這一點在行政問責方面比較突出。假設有2個在安全生產監(jiān)督方面同樣合理盡職但都存在一定疏忽的地方行政負責人A和B，結果A轄區(qū)內出了重大事故而B轄區(qū)沒有，結果可能A要承擔行政責任甚至法律責任，而B無須承擔任何責任。這樣的問責結果是：A沒有因其盡職行為獲得正面激勵，B沒有因其疏忽行為受到負面處罰，A與B都認為是否承擔責任只與是否發(fā)生事故有關，而與自身盡職程度關系不大。這樣的身份歸責與客觀歸責會對官員的職業(yè)道德與職業(yè)倫理造成重大負面影響，甚至將個別官員推向求神拜佛的唯心之路?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》也明確提出要“依法依規(guī)制定各有關部門安全生產權力和責任清單，盡職照單免責、失職照單問責”。必須盡快細化和完善盡職免責制度，杜絕簡單化的身份歸責和客觀歸責，防范獎罰失衡的道德風險。

(3)完善工傷賠付法律制度。

導致“盲井現(xiàn)象”有2個制度方面原因，一是高額賠償標準，二是工傷賠付制度執(zhí)行漏洞。針對煤礦事故單獨設置高額死亡賠償金標準雖有可質疑之處，但其制度運行的社會整體價值利大于弊，所以防范“盲井現(xiàn)象”的重心應放在工傷賠付的執(zhí)行上：鑒于“盲井現(xiàn)象”中犯罪嫌疑人大都利用了礦主想瞞報事故、私了事故的心理，法律應當加大打擊不報、謊報事故的行為，因為一旦事故信息公開，死者真正的親屬即會出現(xiàn)，犯罪嫌疑人即無法得逞；事故調查認真細致，一旦發(fā)現(xiàn)可疑證據(jù)，應立即移送公安機關刑事偵查部門，以及時查證和打擊犯罪行為；認真落實職業(yè)健康監(jiān)護制度，對職工身體和心理健康進行系統(tǒng)檢查和分析，對于有健康問題的員工予以充分關注和心理干預，必要時應調整至低風險工作崗位，以防范自殘事件發(fā)生。

(4)明確“打非”職責，細化考核方法。

“打非”不力，既有主觀懈怠的原因，也有客觀上執(zhí)法困難的原因。在防范對策上，一方面，要制定細則將不同行業(yè)“打非”行動的職責落實至不同的政府職能部門，并細化“打非”考核細則，以制度激勵推動“打非”績效；另一方面，考慮到“打非”工作的特殊困難與風險，應當為“打非”人員提供專項物質與技術支持，鼓勵群眾舉報，發(fā)動社會力量，協(xié)助監(jiān)管部門切實做好“打非”工作。

(5)建立健全法律政策的道德風險預評估制度。

包括法律在內的公共政策是公共權力應對公共問題的一套復雜的制度系統(tǒng)，是一種利益協(xié)調和分配的現(xiàn)實化過程，不可避免地蘊含著道德博弈和道德風險[12]。安全生產治理法律與政策涉及眾多相關主體利益，在制定與實施之前均應充分評估具體規(guī)則對不同主體的激勵影響。尤其要強化道德風險與道德效果評估，及時糾正公共政策與道德建設的良性互動[13]，從源頭上減緩和消除安全生產治理中的道德風險問題。

4 結論

(1)安全生產治理結構與治理模式從根本上影響著安全生產利益者權、責、利的配置。權責失衡、獎懲不公，都會致生內生性道德風險。

(2)安全生產的立法與執(zhí)法也可能導致逆向選擇問題，過高的事故賠償制度與“盲井”現(xiàn)象有密切關系，“打非”不力可能導致更多非法生產經營行為。

(3)應當轉向多元合作的安全生產治理模式，調整安全生產治理結構中權、責、利的配置，從基礎上減緩安全生產治理中道德風險問題；還應當完善事故調查與工傷賠償法律制度，細化安全生產執(zhí)法檢查工作，充分評估立法與執(zhí)法可能導致的社會負面效應，從源頭上防范道德風險問題。